由于三线建设时期许多重大项目由中央直接安排所属部门执行，因此地方党委政府更多的精力是放在保障三线建设顺利进行等基础性工作上，包括必要的基础设施建设与生活物资保障等。如攀枝花工业区初建时的物资运输任务均是下达给四川、云南两省负责解决。具体到以攀枝花砂石场建设为例，中央政府直接安排：“采沙需要工人和管理干部，由云南省按需要时间调配”，“采石场需要的职工，由四川省按需要时间调配”，“金江水泥厂由建工部筹建，该厂所需职工全由四川省按需要及时予以解决。”（攀枝花市委党史研究室编印：《攀枝花开发建设史文献资料选编》，攀新内资（1999）字第41号。）
而西部大开发时期，中央与地方党委政府这种简单的关系已经变更。中央提出，要把发挥市场作用与实施宏观调控结合起来，“工作、政策、举措、体制等都要适应市场要求，符合经济规律，发挥市场对资源配置的基础性作用，以保证各种资源充分发挥效益。”（《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第61页。）虽然中央仍然是战略统筹者，但统筹的内容主要体现在宏观层面，具体的计划、指令、命令大大减少，在许多方面甚至不再有指令与命令。地方党委政府虽然仍是中央决策的执行者，但执行过程中的自主性得到了较为充分的体现。或者说，中央起着导航作用，具体探路、行路主要靠地方党委政府。地方党委政府有了自主制定政策、拟订规划、采取措施的主动性和积极性。
三线建设时期，中央在进行统筹时，较少考虑地方党委政府的积极性、主动性。而西部大开发期间，中央出台倾斜政策的目的一方面在于扶持西部，另一方面也在于激励地方党委政府的积极主动性。中央则特别强调地方的积极主动参与，要求“西部地区广大干部群众要大力发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，把西部开发建立在依靠自己力量的基点上……要在不断开拓创新中，形成地区自我发展的良性机制，走出一条西部开发的新路子”（《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第62页。），并通过一些具体的措施落实来处理好中央与地方党委政府之间的关系。如中央“在组织大的建设项目上有一套比较完善的制度和程序，对如何管好数量众多的中小项目缺少经验。对此，有关部门花费不少精力进行探索。譬如，请地方上报中小项目，国家计委把相同的项目‘打捆’审批，集中下达资金任务，分到省级政府执行。这样，钱由中央出，任务主要由地方完成，国家进行必要的监督，既调动了地方积极性，也避免中央机关管得过多、过细。”（曾培炎：《西部大开发决策回顾》，中共党史出版社、新华出版社2010年版，第379页。）而地方党委政府的积极主动性也的确得到了充分体现，出现了许多创新，避免了中央管得过多、过细。如“西部各省区市政府之间建立了多种联席会议机制，经常坐在一起商讨如何发挥各自优势，分工协作，扬长避短，开展经济协作。国务院派员列席会议，听取意见。”（曾培炎：《西部大开发决策回顾》，中共党史出版社、新华出版社2010年版，第15-16页。）
统筹与执行的关系不仅存在于中央与西部地区之间，也存在于中央与东部地区之间。三线建设时期，一大批东部沿海企业迁往内地，东部地方党委政府在中央指令下，全力配合，几乎没有自主余地。而西部大开发期间，中央改变了三线建设时期的强制性指令或计划，鼓励“东部地区要积极探索形成与中西部地区互惠互利的合作机制，通过各种方式帮助和支持中西部地区加快发展。”（《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第61页。）在这一新型互动关系中，“对口支援”还带着三线建设时期的计划与指令痕迹，但其实现形式则不是通过中央的协调来实现的，而是在“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”（《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第253页。）的原则下，通过包括东部在内的各地方党委政府的主动参与来实现的。中央在其中的作用主要是引导，通过各种优惠政策加以引导。
四、中央统筹与地方执行关系的成效
无论是三线建设还是西部大开发，中央的统筹与地方党委政府的执行都极为有效。这种有效可以通过三线建设以及西部大开发的成就得到证明。
三线建设“新建一批骨干厂矿企业，一、二线的大批企业内迁，进一步改善工业布局，促进西南、西北广大内地经济的发展。”（薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，中共中央党校出版社1993年版，第1215-1216页。）以四川省为例，通过三线建设，四川成为我国的一批国防工业和新兴工业基地，如钢铁、电子、电子成套设备生产等工业基地，机械工业形成了以重型矿山和工程机械制造、汽车、仪器仪表、农业机械等较为完整的体系，天然气、水泥、化肥的制造能力也在全国占有了重要地位。此外，四川的交通、能源、矿业、通信等基础设施建设迅速发展，一批新兴工业城市和企业群崛起，四川的工业布局开始由几个中心城市向全省扩展，工业发展的格局基本形成，经济社会发展长期落后的面貌得以改观。
西部大开发的第一个十年，国家不断加大对西部地区交通、水利、能源、通信、市政等基础设施建设的支持力度。2000年至2009年，累计新开工建设120个重点工程，基础设施建设取得突破性进展。青藏铁路、西气东输、西电东送、国道主干线西部路段和大型水利枢纽等一批重点工程相继建成，完成了送电到乡、油路到县等建设任务。从2000年至2009年，西部地区GDP年均增长11.9%，高于全国同期增速。（http：//www.chinawest.gov.cn/web/NewsInfo.asp？NewsId =57916）在2010年7月召开的西部大开发工作会议上，时任总书记胡锦涛评价西部大开发：“这10年，是西部地区经济社会发展最快、城乡面貌变化最大、人民群众得到实惠最多、对国家贡献最突出的10年。实施西部大开发战略，不仅有力促进了西部地区发展，使西部大地焕发出勃勃生机，而且为全国发展开辟了更为广阔的空间。实践充分证明，中央关于实施西部大开发战略的重大决策是完全正确的，西部大开发工作是卓有成效的。”（http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/67507/12072479.html）
从三线建设到西部大开发，其中取得的巨大成就证明了中央的统筹与地方党委政府的执行决策都是成功的。这期间，跳越三四十年的时间跨度，经历了社会主义计划经济和市场经济不同的历史背景和条件。可以说，在三线建设和西部大开发中，中央和地方党委政府的职责定位和有效互动是建设西部、发展西部的一条成功经验。
从中央的战略统筹角度看，在计划经济条件下，“统筹”与计划、命令本是题中之义，必然无可争辩地应加以运用。在市场经济条件下，中央的职能重点在培育市场和规范市场，理顺分配关系，建立各种激励机制，吸引资金、技术、人才等生产要素进入西部地区。但是，如果完全依靠市场来配置资源，那么资源必然会走向利益最大化的地区和领域。因此，必须通过中央的统筹来解决资源配置的问题。中央充分考虑了这一点，出台了许多向西部倾斜的政策，尤其是在投资难以得到回报的基础设施建设领域。
从地方党委政府执行决策的角度看，无论是三线建设还是西部大开发，各级地方党委政府都坚决执行了中央决策，保证了中央政令的畅通。但是，西部大开发毕竟是在市场经济条件下进行的，因此，它与三线建设时期有所不同，地方党委政府在落实中央决策过程中，不仅提出意见和建议，而且自主提出具体开发项目，自主寻找市场资源与合作对象，结合地方实际用创新去解决西部大开发中的具体问题，“既保证中央政令畅通，又创造性地开展工作。”（曾培炎：《西部大开发决策回顾》，中共党史出版社、新华出版社2010年版，第437页。）总之，地方党委政府在西部大开发中的参与度与自主性、积极性都与三线建设时期不能相提并论。
当然，中央与地方党委政府之间在远景与总体目标一致的前提下，可能会对近期或具体目标有所分歧。这个时候，中央的统筹仍然起着决定性作用，同时，也需要或者必须由中央进行统筹，这样才能跳出局部视野，以保障全局利益。如针对当时的投资冲动，“国家强调西部大开发起点要高，绝不搞重复建设，先把主要投资放在基础设施和生态环境建设上，对加工业发展采取了审慎的态度。”（曾培炎：《西部大开发决策回顾》，中共党史出版社、新华出版社2010年版，第318页。）
总之，无论是三线建设还是西部大开发，在中央与地方党委政府的关系中，不变的是二者战略统筹者和决策执行者的定位，变化的是战略统筹和执行决策的具体办法。“变”与“不变”都是客观历史条件的需要，总体上对促进西部地区的经济社会发展都起到了巨大的推动作用。
（作者单位：四川省委党史研究室）
