立宪派与督抚们“民主”演练中爆发的怨愤
“风雨欲来”这四个字，最适合形容清末的政治气候。
在那个急剧转型的社会变动时刻，如何由传统走向现代，是晚清宪政改革派日思夜想的东西。但是，对于中国这样一个长久以来一直专制而封闭的政治体系来说，渐进的改变，可能比突然的灭亡还要痛苦！
“现代化”这个词语，由于诸多亚洲国家的失败，往往让人们对这个极具西方色彩的概念产生退避的情感。在“现代化”过程中，传统社会逐渐被取代，机械技术蔚然成风，理性与世俗的观念深植人心，政治、经济、社会、思想都会产生前所未有的改变，具有高度的差异性。其间，工业化、民主化、都市化、世俗化、教育普及化以及传媒的大众化，都会有规律地发生。
仔细推究，在历史政治学意义上的“现代化”，不如称之为“政体发展”更为确切。因为，“现代化”这个词外延太大，太容易引起误解，正如柯拉科夫斯基（L.Kolakowski）所言，“现代化”一词，根源是生物性的生存时间，每个时代的人，都可自称为“现代人”，把他们自身的问题视为“现代问题”。而“政体发展”，能有效避免这个字眼在词汇学方面引起的困惑。
政体发展的基础，是民族国家政治方面的首先现代化，亦即政治文化的世俗化，简单说，就是人民有权参与公共事物的处理。当然，在这个转型过程中，整体发展的结果有时候事与愿违，可能会在某个时期导致政治的衰退，会带来政局动荡、腐败贪污甚至是军事独裁情况的出现——即便如此，这都应该是一个国家现代化进程中必须付出的痛苦代价，是必须要缴纳的巨额“学费”。只要最终结果符合预期，一切都是值得的、令人期待的。
政体的发展，集中体现在三个方面。第一，政治文化的崭新世俗化；第二，政治结构和政治分工的复杂化、专门化和自主化；第三，政府控制能力的大幅度提高。
我们知道，政体的发展，是传统政治当局在外在压力下开始的。在这种变化中得以稳定的政治体系的发展，政府对社会环境的适应力逐渐得到增强，与当时经济发展相互促进，进而提高社会的普遍教育程度，提升文化价值的新观念，并衍生出一种极善于妥协的民主意识。
没有妥协，就没有民主。这，也就是美国学者科恩所言：“寻求不偏不倚的解决办法，使得冲突各方都能得到某种程度的满意。”（《论民主》，商务印书馆1988年版）
现代化蹒跚而痛苦的过程中，最重要的一个概念，莫过于“宪政改革”。在一种宪政体制下，先前那种“受命于天”的传统上层统治，应该变成一种普通大众都能广泛参与的集体政治统治模式。
在这种以宪法为依据的政治范式中，最高统治权威，不再是口含天宪的“天子”，而是宪法和法律。“朕即国家”的武断、粗暴和随意性，都会被降到最低的限度。
一般而言，宪政体制包含下述几种含义：
第一，人民的基本权力得到保障，诸如言论、集会、出版、结社等方面的自由；第二，政府会受到宪法的有效制约，即“有限政府”的原则的实现；第三，各个社会阶层参与政治的制度化；第四，在合法性的基础上一个权威政府对国家的有效控制。
评价宪政改革结果的标准很简单。首先，要看那个国家的人民权力和政治自由是否得到提高和保障；其次，审查那个国家的政府横向结构的分立情况（三权分立）以及纵向结构的分权情况（地方自治的保障）；再次，就是通过制度模式加以验证，亦即人民和政府的“关系”。比如，英国是“协定立宪政体”，美国是“民主立宪政体”，德国、日本是“钦定立宪政体”——从“立宪政体”前面两个字的定语形容词中，可以看出那个国家立宪程度的发展情况。
当然，有一个具体前提，我们首先要清晰，专制国家的“西化”，不一定带来纯粹的进步。对此，托洛茨基曾经讲过：“落后国家通常要吸收先进国家的物质和知识成就。但这并不意味着它应亦步亦趋，重复历史上的所有阶段……当然，中间步骤不是绝对可以省略的。跳跃的程度，归根结底取决于这个国家的经济和文化能力。再者，落后国家在借鉴外来成就、使之适应自身较原始的文化时往往会使这些成就打折扣。因此，这种吸收过程就具有了自相矛盾的性质。例如，彼得一世引进某些西方的（主要是军事和工业方面的）技术和训练方法，却导致了作为基本劳动组织形式的农奴制的强化。欧式军备和欧洲的贷款——二者无疑是一种‘高级’文化的产物——却导致了沙皇制的强化，从而反过来阻碍了俄国的发展。”（《俄国革命史》）
几种借鉴的范式
在19世纪末期，由于西方国家殖民化的迅速发展，随着工业文明浪潮的铺天盖地，“现代化”以不可阻挡之势奔涌到世界的各个角落。当时，中国最值得借鉴的国家，无外乎以下五个：英国，法国，美国，德国，日本。
英国的资本主义革命也产生于西欧封建社会的母体当中，是在商品经济的发展、市民阶层的扩大以及城市的兴起基础上发生的。随着国王削夺封建领主的权力，英国的中央集权得以巩固，市民力量迅速增长，民族意识和主权观念日益强化。在如此背景下，由市民阶级发展出来的新兴资产阶级开始登上政治舞台，最终催发了君主议会制度。而后，随着封建经济的瓦解，原有的王权、封建诸侯、资产阶级的三角平衡关系破裂，终于爆发了1689年的“光荣革命”，王权被削弱，《权利法案》获得通过，政治文化的世俗化得以确立。到了18世纪上半叶，政党制度、内阁制度和议会制度完全成型。而后，英国率先进入了工业革命的大发展时期。这样一来，政治现代化的所有目标，都得以在英国实现——权威的理性化，结构的分化，政治参与度的扩大化。可以说，英国资产阶级革命是人类历史的里程碑，从此，旧的生产关系得以彻底改变，封建传统开始唱吟起它哀长的挽歌。
法国贵族一直享有极大的特权，长久以来他们处心积虑地维护自己这种特权地位。但是，随着地方自治的市民阶层的发展，法国新兴的资产阶级逐步通过金融业和工商业的飞速发展奠定了他们在经济上的支配地位，于是，这种“第三等级”与达官贵族的矛盾就愈演愈烈。而法国王权呢，在17世纪一度非常强有力。此后，由于专制王权愈演愈烈，竭力限制资本主义经济发展，日益腐败，政治高压，最终引起了“第三等级”联盟的暴动。法国大革命通过了划时代的《人权与公民权宣言》，君权神授的政治权威，终于被理性化、世俗化的政治权威所取代。即使1804年拿破仑恢复帝制，为了粉饰专制，资产阶级也从三部重要的法典（民法、商法、刑法）中得到了补偿，自由贸易得到了前所未有的迅速发展。虽然表面上是帝制，但拿破仑时代的法国是职业官僚组成的现代化的国家管理结构，官僚机构化和政治民主化平行发展，相互融合，相互平衡，不仅政府效率得以提高，人民的政治参与和代议程度也得到提高。
美国政体从一开始就深受英国都铎王朝时代政体的影响，但它的历史背景非常独特。美国作为英国的前殖民地，在不断的经济交往中逐渐产生了摆脱宗主国控制的思想，而那些独立战争领导人最初的信念，源于人民主权学说的乡镇自治的原则。这种自下而上的层层授权的自治传统，具有非常独特的美国烙印。早期进入美洲大陆的英国清教徒，头脑中就有许多民主共和理论，他们在母国受到的政治教养，使得他们十分珍惜以自由原则为基础的权力观念和地方自治。所以，现代的美国民主，同他们早期的乡镇自治传统有着千丝万缕的联系。
德国的封建时代一直处于一种非常不稳定的、王权旁落的衰落状态。在英国、法国已经确立了绝对君主制的时候，德国依旧处于严重分裂的类似城邦小国的交杂境况。随着王朝兼并战争的开始，普鲁士国家实现了统一，而恰恰是这种统一过程，使得德国具有强烈的军国主义色彩，政权始终掌握在上层的容克地主和军事集团手中，民主化进程非常缓慢，经济在西欧也相对落后。但是，德意志民族高度的纪律性、正规化的等级制度以及类似东方国家的无条件服从人格，使得德国政府的效率非常高，即形成了一种“组织形式更紧密或称为‘法团’（corporate）形式的工业资本主义”（亨廷顿《现代化：理论与历史经验的再探讨》）。
从地缘政治角度讲，中国当时最值得借鉴的，当属日本。
明治维新之前，日本是个经济非常落后的东方国家，内部的政治体制是非常特殊的“幕藩体制”，它其实是一种相对松散的封建集权制度。天皇只是作为一种最高的政治象征物而存在，统治之名与统治之实相分离。1853年，美国将军佩里率领军舰冲破了日本二百多年的“锁国”政策，日本的经济结构发生了巨大的变化，他们被迫向西方列强打开了国门。而近邻中国两次鸦片战争的巨大耻辱，强烈刺激了日本，使得他们产生了极强的危机感和末日感。同时，由于武士阶层对德川幕府的强烈不满，最终爆发了打着“尊王”旗号的倒幕运动，以明治天皇为首脑的中央集权得以前所未有地强化。明治维新废除了武士阶层和华族、士族阶层的特权，促进了国民平等的观念，以比较平稳的方式泯除了原先社会上一个庞大的寄生阶层，推动了国内资本主义的发展，使得国内城市进一步繁荣，工业化、市场化的进程快速向前，日本很快就在技术上赶上了当时西方的先进国家水平。1871年，日本政府在各个村、町、县设置地方协商会议，广开言路，促进了自由民权运动的发展。各个地方政治集团纷纷结党结社，大众的近代国家意识空前高涨。1889年，日本政府主动进行创新和改制，明治天皇批准了伊藤博文主持起草的《大日本帝国宪法》，确立了日本的君主立宪制度。作为东亚国家，日本与清廷改革方面最大的不同，就是日本改革自下而上，清是自上而下。
从改良到革命的分野
1840年的鸦片战争，是一道分水岭。此后，中国社会自上而下发生了前所未有的巨大变化。
鸦片战争以前，中国是东亚最典型的传统的高度中央集权的封建国家，政治生活以皇帝为中心，完全由一个职业的官僚系统垄断，而这个官僚系统也不过是皇权的附属品。因为，中国皇权的来源是“天命”，具有无可辩驳的合法性（中国“革命”这个词语的原意，就是一个朝代帝王的“天命”被革，而非一般现代意义上的“革命”），而它的经济，则是马克思所称的“亚细亚生产方式”的自然经济。
当然，传统中央集权的中国官僚制度，并非我们想象的那样腐朽和没落，它的精细程度其实堪比现代官僚制度，具有高度理性化色彩。可惜的是，在陈旧“传统”观念下，正是这种具有极强自我修复能力的制度和系统，以其绝对封闭的、水泼不进的特质，反而最终成为僵化帝国迈向现代化的绊脚石。
所以，在鸦片战争之前，历代中国政治的变迁，局限于朝代的、种族的、一家一姓的变化，并不是政治秩序和政治制度的变迁，在政治原则方面，一直没有推陈出新的质变过程。
清朝的统治，也是“万代皆行秦制度”的一种翻版，只是因为它“异族”的身份，自始至终都让汉民族中间的有识者质疑这种统治的合理性。
清朝中央政府的核心，是内阁和军机处，下设行政六部、诸院、诸寺等机构。军机处和内阁虽都是皇帝的辅助机关，但由于军机处是皇亲国戚参与的议政班子，地位一直在内阁之上。六部制看似沿袭于明代，可清朝六部官职的设置，一直带有明显的民族歧视色彩——满人居于汉人之上。所有的行政权力，最后皆集中于皇帝一人之手。而清朝地方的省、道、府、县四个级别的官员，都直接对皇帝负责。也就是说，相对而言，清朝政府对于基层里社、保甲的控制，没有那么严密，行政力度基本下延不到基层中，只是凭借地方士绅和家族控制间接统治。
由此，在广大农村地区，清朝的行政控制就留下了一个空心的夹层。这个夹层的作用非常大，它既可以稳定社会基层，又可以在合适的条件下变成反对政府统治权威的力量。由于长期的封闭和僵化，清朝农村基层一直处于停滞、闭塞的状态。
鸦片战争开始后，西方殖民者的坚船利炮，最终摧折了中国传统社会制度的一切基础，政治、经济、社会、思想，都忽然暴露在凛冽空气中，在混乱和灾难降临的同时，加速了中国社会的转型和剧变。从此以后，华夏中心的“天下”概念一去不复返了，清朝先前妄自尊大的“朝贡体系”，全为被迫与洋人定下的“条约体系”所替代。
赔款、割地、开租界、最惠国待遇、治外法权、通商口岸等，一系列触目惊心的新名词，让中国人在惶骇中，开始对这个全新的世界进行更加认真和实际的思考。在传统的自然经济遭受灭顶之灾的同时，中国被迫纳入世界的经济体系循环之中。由此，资本主义的生产方式和生产关系得以形成，中国各阶层的心态受到极大扭曲，最终孕发出一种几近畸形的民族情绪，最突出的爆发，则表现为日后的义和团运动。
对晚清政治格局影响最大的，当属太平天国运动的发生。这场国内战争，使得清王朝元气大伤，统治根基被严重削弱。地方军事集团，特别是以汉人为主的军事集团由此勃兴，日渐影响清朝的中央集权统治。这种结果，也促成了地方势力的膨胀，增加了地方大员的军事迷信程度，使得政治朝军事化的方向发展，原先的文官政治体系逐渐出现崩垮的迹象，为日后军阀争战和统治埋下了深刻的伏笔。最早以湘军为首的地方势力不仅有地方的行政权力，还有财政的自主权，逐渐使清廷不得不对地方开始了严重的依赖，由此以往，国内离心离德的气氛日益浓厚，从而造成了中央政权权威性的日益降低，先前的大一统统治力被一扫而空。
戊戌变法的失败、六君子的被杀和自立军首领唐才常的被害，是清末改良最终激变为“革命”的关键。孙中山的反清活动虽然比“公车上书”还要早，但最初，他在国内的影响非常微弱，远远不能与康梁的维新变法相提并论。正是谭嗣同、唐才常所流的鲜血，最终使得中国一帮有为青年痛定思痛，他们深刻认识到，改良的道路在中国行不通，泪眼擦干之时，忽然转向革命一途。
最深刻的变化在于，戊戌变法失败后，鲜血与屠杀，使得汉族知识分子原本理性的心态，逐渐为一种焦虑的激进所替代。他们的危机感如此迫切，昔日温情脉脉的改良，遂激变为“只争朝夕”的革命。
从1901年东京《国民报》创刊开始，革命和仇满，在新青年中成为蔚然时尚的两大宗旨。即便那个时候，在国外华侨界，革命派的影响依旧远远逊于改良派，真正主张革命的团体，也只有孙中山的“兴中会”，而康梁的保皇会，在美洲、南洋竟然有十一个总部、一百零三个支部，势力遍及五大洲一百七十个华埠，会员达十万多人。
1903年之后，随着拒俄运动的兴起，改良思想迅速被革命思想所取代。
由于沙皇俄国进一步侵占我国东北地区，全国人民同仇敌忾，在日本的留学生甚至组织起“拒俄义勇队”，通电清政府，要求作为前锋军出兵抗俄。面对如此的爱国行动，短视的清廷竟然认定是“名为拒俄，实则革命”，命令驻日公使与日本政府联手，取缔了学生的爱国组织，并下令各地督抚对于回国表现激进的学生随时可以“就地正法”。如此，昏庸的清政府完全把国内一致对外的矛头转向了自己，使得清廷在国人眼中变成了“洋人的朝廷”。
悲痛欲绝之余，中国有识青年中的大部分，从此在情感上与清廷完全一刀两断，他们痛论国事，下决心推翻这个腐朽的朝廷。留日学生中的绝大多数，本来是愿为清政府前驱挽救国家危亡，此后，他们的宗旨却突变为“养成尚武精神，实行民族主义”，并组织以暗杀破坏为主要手段的“军国民教育会”，纷纷回国从事以刺杀清朝大僚为主的激进革命恐怖活动。
在《苏报》案啼笑皆非的大戏中，清廷竟然作为原告，向租界当局控告自己的国民，虽然最终他们把邹容、章太炎关进了大牢，却使国内人心完全不可挽回。从此之后，排满主义已经深入人心。
《革命军》《猛回头》《驳康有为论革命书》，恰似三颗重磅炸弹，在中国思想界掀起了轩然大波。特别是陈天华字字血泪的痛陈，让国人感受到亡国灭种的急迫和迫在眉睫的危险：
俄罗斯，自北方，包我三面；英吉利，假通商，毒计中藏。法兰西，占广州，窥伺黔桂；德意志，胶州领，虎视东方。新日本，取台湾，再图福建；美利坚，也想要，割土分疆。这中国，那（哪）一点，我还有分？这朝廷，原是个，名存实亡。替洋人，做一个，守土官长；压制我，众汉人，拱手降洋。
“革命”的呼声，此后完全替代了“改良”的呼吁。1905年夏天，同盟会在东京的成立，标志着从前分散的革命小团体的融合和壮大，“驱除鞑虏，恢复中华”的口号，愈加鲜明和无忌，革命风潮已经愈演愈烈，无法控制。
姗姗来迟的“君主立宪”
中国的立宪思潮，并非是20世纪之后的事情，早在维新变法开始的时候，康梁就提出过“君主立宪”。真正进入“百日维新”时期，改良派却收回立宪主张，因为当时他们无暇顾及此事。
待梁启超等人第二次提出立宪的主张，历史已经进入了20世纪。1901年，逃亡在日本的梁启超发表《立宪法议》，认为清廷应该“决行立宪”，但他仍然以日本为根据，希望中国立宪至少有十年的预备期（日本明治宪政从提出到施行长达二十年之久）。
此后，《新民丛报》《中外日报》《大公报》《羊城日报》《京话日报》等报刊纷纷呼吁立宪，不少人士还积极活动当时的清廷重臣张之洞、袁世凯等人，请他们出面呼吁朝廷实施立宪。
1902年之后，国内外对于清廷立宪的呼吁日益增多，继侍讲学士朱福诜上书要求立宪后，1904年，清朝驻法公使孙宝琦也向朝廷提出立宪的建议。特别是日俄战争爆发后，在本国国土上让两个外国开战的巨大耻辱，使得国人精神震撼之余深思：蕞尔小邦的日本，之所以能打败俄国，肯定就是立宪之国对君主专制之国的胜利。于是，立宪思潮一发不可收拾，特别是原先国内外的改良派，纷纷变成了立宪派。
立宪浪潮一浪高过一浪，不仅地方督抚、驻外使节中不少人纷纷上书，清廷内部连袁世凯、端方等人也积极反应，奏请清廷考虑立宪，并希望朝廷派员出洋考察西方时政，为立宪做准备。梁启超等改良派最积极，他们著书立说，代草宪政纲领，并真心实意地告诫清政府，如果一味拖延，时不再来，革命可能就会勃然而起，只有立宪才能把革命消融于无形之中。
左思右想之后，清廷才决定派出载泽、端方、徐世昌等五大臣率人出洋考察欧美、日本的政治。
五大臣此行确实不是虚行，东西洋游历长达半年之久后，他们最终向朝廷奏报，说立宪有如下三大好处：第一，皇权永固；第二，外患渐轻；第三，内乱可消。（具体内容见载泽的《奏请宣布立宪密折》）由此，他们建议朝廷，可以先下“定国是诏”，以十五年到二十年为期，准备立宪。
清廷准奏，发布上谕，宣布要“仿行宪政”，但并没有公布具体的立宪时间表。
这一虚与委蛇的“上谕”，使得天真的立宪派兴奋不已，在1906年到1908年间，各地组织成立了五十多个立宪团体，其中最有名的是东京的“政闻社”和“宪政讲习会”、上海的“预备立宪会”。除了梁启超等改良派大家以外，许多现任官吏、大士绅、大资本家也加入立宪团体，主要目的如下：
一、推动国会制度，建立责任政府；
二、巩固司法独立，确立法律架构；
三、确定地方自治权力，划分中央和地方的权力；
四、慎重对外政策，在外交中保持对等的权力。
为了消除清廷的疑虑，政闻社等组织还信誓旦旦地表示，立宪派对于皇室，绝无冒犯尊严之心；对于国家，绝无扰乱治安之举。即便如此，清廷日后还是找借口查禁了政闻社等组织。
无论如何，立宪运动方兴未艾，在全国各地发展势头越来越大。特别是当时的清廷重臣袁世凯，也强力主张建立责任内阁。但他的深沉心机，很快就被御史赵炳麟揭穿：
袁世凯自戊戌政变与皇上有隙，虑太后一旦升遐（死亡），必祸生不测，欲以立宪为名，先设内阁，将君主大权潜移内阁，（他自）己居阁位（当总理大臣），君（指光绪帝）同赘疣，不徒免祸，且可暗移神器（皇位）。（《谏院奏事录》）
对此，老谋深算的慈禧也察觉到隐藏的危险，否定了责任内阁制。
激动心情稍稍平静后，立宪派忽然发现，清廷的预备立宪与立宪派向往的立宪差之千里。分歧主要集中在两个方面：第一，清廷的立宪是要实行日本式的“二元君主立宪制度”，而立宪派是要仿造英国的“虚君立宪制度”；第二，清廷的立宪，当时主要的目的是做姿态，一味拖延，没有确切时间表，最终在立宪派全国请愿的压力下才勉强得出“九年预备立宪”的承诺，而立宪派则主张速开国会，及早立宪，并对朝廷官职改革中回避国会和责任内阁制表示强烈不满。
清廷的立宪蓝本，基本上是日本明治立宪的翻版，从下列表格中关涉皇权方面的内容，我们可以明晰发现二者的“孪生”性质：
《钦定宪法大纲》 《大日本帝国宪法》
1.大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。 1.大日本帝国，由万世一系之天皇统治之。
2.大清皇帝神圣尊严，不可侵犯。 2.天皇神圣，不可侵犯。
3.大清皇帝有钦定颁行法律及发交议案之权。 3.天皇裁可法律，并命令公布执行。
4.大清皇帝有召集、开闭、停展及解散议院之权。 4.天皇召集帝国议会，命令开会、闭会及众议院之解散。
5.大清皇帝有设官制禄及黜陟百司之权。 5.天皇定行政各部官制、文武官俸给，任免文武官。
6.大清皇帝有统率陆海军及编定军制之权。 6.天皇统率陆海军，定陆海军之编制。
7.大清皇帝有宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权。 7.天皇主宣战、议和及缔结各种条约。
8.大清皇帝有宣告戒严之权。 8.天皇宣告戒严。
9.大清皇帝有爵赏及恩赦之权。 9.天皇授予爵位、勋章、命令大赦、特赦、减刑、复权。
10.大清皇帝总揽司法权。 10.司法权以天皇之名，依法律由裁判所行之。
11.大清皇帝有发命令及使发命令之权。 11.天皇得亲发或使发必要之命令。
12.大清皇帝在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令。 12.有紧急必要时，于帝国议会闭会中，天皇可发代法律之敕命。
当然，清廷这种思路，也有着他们现实的考虑：立宪思潮勃兴的契机，就是日本战胜俄国的那场“日俄战争”的刺激。昔日甲午战败，国人还可以把李鸿章说成是“卖国贼”，把责任全部推在他一个人身上。如今，沙俄对日本的惨败，致使国人脑袋忽然开窍：哦，蕞尔之邦大败大国，原来最大的奥秘在于两个字：立宪！
为此，清廷仿效东邻日本的政治制度，在文化、民族心理结构上，都不能说不对。而且，日本的宪政，给予君主最大的权力，这当然非常符合皇族统治的根本利益。由此观之，清廷所作所为日后被立宪派激进人士讥讽为“假立宪”，也不甚确切。一个保守政权的选择，当然会最大限度选择对自己有利的方方面面。
革命党人自然立场激进。观察当时的世界形势，一切君主立宪的国家，都会强调君主的威严，因为大清国家的属性是君主制，不是共和制，所以，君主制前提，就是君主的尊严神圣，当时的德国、日本、俄国、英国等国家，在宪法中无不强调君主的威严和神圣不可侵犯。而且，清廷草案中，尊崇君主，并不妨碍立宪。大清《宪法大纲》中也说得明白：“宪法乃国家宪法，天子庶人皆当遵循，不得逾越。”而且，所规定的君主“十四条权力”，仔细究之，也都处于议院、内阁和司法机关的约束下。大清皇帝威权，和别的国家君主立宪所规定的内容，并没有什么差别。
革命党人当然不听这套，他们善于鼓动，遣词造句，对尊崇皇权的内容大加鞭挞。
立宪派呢，对于专制君主制度的危险也过于敏感，他们指出，如果不速行立宪，救亡图存根本无望，并预言全国范围内的兵变或者民变势必在一两年内就会发生。届时，怨毒所指，玉石俱焚，不仅三百年皇室会由此罹祸，五千年国家也会发生前所未有之剧变。（见梁启超化名“沧江”所撰的《论政府阻挠国会之非》）
其实，以日本明治维新为例，他们的立宪过程，从明治天皇继位到1890年召开国会，时间长达二十二年。而清朝准备以九年的时间预备立宪（后来缩短到五年），实行上下两院制度。颁布宪法如此速度，乃全球罕有！对于当时的少数有识之士来说，只有谨慎的、渐进的改革，才能真正发挥实效。
立宪改革在中国之所以那么不容易取得成功，不仅在于革命党反对，还在于宫廷老旧官员也反对，排汉的清朝权贵更是激烈反对。抛开国外的革命党人不说，就是在国内，如何处理内部的反对意见而不引起骚动，对于清廷来说，都不是一件容易的事情。
立宪派中的激进分子，都是理想主义者，他们善于鼓动，非常能打动民众；那些既得利益的权贵反对派，权高位重，有可能只言片语间就毁掉立宪，牵制力也很大。在国内，这两派力量，哪一派得不到他们想要的东西，都会使得改革毁于一旦！即使当时的宪政激进派改革加速成功，由于他们缺乏实际政治操作能力，中国社会说不定会由此陷入大乱；而保守力量过于强大的话，整个社会在他们的压力下可能重新回归戊戌革新后的倒退，形成中国的悲剧循环。
对于当时局势，第二次出洋考察的大臣于式枚曾经警告过：“（立宪）行之而善，则为日本之维新；行之不善，则为法国之革命！”
不过，回望历史，自从光绪三十三年（1907年）开始，清廷制定了专门的刑律《大清新刑律》，还有第一部商法《钦定大清商律》、第一部《破产律》、第一部《刑事民事诉讼律》以及《亲属法草案》《违警律》《法院编制法》等新型法律，加上《钦定宪法大纲》，这是多少人的呕心沥血之作啊。但是，革命党人一句“骗人的把戏”，在清末那样的环境中，很可能就把这一切努力都抹杀掉！
吵嚷声中，互相扯皮，揪扯不休，结果立宪派和清廷最终都没有达到各自的目的，因为辛亥革命的枪声让他们顿时噤口无声。
从实际情况看，如果不爆发革命，清廷确实在一步一步吸纳资产阶级和士绅阶层的上层分子到政权之中，他们在资政院和咨议局里面的席位完全有可能越来越多，权力肯定会日益扩展，如此正常发展下去，在二元制基础上最终实现英国式的虚君立宪体制，应该不是什么痴人说梦。
可笑可怜的是，顽固、拖延的清政府，在武昌起义的枪声响过之后，迫不及待地颁布《十九信条》，枉然地想把立宪派拉入自己的阵营，急忙宣布要在国内施行英国式虚君立宪，表示出空前的让步——可惜，虽然推迟表态的时间仅以天计，还是太迟，太迟！
各省咨议局、督抚们在“立宪”中的角色
清末的咨议局，全称“直省咨议局议员联合会”，各省推举议员代表，加上部分资政院议员，组成这种类似临时议会的地方机构。
咨议局形成于1910年国会请愿运动的高潮期间，虽然不算是政党，但其中人物多是开明绅士，所起作用十分巨大。咨议局的产生，源于晚清地方自治运动的展开，而自治浪潮，则不折不扣是预备立宪的产物。
“自治”这个概念，最早由黄遵宪从日本引入中国。日后，康梁对此都大力鼓吹。1908年底，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》。清末的地方自治最初分为两级，城镇乡级自治为下级自治，限五年内成立；府厅州县级自治为上级自治，限七年内成立。地方自治的内容包括文教、社会保障、公共服务等多个方面，涉及公众生活的几乎所有方面，具有一定的财政权力。
在清末那样的时代背景下，地方自治只能采取自上而下的政府推动来达成，并且受到国家行政的控制。当时国内人民的民主素质确实很低，那时的集权化与自治，也并非是水火不容的矛盾体。作为宪政制度关键的组成部分，地方自治可以弥补官治的不足，它原本的目的乃是巩固清朝的统治基础。
当然，清廷作为专制政体，一直希望自己的权力延伸到国内每个角落，对地方实行强有力的、无微不至的控制。清政府允许地方自治，也透露着这样一个信息：半是无奈，半是觉得自治可能对自己的统治有利。最后的结果告诉我们，地方自治机构不仅对清廷没有产生小骂大帮忙的支持，最终还成为了清政府的挑战，成为与政府相对立、相竞争的一股力量。
在地方自治之前，清政府的统治能力只能达到县级水平，中国广大的基层社会，一直处于乡绅的影响下。通过有序的、全国范围内的地方自治运动，中国的基层社会也被纳入政府的控制网络中，无形之中，中央政府的渗透力和影响力，在某种程度上延伸到了基层社会，拓宽了民众政治参与的渠道和普及度。由于百姓对于政府的认同感得以加深，清末的政治体系其实得到了深刻的促进，成为民族国家构建过程的一个前期演练。
在民族危机和现代化思潮的激发下，地方乡绅阶层政治意识浓厚，他们积极投入国家的政治生活。为了争取改革的支持力量，减低地方人民对政府的敌意和压力，清廷在推动地方自治的基础上，接连开办咨议局和资政院，以此作为省级和国家议院的模本。在这项措施刺激下，民间参政意识大大膨胀，而自恃有新学撑腰的地方士绅咄咄逼人，逐步膨胀，日益成为与官权相抗的势力，反而最终迫使清廷堵塞了政治的参与渠道。清政府的政治控制能力确实低下，但士绅权力的过度强大，也绝非大一统国家之福。
1910年8月，各省咨议局联合会召开第一次会议。转年5月，又召开第二次会议。特别是第二次会议，联合会明白表示反对皇族内阁，同情保路运动，所以影响最大。可见，地方自治的发展，已经对专制权力产生了显见的制约。
咨议局联合会之所以能成立，原因在于民选议员们要求全国范围的联合，推动朝廷宪政改革。至此，清政府不愿意再做让步，他们罔顾民意，一再拒绝早开国会，只以大半为“钦定”的资政院来敷衍。这个资政院，并不具备国会职能，连它的议长也是朝廷任命，而非经选举产生。
不顾全国人民迫切的要求，清廷在拖延的同时，在1910年12月至1911年1月间对立宪派第四次请愿活动展现强硬态度，下狠手镇压奉天、直隶等地的学生请愿活动。当然，清政府的镇压还没到打死人的地步，但他们对这种民间的和平请愿活动竭力压制，甚至把天津一个女学堂的校长押往新疆谴戍（劳改）。
当时，清朝面临越来越严峻的形势：英国人在汉口开枪杀人，进占云南片马地区；俄国人提出新的不平等条款，武力威胁；清政府即将向英、法、德、美四国大举借债，监督和管理这些事情，急需有人负责；广州将军孚琦被革命党人温史才刺杀后，广州黄花岗起义爆发，全国震动。
在这样的大背景下，清廷不思自悔振奋，反而提出两大不得人心的举措：第一，组建“皇族内阁”；第二，宣布将原来绅民集股兴办的铁路收归“国有”。
由此一来，咨议局的第二次大会尤为重要。咨议局联合会共召开二十多次会议，代表本地咨议局以及商团，希望清廷尽快立宪，撤销皇族内阁，改善不良政治现状。同时，联合会发布报告书，认定当时清廷所要施行的币制政策、兴业政策、铁路国有政策等，均是“亡国政策”。这些有识之士，向清廷强烈呼吁，不要断绝人民最后的希望。
清廷对此不予理会，反而发布“上谕”，斥责议员们“嚣张生事”，“黜陟百司系君上之权”，并严斥他们“议论渐近嚣张”，威胁他们不得“率行干请”。
悲愤失望之余，各省议员散去。这些人回到地方后，心态大变，一改昔日为立宪奔走呼号以避免革命之所为，掀唇鼓舌，大谈人心思变，内心中无时无刻不准备着清政府的垮台。态度一直温和的梁启超，甚至在《论对内与对外》一文中愤言：“有恶政府在上，日日窃鬻权力以予外人……夫国民苟非先戮力对内以去此恶政府，则此等事固日出不穷，防之不胜防也！”
那个一直内外讨好的张謇，本来与政府关系十分亲密。待他得知皇族内阁的名单后，也悻悻然地表示：“均任亲贵，非祖制也。（此辈）复不更事，举措乖张，全国为之解体！……朝野上下，不啻加离心力百倍。”（见《啬翁自钉年谱·辛亥年》）
刊登于《大公报》的《三次国会请愿之感言》也慨叹：“立宪之虚伪，国会未必有开设之一日，势将人人丧气，人人灰心。民疑其上，一变其沸热之真诚而为冷淡之态度。革命党且得利用其时机相为鼓煽，则各省不逞之徒因是蠢动，而大局立见其危殆！”
作为统治基础的士绅阶层如此激进，清廷显然到了岌岌可危的地步。在三次请愿活动中，参加人数近八十万人，这种大规模的群众集合和游行在当时的中国属于“史无前例”，起到了真正的民主教育作用，沉重打击了清政府的权威。
由于清廷没有及时发展出各种法律制度、政治制度以及参政议政的程序和技术，就不能使民众参与政治的过程制度化，最终使得它在朝野上下陷入空前的孤立。
除各省咨议局的议员以外，各省督抚也逐渐对清廷丧失了信心。
1910年，是不平静的一年。当时，国内的立宪派在北京发起过三次请愿活动，恳求清廷立即召开国会，皆被拒绝。清廷的借口是：国民开化程度不足，“九年预备立宪”的期限不可随意更改。
到了立宪派第三次请愿的时候，各省督抚都看不下去，联衔奏请，希望清廷立即组织责任内阁。看到这么多督抚大员站到了立宪派一边，清廷不得不做出微小让步，对外宣称把预备立宪由九年缩短为三年。
1910年10月25日，湖广总督瑞澂、东三省总督锡良领衔，粤督袁树勋、滇督李红羲、黑抚周树模、晋抚丁宝铨、苏抚程德全、湘抚杨文鼎、黔抚庞鸿书以及伊犁将军广福等人，联名致电军机处，要求清廷组织责任内阁，并申请转年召开国会。
当时，立宪派见有各省督抚支持，热情更加高昂，认定清廷一定会答应所求。
时为“太上皇”的摄政王载沣，自以为乾纲独揽，根本不愿向国人“示弱”。在做出了有限的缩短立宪预备期的姿态后，他发布“上谕”，只提组织“内阁”的事情，全然不理会督抚们所请求的“责任内阁”之事。
在“上谕”中，载沣笔锋一转，指斥各地督抚在当地没有把宪政筹备工作做好，力加申斥。最后，“上谕”明白表示：“此经缩短年限，一经宣布，万不能再议更张。”这样一来，朝廷就不再给督抚们留有商议的余地。
捧读如此“上谕”，各地满汉督抚们由失望而气愤，由尽职而“疏忽”，对清廷产生出绝望情绪。许多督抚纷纷请辞，惹得清廷大加恼火，下旨训斥。由庆亲王奕劻把持的军机处就拟上谕，痛责督抚们：“各省督抚，责任尤重……更当淬厉精神，妥速筹办，勿再有名无实，空言搪塞……如或因循误事，粉饰邀功，定即严惩，不少宽假！”（《宣统政纪》第28卷）
摄政王载沣上台以来，一直拙劣地效仿德国帝室加强中央集权。即使是搞立宪，目的也是要加强皇权。
慈禧掌枢机几十年，老谋深算。1906年，她借官制改革，以老辣手腕使得袁世凯被迫交出北洋四镇的权力，让他尽辞兼职，并且把袁世凯和张之洞这两个地方汉族大员“上调”北京，拔去了地方督抚中的两大柱石，欲图从整体上削弱地方的势力和影响。即便如此，她也深知清朝内轻外重之势形成已久，不可轻撼，并不敢轻易动摇作为封疆大吏的地方督抚们的权限。载沣尚年轻，上来就和督抚们过不去。他抓军权，抢财权，最后连各省的人事权也收归中央，大寒地方“诸侯”之心。
时任湖广总督的瑞澂当时就非常气愤，他上奏反对说：“如督抚事事受成于部臣，并节制调遣之权，亦暂归消灭，是部臣得统一之虚名，而地方受无穷实祸……督抚若无军事实权，即将无从担负疆臣责任！”
在削夺地方大员权力实行中央集权的同时，清廷百上加斤，加重了地方督抚的责任，一切坏事物都往他们头上推，让大员们无所适从之余，怨气满胸。应该客观地说，督抚们明里暗里对抗中央的初衷，绝对不是想拥兵自重和为了他们一己的私利，大部分人还是想拥有更多的权限以有效治理自己的辖区。
日俄战争的结果，更使得包括各地督抚在内的“有识之士”对立宪强国达到了几乎迷信的程度。清廷逆势而为，大加遏阻，最终使得这些人尽数对清高层灰心。日后，武昌起义枪声响起，各地一倡百应。清廷那些握兵有钱的大员们，绝大多数骑墙观望，有人甚至很快就表示脱离清廷。他们的袖手旁观，客观上加速了清王朝的覆亡。
确实，随着历史的发展和近代化运动的深入，国内的士绅阶层和清廷地方大员们，都很想跟随世界潮流。立宪派主要要求尽速召开国会，地方督抚着重点在于实现责任内阁，他们的出发点都是想帮助清廷建立起一个能安上全下、统筹大局、效率显著的中央政府，初衷都是挽救国家危亡。
但是，平民阶层的立宪派与官僚出身的立宪派矛盾重重，官僚立宪派与贵族立宪派同床异梦，平民阶层的立宪派与贵族立宪派后来更是势如水火。他们之间的内部矛盾，极大消耗了本来可以同心同德的改革基本力量，更进一步加剧了社会的分裂和清政府权威的丧失，加上清廷对于突发性大型群众事件缺乏复杂的、理性的处理方式，只知道简单的暴力镇压，最后使自己成为绝对的孤家寡人。
当然，还有一个以往研究者忽略的因素，那就是，摄政王载沣的皇族少壮派班底和新晋汉族文武大臣，他们的目的并非是反对立宪新政，致命的是，他们缺少能驾驭庞大帝国的权威和政治资本、政治资历。政治核心的摇动，是对帝国基础最致命的打击。
纵观世界各国从封建到资本主义制度的转折，从上层发起的近代化运动，非常具有普遍意义，比如俄国彼得大帝的改革和亚历山大二世的解放农奴举措，德国的统一，意大利的统一，土耳其与埃及的改革，等等，都是由上而下的成功范例。
清末的中上阶层，如果能从切身利益出发，顺应生产方式的改变，渐行渐近，有可能实现不流血的革命。
根据美国《纽约时报》记者托马斯·米拉尔德1908年11月22日所写的《后慈禧时代的清国政局》一文，可以见出，不仅是国人，包括当时的外国人，在政治新时代开始的时候确实都对摄政王载沣表示了极大的期望：
由醇亲王担任摄政行使至高无上的权力，这在帝国历史上还是头一次。醇亲王是个年轻人，他成长的时代正处于现代思想火花立足于东方世界之际。他通过自己的眼睛，看到了西方世界，其心智和视野，并没有因为紫禁城的城墙而受到限制。因此，他可以做到其他大清国统治者所没有做到的事情，即立足于现代观点，以透视的目光，从与其他世界强国的对比中来认识自己的国家。
其实，中国传统政治文化的封闭性、排异性、僵硬性，无时无刻不在影响当权者，与某个统治者个人的年纪关联不大。长久以来，特别是清政治高压下中国社会人群形成的唯上的奴性，使得臣属性的意识形态成为当然。特别是关系到有关国体的政治改革，人们的思维惯性不是民主社会的妥协，而是泾渭分明的“胜王败寇”，根本没有双赢的概念可言。所以，西方宪政到中国，在晚清社会一时间找不到合适的发育土壤，儒家的纲常名教学说伸缩性被严重地限制住，成为意识形态改革的痼疾。
可见，当时大势之下，历史中的群体和个人，包括摄政王载沣，包括清朝高层的王亲贵戚，即使他们有明智的观念头脑，即使他们有高雅的素养，即使他们顺势而为，还是都会消融在虚无之中。
传统文化的僵化和本土文化最坚牢的自以为是，形成了巨大的文化抵抗。无论是铁路国有问题还是立宪问题，争论双方互相拉锯，互相感情用事，最终造成两败俱伤、零和博弈的不可挽回的结局。
在这样的复杂条件下，摄政王缺乏权威的软弱班底雪上加霜，使得原本希图国家富强的改革，最终却朝着政治纷争的危机悬崖方向滑落而去。
纵向梳理清廷“立宪”运动的最终失败
在五大臣回国之初的1906年（当时其实只回来四大臣，其中的李盛铎被任命为比利时大使），一同奏请立宪，几乎遭到了当权派的一致反对，其中尤以铁良最激烈，大学士孙家鼎、军机大臣荣庆也加入其中。
铁良当时任军机大臣，曾在日本考察过近一年时间。他认为，朝廷当务之急是练新军。只要有一支精壮军队，自然可以镇压国内任何反满风潮。由于他本人与端方、袁世凯的关系一直不睦，所以更特别阻挠立宪。
这两拨意见不和的人，在朝中剑拔弩张，争得很激烈。1906年8月的廷臣会议上，铁良和袁世凯争得面红耳赤，连慈禧本人也感到左右为难。双方都很会耍嘴皮子，讲的都有道理。一碗水，一时还真端不平。最后，老奸巨猾的慈禧惯于和稀泥，她既不主张立宪，也不马上否定立宪，只在9月1日宣布“仿行宪政”，拿国事过起家家来。
对此，端方等人还是看到了希望，他们提出要首先改革官制。改革官制，其实是在为立宪作准备。端方提出最重要的内容，就是裁撤军机处，设立责任内阁，由总理大臣、左右副大臣、各部尚书等组成内阁。依据这样的架构，内阁阁议后，大政上奏皇帝。皇帝的上谕，要经总理大臣及其他重要阁员副署，方才生效。
一如常态，一种新事物的出现，肯定会遭受强大的反对力量。在清末，立宪尤甚。不仅铁良等人死命反对，内阁学士文海、吏部主事胡思敬、御史赵炳麟纷纷上奏加以激烈反对，弹劾立宪之举是“窃外国之皮毛，纷更制度，惑乱天下人心”。
最要紧的是，军机大臣瞿鸿禨，表面上中立，暗中上密折，向慈禧进言，说端方、袁世凯等人鼓吹的内阁制，最后会削弱太后的权力。
听此言，慈禧悚然生出警惕。由此一来，不仅立宪没有立成，最后使得端方到外地去当两广总督。袁世凯也失宠，被明升暗降，军权基本拱手让与陆军部尚书铁良。其他几位支持立宪的官员，如载泽、善耆等人，均被投闲置散。
官场恶斗，一方的退却，绝不意味着善罢甘休。端方、袁世凯以及他们的老靠山庆亲王奕劻，最后把怒火都倾注在背后说坏话的瞿鸿禨身上。奕劻当时是军机处首席大臣，为人贪墨，瞿偏偏总示人以廉，更显衬出这位王爷的贪污程度。更重要的是，瞿鸿禨极其保守守旧，与新洋务派人士一直不和。他知道自己被庆亲王等人“惦记”，就努力在朝中寻找盟友，于是就和先前在庚子护驾“有功”的、现刚刚进京升任邮传部尚书的岑春煊结成一派，明里暗里，与端方、庆王、袁世凯等人死命较劲。
思来想去，为了解恨，端方、袁世凯等人让上海道台伪造了一张岑春煊与康有为的合照，递密件给慈禧。后者当然不懂相片合成的原理，见到照片后，恨从心中起，把手中茶杯摔个粉碎。要知道，对康有为、梁启超这些“乱党”，慈禧恨之入骨。
对此，日后岑春煊一直追恨不已：“深宫（的慈禧太后）不审其诈，既见摄影，俨然信之不疑，惊愕至于泪下……”
结果自不待言，本来深受太后宠信的岑春煊在邮传部尚书的位子上屁股还未坐热，就被外放为两广总督。他勉强出京，又想两广之地有利益可捞，稍感宽慰。仅仅过了两天，走到半道，他的两广总督职位又被下旨免掉。乍寒乍暖，着实让岑春煊郁闷。他当时根本想不到，上海照相馆的哪个师傅一盆洗印水，能害他到如此地步。
没多久，瞿鸿禨也被罢免，罪名是“暗通报馆、阴结外援、分布党羽”。原来，庆亲王奕劻暗中派人弹劾他，慈禧也察觉瞿鸿禨与岑春煊二人结派，还怀疑他曾把自己要罢免庆亲王的消息泄露给英国报纸。新老账一起算，懿旨一出，把老瞿逐出朝廷。
岑、瞿两名大员被罢，即清末名闻一时的“丁未政潮”。究其起因，源于端方、袁世凯等人的立宪主张。这种朝廷间的党争，最终损害的，不仅仅是官员之间的默契和和谐，还有共同事业的信任基础。
慈禧的政治驾驭手段，在她晚年已经臻于炉火纯青之境。罢免瞿鸿禨后，她当然不能坐视庆亲王奕劻在军机处独大，就派自己的外甥兼干女婿（载沣之妻是慈禧宠臣荣禄之女）、醇庆王载沣入职军机处，形成了新的派系牵制。然后，她下令把袁世凯和张之洞两个人一起内调为军机大臣。袁、张二人虽都属改革派，但他们之间也有矛盾。如此，满满牵制，汉汉掣肘，作为独裁者的慈禧，自可安坐高位。
令人想不到的是，张之洞、袁世凯二人，虽然有摩擦，在立宪大政上意见出奇一致。此二人入军机，反而使立宪之事得以顺利进行。
1907年8月，在端方等人请求下，清廷下令编纂《帝国宪法》。不久，颁发上谕，筹备资政院。到年底，又令各省筹议设立咨议局。
表面看上去，立宪之事大有眉目，一步一个脚印，渐行渐近。但人算不如天算，1908年岁末，光绪、慈禧二人两天内相继死去，老大帝国，至此风云突变。
慈禧死后的清中央政权，不仅没有呈现开明之态，由于摄政王载沣的年轻和缺乏权威，清廷的意识形态刚性丝毫没有减弱，反而日趋保守。
以摄政王载沣为首的当权派窝里斗之余，朝廷中的极端保守派出于自身的局限更是反对立宪等变法，并把变法比喻为秦之卫鞅、汉之王莽、宋之王安石。他们认为，一切立宪新政，都不是王朝的好事。
慈禧和光绪刚死，朝中大权，一时间皆落于摄政王载沣之手，而载泽、载涛、载洵、善耆、毓朗这些满族少壮派亲贵，纷纷聚拢在他身边，形成一个以载沣为“核心”的摄政王领导集团。这些人，当然要排斥奕劻、袁世凯、端方一系的实力派。
吠吠声中，袁世凯被参罢。张之洞病死后，端方也被罢免。端方被罢的理由，现在听上去很好笑——慈禧葬礼上，他允许天津一家照相馆前去照相；另外一个罪名，是他派人在墓地风水墙上架设电线照明。本来合情合理的事，被载沣等人派御史弹劾为“大不敬”及“贪横凡十罪”，罢掉了上任了半年多的直隶总督一职。庆亲王奕劻的官帽虽未被动，但已经被架空。
如此，立宪派树未倒，猢狲已散。清朝新洋务派们最后新政改革的努力，至此云灭烟消。
载沣上台后，对立宪之事关注之余，想的更多的是如何树立威权。他受德皇威廉的影响，派自己几个弟弟分别进入各个军事要害部门，并让铁良、毓朗等人四处活动，抓紧训练清一色由旗人组成的禁卫军。载沣这种做法非常天真，以为从此就可以“大清永固”。而少壮派中，从前积极倾向立宪的载泽等少数人，也忙于抓权弄柄，无暇他顾。
即使行事果断，但载沣时期的清廷高层权力结构，已经是非常脆弱和不稳定，远逊于慈禧掌权时期。王公亲贵，分门别派，各自收蓄猖狂青年，造谋生事，攮臂争权。大家乱哄哄为权柄费尽心机，载洵、毓朗成一党，载涛、良弼一党，肃亲王善耆一党，溥伦一党，隆裕太后一党，载泽一党，载沣福晋一党，“以上七党，皆专予夺之权，茸阘无耻之徒，趋之若鹜，而庆邸（奕劻）别树一帜，又在七党之外”。（胡思敬《国闻备乘》，上海书店出版社1997年版）
值得注意的是，摄政王载沣等人，并非简单如被教科书简化、今人想当然认为的那样，对君主立宪推三阻四。恰恰相反，载沣本人，反而是最着急立宪的王公之一。
日俄战争的结果，日本吞并朝鲜的忧患，家事国事天下事，使得他和两个弟弟载涛、载洵一直催促清廷的枢臣加快推出宪政时间表。特别是那位有海外考察经历的载涛，曾当众声言：“国会早开一日，则中国早治一日，士民得参政权，担任国责，上下一心，共谋进步，中国之危局可于是挽回！”
其他亲贵，包括毓朗、载泽、溥伦等人，也都是赞成国会的积极推动者。
但是，清廷的首席军机大臣庆亲王奕劻一直暗中抵制国会。依理，他原本是主张速开国会的袁世凯背后靠山，应该是国会的赞成派，他本人从一开始也从未对责任内阁表示过反对意见。奕劻当时之所以如此虚与委蛇，正是担心这样情形的发生：如果新的内阁组成，面对载沣派咄咄逼人的年轻亲贵势力，他没有把握能获得内阁总理大臣的职位。如果载沣派系人士把持责任内阁，原本由他掌握的军机处、政务处肯定会失去权柄。不仅如此，看到地方督抚们和立宪派强力主张国会与责任内阁并行，要求国会监督内阁，即使自己当上内阁总理大臣，奕劻也不愿意受人掣肘。
如此私心之下，这位庆亲王和他的私党自然竭力暗中抵制国会的召开和责任内阁的成立。
可能有人读至此处会生出疑问：谁都知道，庆亲王奕劻与袁世凯是一伙儿的，摄政王掌权后，为什么隆裕太后与载沣放逐了袁世凯，反而能容下奕劻呢？这，也牵涉到大历史之中的小事件，即那种足以牵扯历史走向的关键的、关涉私人情感的小事件：
原来，在慈禧临死前，曾召庆亲王奕劻商量光绪死后接班皇帝的问题。当时，这位王爷一看已经拟好的诏书，发现上面写着立溥仪为“大阿哥”，承继同治皇帝（慈禧亲儿子）的帝位。为此，奕劻恳请慈禧，建议在诏书上添加溥仪“兼祧皇帝（光绪帝）”，也就是说，要溥仪同时承继光绪帝的帝胤。奕劻哀求再三，慈禧才肯。这一点，对日后的隆裕太后意义重大。当时作为光绪皇后的隆裕太后，有了溥仪兼祧光绪帝的名号，她才能在溥仪为帝后自动拥有“太后”的尊号。封建时代，特别讲求名分。没有当时庆亲王奕劻在慈禧病床前力争，隆裕太后日后就不会那么容易地成为“皇太后”。所以，出于对庆亲王奕劻的感恩之情，隆裕太后一直不同意载沣扳倒庆亲王。
中国古代的政治常态就是一个“拖”字诀，各种政治势力角力，面对错综复杂的形势以及顾及自身的利益和权力争衡，总会以一种特别模糊的不反对、不支持的模棱两可的状态传达自己的意图。各方在明争暗斗之余，也会附和相应，左右逢源，总把希望寄托于流逝的时间来最终见出分晓。
即使摄政王等年轻的满洲王公贵族比起先辈们更加“开明”，但权力的腐蚀力太巨大，为所欲为的特权太令人留恋，加上他们骨子里一贯的皇族傲慢，即使实行“立宪”，他们的最终目的无非是简单的、为保全觉罗家族的“富国强兵”而已，这些人非有深谋远虑，且从来没有考虑过在中国实现真正的司法独立，只是想以简单的政府机构改革来装饰门面、挨过政治危机，从来没有涉及过公民权利方面的考虑。
清政府的立宪，最深层的目的仍然是立法、司法、行政的三权合一。作为“至高无上”的君主，依然是立法、司法和行政三权的当然垄断者。“立宪政治的精髓在于，一个集合体的权力存在于每个组成部分中，而不是仅仅存在于统治阶层。这种普遍的、内在的权力平衡，就是历史对中国政治提出的要求。”（美国孔飞力《封建、郡县、自治、立宪》，中国社科出版社1995年版）
悲剧在于，晚清政坛没有高手能把宪政制度完美地嫁接在君主制度的枝干上，政府又遭受到连年对外战争失败后的权威危机，所以，政府主导型的改革最终以惨败告终。
清政府长期以来，多次失信于民，受到百姓发自内心的深深怀疑。稍有常识的人冷眼观瞧，都会发现清廷这种自上而下的、以富国强兵为目的的政治“改革”似乎只是觉罗皇族的私人事物。即使通过改革真的能够实现国富兵强，天子和满洲皇室的权力愈来愈强，最终得益的也只是上层极小部分人，他们和他们所构成的政府权力可能更加不受约束，个人自由势必会受到更加严重的损害。
此外，晚清社会的经济落后和市场经济的不发达，也是宪政改革失败的重要原因之一。没有优良的经济环境，宪政改革和民主制度就缺乏坚固的社会基础。正如巴林顿·莫尔所言：“摆脱农业这种人类的主要社会活动，是民主获得成功的一大前提条件。必须打破土地贵族的政治霸权或对其加以改造，农民要面向市场进行农业生产，而不再局限于本人及领主的消费。”（《民主和专制的社会起源》）
可叹的是，时间再不等人。如果历史可以假设的话，哪怕清政府的改革和宪政提前七八年，革命的势力还没有那样强大和具有渗透力，政府的权威在民众心中还相当深入，内部和外部的环境都不会像后来那样险恶，清廷不至于那样手忙脚乱、仓皇被动、不知所措地无头苍蝇一样进行朝令夕改的“改革”。
倘若清廷早些动手改革，即使套用日本明治维新那种中央集权式的程式，改革成功的可能性也要大得多。
所有的假设都是假设。当权的清政府统治者的个人性格和能力，也决定了它噩运的到来只是或迟或早的事情。慈禧的身子在20世纪，脑子还属于旧时代，载沣看似强势实乃色厉内荏之辈，隆裕更是后宫懦疑妇人，这些人，那些事，清朝国运可想而知。
特别值得关注的是，中国人对于概念的东西太过执着。西方和日本的立宪，是在成熟商业社会基础上各派力量长时间妥协的结果，是自然而然形成的，有非常厚重扎实的现实依托。而当时的国人对于这些都不是很了解，新政对于他们来说，就是要马上把人为设计的立宪“模式”变为现实，国人以为只要模式建立，中国会马上像日本那样一跃而成为国富民强的国家。
失去了立宪最后的机会，中国的改良运动很快就直接演变为暴力流血的革命。“这样一来，改革不只是推倒了阻碍大革命的重重障碍，更重要的是向人民表明怎样才能动手进行革命，因而，改革为大革命作了准备。”（托克维尔《旧制度与大革命》，商务印书馆1992年版）
与日本更不相同的是，清王朝最大的症结还在于它本身不是单一民族国家，因为当时国家统治阶级的最高层，是昔日以征服者姿态进入中原大地的满族。满汉多年的积怨，在清末那个时代，忽然被革命者拉开了闸门，仇恨如洪水般暴泻而下。由此，社会向心力不复存在，政府改革的精力日趋分散，民族压力日益加大，中国完全缺少日本明治维新时代那种单一民族的大环境。
由于几千年来“非我族类，其心必异”的华夷之分概念深入人心，即使满族皇帝成为立宪后的“虚君”，革命者和广大汉族激进人士也尽力摒斥这个可能性。正如汪精卫所言：“如果变革失败，充分说明清政府的欺骗性；如果立宪成功，无非意味着汉人还要继续受满人的压迫和统治。所以，无论立宪成功与否，作为汉人都应该反对……”
同时，中国那个居心叵测的近邻日本，从甲午战争后就一直想方设法煽动中国国内满汉的民族矛盾，他们大肆整理有关“扬州十日”“嘉定三屠”等清初屠城掠地的汉文历史文献，这些东西或真或假（最有代表性的就是那份十分可疑的《扬州十日记》），都被日本人和留学生转送回国内，成为声讨满人统治者历史罪恶的原始资料和激发满汉仇恨的最佳教科书。
内外鼓动之下，清帝国大厦出现了越来越多的缝隙。
而且，走得过快的立宪运动，也使得满族高层统治阶级非常不适应。作为统治者，处于专制转向民主的大变革时代，尽管他们本人已经非常开明，非常优雅，但他们内心深处毕竟残存着特别强烈的惯性专制印痕和心理，加上摄政王团队的年轻和贵族化，一旦遇到突发事件，感到局势无法控制，处于自卫的本能，这些政治幼稚派很可能鲁莽地爆发出某种“勇气”，采取与先前截然相反的暴力手段去收拾局面。由此，他们就会忽然丧失掉原本具有的合法性，成为众矢之的。
回视清政府的改革，成效其实很可大书特书——1885年，全国的财政收入不过是七千多万两白银。到了1911年，全国的财政收入已经超过了三亿两白银，特别是商税一项，就超过了两亿两白银。
无论是政治、经济、文化、军事，甚至在禁烟方面，清政府都取得了有目共睹的成就。但是，民情方面却走向反面，清廷的形象日益暴戾。慈禧死后的新时代，不仅没让百姓和知识阶级感到未来的希望，反而到处出现了这样的民谣：“不用掐，不用算，宣统不过两年半！”
腐朽但并不十分残暴的清王朝末期统治集团，等待它的只有那冥冥之中注定的、武昌新军中那一声枪响了……
