我国经过了30多年的改革开放，在经济社会领域取得了举世瞩目的成就，解决了13亿多人的温饱问题，书写了世界反贫困史上的奇迹。从一定程度来说，我国已经基本度过了“生存型”社会阶段，正开始迈进“发展型”社会阶段。与改革开放初期相比，生存性社会问题的压力逐渐减弱，发展性社会问题的压力却随之逐步增加。其中，最突出的问题之一就是，人们快速增长的基本公共服务需求与服务供给之间的矛盾日益凸显，并成为新时期我国社会发展面临的新矛盾。当前，我国基本公共服务领域最大的弊端就是供给总量不足。陈昌盛、蔡跃洲通过对2000-2004年全国31个省市的基本公共服务进行综合评价之后，得出了“我国基本公共服务总体处于较低水平”[1]的研究结论。此外，基本公共服务领域的另外一个弊端就是，在整体水平偏低的背景下，呈现出了比较严重的非均衡化格局。从服务的受益对象来看，区域之间、城乡之间、群体之间以及个人之间在享受和消费基本公共服务方面呈现明显的非均衡化与非对称性；从服务的构成领域来看，义务教育、基本医疗保险、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务领域存在比较严重的非均等化现象。前国家发改委主任马凯曾经指出：“长期以来，政府为城市居民提供的公共服务较多，而农村居民享受到的公共服务较少，在义务教育、公共卫生、公共文化、公共安全和社会保障等方面与城市居民存在差距。[2]”党的十七大报告指出，我国要在发展经济的基础上，更加重视社会建设，着力改善和保障民生，努力使全体人民早日实现“学有所教、病有所医、老有所养、劳有所得、住有所居”的伟大目标。鉴于篇幅考虑，本文选取义务教育、基本医疗保险、基本养老保险和公共就业服务等四项基本公共服务，从地区间、城乡间以及群体间这三个层面对上述四项基本公共服务领域存在的非均等化现象进行问题审视。
一、义务教育非均等化的问题审视
教育是社会流动和社会公平的基本条件，在经济社会发展中占据先导性作用，是人类发展的关键衡量指标。联合国开发署（UNDP）1990年发布的《人类发展报告》曾将“受教育水平、出生时预期寿命、人均国民生产总值”列为评估人类发展水平的三大基本指标。可见，教育、特别是义务（基础）教育的重要性不言自明。建国以来，党和国家一直十分重视义务教育，长期把义务教育当作一项大事来抓。54年《宪法》第94条明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利。”82年《宪法》中增列了义务教育的条款；1986年4月，全国六届人大四次会议审议通过了《中华人民共和国义务教育法》；2005年5月教育部又公布了《有关进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》；2006年十届人大常委会二十二次会议重新修订了1986年制定的《义务教育法》。上述法律法规的陆续出台说明党和国家越来越重视义务教育这项民生工程。客观地说，新中国建立以后，特别是改革开放以来，我国义务教育均衡发展取得了巨大成效，得到了根本性改善。陈昌盛和蔡跃洲博士利用基准评价法，对我国31个省市2000-2004年的基础教育进行了绩效评估，将评分等级进行了排名。结论认为：“我国基础教育方面的基本公共服务总体水平较高。从5年的变动来看，我国基础教育水平总体呈现上升的趋势。”[3]
我们在为近年来义务教育所取得的斐然成就感到欣慰之喜的同时，也应该清醒地认识到，我国义务教育阶段在地区之间、城乡之间、群体之间以及不同教育类别之间还存在突出的非均等化问题。
（一）地区间义务教育的非均等化
我国幅员辽阔，各地区之间经济社会发展很不平衡，义务教育发展也面临同样的现实困境。由于自然禀赋以及历史制度安排等多维原因，我国义务教育在经费投入、办学条件以及师资水平结构等三个方面凸显明显的地区差距。
1.地区间生均教育经费投入的非均等化
笔者以国内31个省市2005-2009年的面板数据作为分析对象，从全国各地区普通初中和普通小学的义务教育生均教育经费来揭示我国地区之间教育经费投入的显著差别。
（1）地区间生均教育经费投入的纵向非均等化
通过对2005-2009年期间不同省市不同年份生均义务教育经费最高省份与最低省份之间的数据对比，力图客观审视当前我国地区间义务教育发展的非均衡性。
从五年来普通小学义务教育经费投入的情况来看，各地区间普通小学义务教育生均经费投入的差距相当明显。2005年经费投入最高的上海市（9767.45元）竟然是最低河南省（972.74元）的10.04倍；2006年经费投入最高的上海市（11632.49元）竟然是最低河南省（1170.74元）的9.94倍；2007年经费投入最高的上海市（13591.86元）竟然是最低贵州省（1574.49元）的8.63倍；2008年经费投入最高的北京市（15736.82元）竟然是最低河南省（1932.19元）的8.14倍；2009年经费投入最高的北京市（17340.39）竟然是最低河南省（2271.10）的7.63倍。由此可见，近几年普通小学生均经费投入最高者与最低者之间一直保持7.6-11的倍数，差距可谓为相当悬殊。
通过表格2的相关数据分析可知，各地区间普通初中义务教育生均经费投入的差距也相当明显。2005年经费投入最高的上海市（12255.10元）竟然是最低河南省（1255.59元）的9.76倍；2006年经费投入最高的上海市（13623.58）竟然是最低贵州省（1464.12元）的9.30倍；2007年经费投入最高的北京市（16945.83元）竟然是最低贵州省（1961.97）的9.64倍；2008年经费投入最高的北京市（19694.50）竟然是最低河南省（2655.97）的7.42倍；2009年经费投入最高的北京市（23172.71）竟然是最低贵州省（3039.94）的7.62倍。由此可见，近几年来义务教育生均经费投入的最高省份一直是最低省份的7.5-10倍，差距相当悬殊。
（2）地区间生均教育经费投入的横向非均等化
其次，笔者根据2009年全国31省市义务教育阶段生均教育经费投入的官方数据，从生均经费投入这一维度，力图阐述同一年度内各地区义务教育的非均衡性发展。从全国2009年省际义务教育小学阶段生均经费支出的官方统计数据（如图2）来看，从北京市到河南省呈现依次递减的趋势。生均教育经费超过1万元的省市有上海市、北京市和天津市，在全国属于经费投入比较多的省市；西藏、浙江、江苏、蒙古、吉林、辽宁、新疆、青海、黑龙江、福建、陕西、海南、重庆和四川等14个省市或自治区生均教育经费投入在4000-8000元之间，位于全国中等水平；而山西、河北、广东、宁夏、云南、山东、湖南、甘肃、湖北、安徽、广西、江西、贵州、河南等14个省份的生均经费投入在2000-4000元之间，在全国范围内处于一个比较低的标准，第三层级省份生均义务教育经费投入的平均值还不到第一层级的三分之一。由此可见，地区间义务教育非均衡性发展问题就显得不言而喻。
从全国2009年省际义务教育初中阶段生均经费支出的官方统计数据（如图3）来看，从北京市到贵州省呈现依次递减的趋势。生均义务教育经费投入最多的省市是北京市、上海市、天津市以及浙江省，除浙江省接近1万元，其余三个直辖市都在1万元以上，在全国处于绝对领先的位置；西藏、新疆、江苏、内蒙古、青海、辽宁、吉林、宁夏、湖南、海南、福建、陕西、山东、四川、黑龙江、重庆、河北等17个省市的生均经费投入在5000-8500元之间，在国内处于中间位置；而云南、湖北、山西、广东、甘肃、广西、江西、安徽、河南、贵州等10个省份的生均义务教育经费投入只在3000-5000元之间，平均数还不到第一梯队的三分之一，也差不多只是第二梯队的一半左右，在全国处于比较低的水平。
2.地区间办学条件的非均等化
为了缩小地区之间教育水平的差距，更好地贯彻落实义务教育政策，国家教育督导团在进行专项督导检查的基础上，结合全国2800多个县市（含区）2000-2004年期间的年度教育统计资料，从“生均校舍建筑面积”和“生均教学仪器设备值”两个指标，全面评估了国内31省级行政单位（香港、澳门、台湾除外）义务教育的办学条件，并形成了《国家教育督导报告2005》，用具体数据说明了我国地区间义务教育的发展差距。笔者之所以援引6年前的数据，主要缘于以下两方面的考量：其一，该项督导报告的相关数据具有权威性、准确性和可靠性。其二，从近几年各省市义务教育财政经费预算来看，绝大部分省市经费预算增幅都保持在一种低比例的增长态势，整体上并没有扭转非均衡化格局；相反，经济发达、财力雄厚的省市在义务教育领域的经费投入增长比例更快，在一定程度上反而更加拉大了地区间的不平衡现状，而不是有效缩减了彼此之间的差距。
（1）地区间生均校舍建筑面积的非均等化
从2004年全国各省市普通小学生均校舍建筑面积（如图4）来看，从北京市到贵州省依次呈现递减趋势。生均校舍建筑面积最大的北京市（9.79平方米）与最小的贵州省（3.05平方米）相比，前者是后者的3.21倍，凸显出巨大差距。除此之外，国内各省市之间也体现出不同程度的差异性。北京、湖南、福建、上海、西藏、湖北、天津、广西等8个省市的生均面积在6-10平方米之间，在国内位于比较靠前的位置，这是第一梯队；浙江、广东、云南、内蒙古、黑龙江、吉林、重庆、陕西、江苏等9个省市生均面积在5-6之间，彼此之间的差距较少，整体比较均衡，这是第二梯队；而河北、江西、海南、辽宁、山西、山东、四川、河南、青海、安徽、宁夏、新疆、甘肃、贵州等14个省份生均面积在3-5平方米之间，生均面积整体偏少，这是第三梯队。与第一梯队相比，第三梯队的差距甚大，即便在这14个省份内部，差距也比较明显。
从2004年全国各省市普通初中生均校舍建筑面积（如图5）来看，从浙江省到甘肃省依次呈现递减趋势。全国普通初中生均校舍建筑面积最大的当属浙江省（9.33平方米）和西藏自治区（9.23平方米），生均建筑面积最小的是甘肃省（3.26平方米），前者是后者的2.83倍。浙江、西藏、上海、北京、湖北、广西、山东、广东、湖南等9个省市的生均建筑面积在6-10平方米之间，在全国处于排名很靠前的位置，但内部差距也比较大，后面6个省份与浙江、西藏和上海相比，存在较大差距；重庆、云南、江苏、江西、辽宁、河南、内蒙古、山西、福建、四川、天津、河北、海南、黑龙江、吉林、宁夏、陕西等17个省市的生均建筑面积在4-6平方米之间，整体比较均衡，内部差距不是太大；而新疆、青海、安徽、贵州和甘肃等5个省份的生均建筑面积在3-4平方米，在全国处于很低的水平和位置，与排名靠前的9个省市相比，凸显较大差距。
（2）地区间生均教学仪器设备值的非均等化
从2004年全国各省市普通小学生均教学仪器设备值（如图6）来看，地区间差距相当明显。拿生均教学仪器设备值最高的省市与最低的省市相比，我们会惊讶地发现，最高的上海市（1498元）是最低的贵州省（92元）的16.28倍。除了北京市以外，其余省市都不及上海市的一半。总体看来，上海和北京生均教学仪器设备值占据国内前两位，在1000-1500元之间；湖南、重庆、天津、吉林、福建、浙江、新疆、辽宁、江苏、广东、河北、黑龙江，海南等13个省市处于国内中游水平，虽然这些省份内部差距不是特别大，但与上海和北京相比，其设备值仅仅处于前者的七分之一与三分之一之间；剩下的16个省份的生均教学仪器设备值，不仅绝对数值整体非常少，而且其内部之间的差异也相当大，若与上海和北京相比，更有天囊之别。
从2004年全国各省市普通初中生均教学仪器设备值（如图7）来看，上海市数值最高，生均设备值高达1700元，其余30个省份远远落后于上海，排名第二的浙江省也不及上海的一半。根据各个省市的具体数据，大致可以将它们分成四个层级。上海市遥遥领先，在全国位于领头羊位置；浙江、北京、天津、广东等4个省市生均设备值在500-700元之间，处于第二层级；辽宁、吉林、甘肃、西藏、河北、江苏、山东、黑龙江、宁夏、湖南、湖北等11个省份生均设备值在300-500之间，处于第三层级；山西、海南、内蒙古、陕西、重庆、河南、福建、新疆、四川、广西、贵州、青海、安徽、江西、甘肃等15个省份的生均设备值在100-300之间，绝大部分省份不及上海市的六分之一，在全国位于第四层级，属于很低的水平。其中，生均设备值最高的上海市是最低的云南省的12.78倍，差距相当之大。
（二）城乡间义务教育的非均等化
城乡间义务教育的非均等化是当前我国义务教育非均等化现状的主要表现之一。有学者认为，“伴随着城镇化进程的加快，农村义务教育发展更为明显地滞后于城市义务教育的发展，城乡之间教育发展水平差距越来越大。”[4]虽然各级党委和政府作了很大努力，但城乡间义务教育的发展差距不可能在短期内消除，其非均等化差距主要表现为以下三个方面：
1.城乡间生均教育经费投入的非均等化
义务教育已然成为我国政府基本公共服务职能的“兜底”职责，政府作为义务教育的提供主体，其服务手段主要依赖财政拨款来保证义务教育的正常运转。因此，政府对城乡两个不同服务对象的经费投入额度是衡量城乡之间义务教育发展水平是否均衡的主要指标。其中，城乡之间的生均教育经费、生均公用经费、生均预算内教育经费以及生均预算内公用经费等是衡量政府义务教育经费投入的四个重要指标。
从生均预算内教育经费与公用经费这两项指标来看，说明国家更加重视城市和农村这两个服务对象的均衡发展。以2009年小学阶段的城乡生均预算内教育经费为例，城市为3613.03元，农村为3236.27元，前者是1.12倍；小学阶段城市生均预算内公用经费是778.25元，农村为690.59元，前者是后者的1.13倍。2009年初中阶段城市生均预算内教育经费为4809.08元，农村为4267.70，前者是后者的1.13倍；生均预算内公用经费城市为1202.38，农村为1121.12元，前者是后者的1.07倍。这正好说明了党和国家更加重视城市和农村义务教育的均衡发展，在财政经费预算方面也尽可能做到“一碗水端平”，这在很大程度上有效缩小了城乡间义务教育发展水平的差距，但是离实质意义上的均等化结果，还有一段很长的路要走。
然而，绝大多数地区的义务教育经费投入都会超过预算内教育经费，真正体现城乡间义务教育非均衡性发展的核心指标是生均教育经费和生均公用经费这两项指标。以2009年为例，小学阶段城市生均教育经费投入是4500.64元，农村是3842.26元，前者是后者的1.17倍；城市生均公用经费是1169.59元，农村是896.59元，前者是后者的1.30倍。初中阶段城市生均教育经费是6105.81元，农村是5023.51元，前者是后者的1.22倍；城市生均公用经费是1873.24元，农村是1509.80元，前者是后者的1.24倍。这恰恰说明了各级地方政府在具体运作过程中，还是将义务教育经费投入偏向了城市，农村仍然处于不利地位。
2.城乡间办学条件的非均等化
笔者根据《中国教育统计年鉴2009》的相关数据汇制成了如下表格，并通过生均危房面积、每校拥有计算机台数、生均仪器设备值、建网学校比例等多个具体指标对2009年城乡办学条件进行了详细比对[5]。通过数据比对得知，小学阶段义务教育的城乡间差距比初中阶段义务教育更加突出。
从小学义务教育阶段的相关数据来看，城市生均危房面积是0.49平方米，而农村则达到了1.29平方米，农村是城市的2.63倍，这说明农村校舍建设方面比城市还有很大差距，存在较大的隐患。从“每校拥有计算机台数”这项指标来看，城市每校拥有计算机台数为50.96台，而农村每校拥有计算机台数仅为6.42台，前者是后者的7.93倍，这种差距相当巨大。从生均仪器设备值来看，城市为533.81元，农村为222.32元，前者是后者的2.40倍。从城乡间建网学校比例来看，城市已经建网的小学占城市小学总校数的44%，而农村已经建网的小学仅占农村小学的8%，前者是后者的5.5倍。最后，从生均图书藏书数量来看，城市小学为15.60册，农村小学为13.80册，前者是后者的1.13倍，相对其它办学条件而言，这项指标的城乡间差距相对比较小。总的来看，小学义务教育阶段城乡之间在生均危房面积、每校拥有计算机台数、生均仪器设备值、建网学校比例这4个指标体系方面存在比较明显的非均等化。这说明义务教育主管部门在财政经费投入上还是存在一定的城市偏向，从而导致小学阶段义务教育城乡之间的差距未能得到很好的改善。
从初中义务教育阶段的相关数据来看，城乡之间也存在较大的差距。从生均危房面积这项指标来看，城市为0.69平方米，农村为1.38平方米，农村是城市的2倍。从每校拥有计算机台数这项指标来看，城市每校拥有量为75.2台，农村每校拥有量为34，城市是农村的2.21倍。从生均仪器设备值来看，城市为582.88元，农村为467.30元，前者是后者的1.25倍。从建网学校比例来看，城市比例为54%，农村为33%，前者是后者的1.64倍。总体看来，与小学义务教育阶段城乡间的办学条件差距相比，初中阶段城乡之间的办学条件有了明显改善，但是要实现城乡间办学条件的均衡发展，却显得任重而道远。
3.城乡间师资水平与结构的非均等化[6]
义务教育城乡差距绝不仅仅体现在经费投入和办学条件上，还反映在师资水平上面。首先，从学历层次来看，根据教育部发布的《2007年全国教育事业发展统计公报》的相关统计数据，2007年我国城市普通小学具有大专或以上学历的教师占城市普通小学在岗教师总数的85.3%，比2006年提高了2.8%；而农村普通小学具有大专或以上学历的教师比例占农村小学在岗教师总数的63.4%，比2006提高了4.9个百分点。但与城市小学教师的学历层次相比，农村仍低于城市22个百分点。全国城市初中具有本科或以上学历的教师占城市初中教师总数的72%，比上年提高了3.5%；虽然，农村普通初中具有本科或以上学历的教师比例上升到41.4%，比2006年提高了6.1%，但与城市普通初中教师学历层次相比，仍还有30个百分点的差距。
其次，从义务教育阶段教师职称结构来看，城乡间也存在一定的差距。在小学阶段，城市小学高级职称（包括中学高级和小学高级）教师达到56%，而农村小学高级职称教师只有50%，城市比农村高出6%左右。在初中阶段，城市初中高级职称（包括中学高级和中学一级）较大达到57%，而农村初中高级职称教师只有47%，城市比农村高出10个百分点。
最后，小学阶段教师结构还存在一种很独特的现象，那就是存在少量的代课教师，初中阶段已经不存在代课教师了，所以没有统计在内。根据2008年的统计数据，城市小学有代课教师60346名，占城市小学教师总数的2.58%；而农村有代课教师174156名，占农村学校教师总数的5.28%，农村小学代课教师占全国小学代课教师的74.27%。
（三）群体间义务教育的非均等化
我国义务教育的非均等化现状除了表现在地区之间和城乡之间之外，群体之间在享受义务教育方面也存在突出的非均等化。随着改革开放的不断深入以及城市化和城镇化进程的不断加速，大量农村人口涌入城市，加入到庞大的“外来务工人员”这一群体。农民工子女的义务教育问题已经成为摆在全国面前最严峻的群体间非均等化问题。有学者指出，“目前中国有流动儿童2700多万，其中农民工随迁子女达到1400多万，每8个城镇儿童就有1个是流动儿童，在农民工聚集的长三角、珠三角地区的大中城市，每3个儿童中就有1个是流动儿童。”[7]这是一个巨大的不容忽视的社会群体。除了少量务工人员能够在工作所在城市买房落户，绝大部分外来务工人员成为没有当地城市户口的流动人口。因此，他们很难享受到与当地学生等质等量的义务教育，这种非均等化现象主要表现为以下两个方面：
1.农民工子女入学门槛的非均等化
由于农民工子女没有城市户口，因此很难顺利地进入到当地公办学校、特别是重点学校接受义务教育。尽管国家已经出台了相关政策，规定农民工子女可以按照“以流入地为主”以及“以公办学校为主”的原则接受义务教育，但是很多地区在接收农民工子女的同时设置了诸多入学门槛。当前很多省市规定，外来务工人员只有办齐了“暂住证、进城务工证、用工合同、儿童计划免疫证”等“四证”的前提下，才能将小孩送到城市公办学校免费就读。从一定程度来说，“四证”政策仍然是一种替代性的社会屏蔽政策，无形中将许多农民工子女拒绝在公办学校的门外。即便他们备齐了上述硬件，很多公办学校、特别是名气比较大的公办学校往往要求家长缴纳不同额度的赞助费。很多农民工交不起这些费用，只能将小孩送到那些比较偏僻的公办学校，或者干脆将小孩送到那些收费低廉且办学条件较差的农民工子弟学校接受教育。2007年以田慧生为组长的中央教育科学研究所课题组对全国12个城市公办学校接受义务教育阶段农民工子女的情况开展了调查，调查结果表明，只有沈阳、石家庄、顺德、无锡、乌鲁木齐和郑州等6个城市接收农民工子女就读的比例比较高；其余6个省份的接收率并不高。其中，广州的接收率仅为28%。
2.农民工子女学习环境的非均等化
即便农民工子女能够如愿以偿地进入公办学校就读，他们的学习和生活环境与城市里的学生还是存在很大差别。很多农民工子女在公办学校就读期间往往处于学校的边缘地带。笔者通过多方走访调查发现，由于农民工子女的家庭经济条件比较差，一般买不起高档的学习用品以及生活消费品，使得他们在经济地位上与城里学生形成了较大反差；而且，有些城里学生看不起农民工子女，有意无意地疏远、排斥，甚至歧视他们，使他们丧失了一个平等、和谐的学习生活环境。同时，农民工子女的学习基础大都比较薄弱，学习成绩一般不太好，因此在各种考试以及各类竞赛中往往表现不佳。另外，农民工子女在课堂上回答老师的提问，往往因为答错或者口音问题，经常被同班的城里学生嘲笑，有时甚至面临被老师讥讽。结果往往导致自身比较自卑，不敢或者不愿与城里学生进行过多的交流，一个学校的农民工子女往往容易形成一个相对封闭的小集体，有时候与城里学生为了一点小事，很有可能大打出手。
二、基本医疗保险非均等化的问题审视
“看病难，看病贵”等问题已经成为当前我国社会民生领域的焦点问题之一，人们经常戏言：“没啥别没钱，有啥别有病”，民众周围经常出现“因病致贫、因病返贫”的事情，因此，人们经常感慨到：“有啥别有病，没啥别没医疗保险”[8]。继1998年推行《城镇职工医疗保险制度》之后，国家于2003年推行了《新型农村合作医疗制度》，2007年国务院又颁布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，该项政策将城镇非就业居民也纳入到了全民基本医疗保险的制度框架内，这为全国构建覆盖城乡一体化的全民医疗保障体系迈出了最坚实的一步。经过几年来的努力，我国城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险以及新型农村合作医疗保险都取得了长足进步。
从全国2005-2009年城镇基本医疗保险参保人数来看，城镇职工参保人数从2005年的13783万人发展到2009年的21961万人，5年间参保人数提高到1.59倍；而最为引人注目的是，城镇非就业居民的参保人数发生了巨大变化，2007年全国刚推行城镇居民医疗保险的时候，只有4291万人参保，而到了2009年，参保人数则提高到了18100万人，3年间翻了4.22倍。从全国2005-2009年新农合统计情况来看，新型农村医疗保险制度也取得了巨大成就。2005年只有678个县（市、区）参加了新农合制度，到了2009年，参合的县（市、区）则达到了2716个，翻了4.01倍；2005年参合人数只有1.79亿人，到了2009年则达到了8.33亿人，翻了4.65倍；补偿收益人次也从2005年的1.22亿人次上升到2009年的7.59亿人次。
（一）地区间基本医疗保险的非均等化
在基本医疗保险制度取得如此巨大成就的同时，我们也应该客观理性地看到国内的基本医疗保险这项基本公共服务还存在很明显的非均等化现状，这种现状主要表现在地区差距、城乡差距以及群体差距。一般而言，从基本医疗保险参保率和人均基本医疗保险基金支出水平等两个维度来考量地区间的非均等化，具有较强的科学性和准确性。
1.地区间基本医疗保险参保率的非均等化
基本医疗保险参合率是反映参保居民受惠范围的重要指标。一般来说，基本医疗保险的参合率与当地经济社会发展水平存在一定的正相关联系。根据2009年全国城镇职工和城镇居民基本医疗保险参保率的统计数据，可以看出，全国各地的城镇职工和城镇居民参保率还是凸显出一定的差距。2009年全国平均参保率为65%，按照这个标准，全国有17个省级行政单位没有达到平均水平。总体看来，全国参保率呈现5个梯队。上海、新疆、吉林等3省市属于第一梯队，其参保率都在85%以上；广东、北京、辽宁、黑龙江、江苏等5省市属于第二梯队，其参保率在70-80%之间；湖北、江西、海南、湖南、甘肃、宁夏、天津、内蒙古、福建、四川等10个省市属于第三梯队，其参保率在60%-69%之间；浙江、山西、安徽、山东、河南、陕西、重庆、西藏、贵州、云南、河北、广西、青海等13个省市处于第5个梯队，其参保率在40-59%之间。从参保率的层次来看，一方面表现为参保率的两极分化比较严重，参保率最高的上海市为93%，参保率最低的广西和青海市只有45%，后者还不到前者的一半，这说明后者城镇人口参保意识不强；另一方面，还存在参保率整体不高的困境，全国近一半省市的参保率在全国平均水平上下浮动。除了一些特殊原因，这份参合率的统计结果在一定程度上也反映出城镇居民参合率与经济社会发展存在紧密的逻辑关系。
2009年全国新农合基本医疗保险参保率的统计结果显示，全国参保率整体偏高，全国参保率平均水平为93%，而各地区间差距不是特别明显。新农合参合率如此之高的主要原因在于参保门槛低，很多省市规定农民每年上缴10元就可以参保；其次，很多农民没有过多的家庭储蓄，更多地将“防大病”的希望寄托于新农合制度。即便如此，全国仍然有15个省市低于全国标准，最低的新疆自治区为86%，低于全国平均水平7个百分点，如果与最高的上海市相比，则相差13个百分点，这说明地区之间还是存在一定的差距。全国尚有6个省市参保率低于90%，这些省份是新农合工程今后努力和突破的对象。
2.地区间人均基本医疗保险基金支出经费的非均等化[9]
人均基本医疗保险基金支出经费是衡量参保居民受惠程度的重要指标。根据2009年全国城镇职工人均基本医疗保险基金支出经费的相关数据，全国各地区间存在很大的差距，两极分化比较严重。首先，从个体上进行比较，生均最高的是北京市，为每人2215元，生均最低的是江西省，为每人649元，前者是后者的3.4倍。其次，从总体上进行比较，全国31个省级行政单位呈现明显的三级分化。北京、青海、西藏、天津、上海、云南、新疆等7个省市（区）人均支出较高，都在1500-2300元之间；而山西、贵州、黑龙江、湖北、广东、海南、河南、吉林、江西等9个省市人均支出非常偏低，只在650-1000元之间，大都不及第一层级的一半；江苏、浙江、福建等15个省市（区）处于中间层级，在1000-1500元之间。同是参加职工基本医疗保险，却有如此大的差异，这说明各地区之间存在着明显差距。
2009年城镇居民人均基本医疗保险基金支出经费统计的相关数据说明，地区间城镇非就业居民在人均医疗保险基金支出经费方面也存在着十分明显的非均等化现象。从个体上进行比较，最高人均支出经费的上海市为4228元，人均最低支出经费的广西自治区为312元，前者是后者的13.6倍，这是相当大的差距。从总体来看，上海、北京、浙江、西藏等4省市（区）支出经费比较高，在2100-4300元之间，后3个省市与上海市相比也有相当差距；青海、天津、四川、宁夏、广东、安徽等6个省市的支出经费在1000-1600元之间，5个省市内部差距不大；而云南、甘肃、湖南等16个省市的支出经费在600-1000元之间，处于比较靠后的位置；但是，湖北、江西、贵州、山西、广西等5个省市的支出金额只在300-600元之间，在全国处于极低的水平。以上数据说明城镇居民在参加医疗保险的时候，各地区之间的受惠程度差异很大，非均等化现象也很严重。
（二）城乡间基本医疗保险的非均等化
长期以来，我国推行城乡二元结构的基本医疗保险模式。整体而言，城镇居民的经济承受能力明显高于农民，再加上城镇偏向型的公共财政投入制度，直接导致城乡居民在基本医疗保障领域的差距愈来愈大。要想体现城乡之间基本医疗保险的非均等化程度，可以从城乡医疗卫生费用投入以及城乡居民基本医疗保险受惠水平这两个维度进行阐述。
1.城乡间基本医疗卫生费用投入的非均等化
基本医疗保险是国民健康保障体系的重要组成部分，是保障居民健康权的渠道之一。居民的身体健康状况还与居民所处的医疗卫生环境及其相应基础设施有着密切联系。因此，国家的医疗卫生经费投入也是衡量城乡居民基本医疗保险是否均衡的重要指标之一。2002-2009年我国对城乡医疗卫生投入经费的相关统计数据表明，不论从国家对城乡之间的医疗卫生经费投入总量来看，还是从城乡之间人均医疗卫生费用支出来看，两者之间仍然存在很大差距。
从2002-2009年国家对城乡之间医疗卫生经费投入的数据来看，城市和农村的医疗卫生经费在总量上都有了不同程度上的增长。不过很明显，城市经费投入增长幅度远远高于农村。2002年城市经费投入为3448.2亿元，到了2009年，城市经费投入猛增到11783亿元，8年间净增了8334.8亿元，平均每年以42.7%的增长比例递增。但是，我们再看看农村，2002年农村为2341.8亿元，到了2009年仅为5758.9亿元，8年间仅增长了3417.1亿元，平均每年的增长速度为30.7%，与城市相比，每年增长比例少了12个百分点。
从2002-2009年城乡医疗卫生费用所占比例来看，城乡之间所占比例也在不断地被拉大。2002年城市经费占59.6%，农村占40.4%；2003年，城乡比重为63%:37%；2004年城乡比重为65.1%:34.9%；到了2005年，城市比重冲破了七成，达到了72.6%，农村比例下降到27.4%；虽然2006年城乡比重所有下降；但是到了2007年，城乡比重又刷新了历史记录，城市比重高达77.5%，农村比重仅为22.5%；2008年也基本上保持着2007年的比例结构；2009年城乡经费比重有了一定程度的下降。由于城乡医疗卫生经费投入的基数差异很大，所以即便城乡比重下降了，但农村医疗卫生经费的总量还是比城市经费投入少很多。
从城乡人均医疗卫生费用来看，2002-2009年期间农村人均医疗卫生费用逐年增长，在城市，除了2005年和2006年之外，其余年份城市人均医疗卫生费用也实现了逐年增长。就城市而言，2002年人均经费为987.1元，到2009年高达2176.6元，8年间增长了1189.5元，平均每年增长22.1%；就农村而言，2002年为259.3元，2009年为562.0元，8年间增长302.7元，平均每年增长27.1%。从表面上看，8年间农村人均经费增长速度要高于城市，其主要原因在于农村人均经费的起点过低，基数过少。从城乡间人均医疗卫生经费的倍数关系来看，更能说明两者之间的差距，8年间国家在城乡人均医疗卫生经费投入比例一直保持在3.4-4.2倍之间。其中，2006年城乡人均医疗卫生费用投入的比例最低，城市是农村的3.4倍；2004年和2007年最高，城市人均医疗卫生费用是农村的4.2倍。
2.城乡间参保居民人均受益程度的非均等化
城乡居民参与基本医疗保险的受益程度亦即城乡参保居民每年人均医疗保险经费的报销水平，这能够很好地说明城乡参保居民受益程度的差距。笔者以2005-2009年城镇职工和农民参与基本医疗保险的人均报销费用进行比较，可以得出了以下数据。我们先对同一年度城乡居民进行横向比较，2005年，城镇职工医疗保险报销经费为人均392元，农村居民为35元，前者是后者的11.4倍；2006年城镇职工报销经费为812元，农村居民为38元，前者竟然是后者的21.4倍，刷新了历史记录；2007年城镇职工报销经费为861元，农村居民为48元，前者是后者的18倍，与2006年相比，比重有所下降；2008年城镇职工报销经费为1010元，农村居民为81元，前者是后者的12.4倍；2009年城镇职工报销经费为1273元，农村居民为111元，前者是后者的11.5倍。从2008年开始，两者之间的比例有所下降，但是还存在巨大的鸿沟。我们再对不同年度城乡居民进行纵向比较，城镇职工人均医疗保险经费从2002年的392元，猛增到2009年的1273元，5年间增长了781元；而农村居民从2002年的35元，到2009年的111元，5年间仅增长了76元，增长幅度尚不足城镇职工的十分之一。由此可见，城乡居民的受益程度确实有着巨大差距。
（三）群体间基本医疗保险的非均等化
事实上，我国基本医疗保险在实践运行中存在明显的群体间非均等化现象，主要表现在以下两个方面：
1.不同基本医疗保险模式之间的非均等化
当前我国推行三种不同的基本医疗保险模式，这三种模式分别是：适用于城镇就业人口和退休人员的城镇职工基本医疗保险模式；适用于城镇非就业人口的城镇居民基本医疗保险模式；适用于农村居民的新型农村合作医疗模式。虽然三种同为基本医疗保险模式，但是，它们有着不同标准的起付线和封顶线，不同模式参保群体的受益程度差别巨大。用“参保人员人均医疗保险报销金额”这项指标最能说明这三者之间的差距。2007-2009三年间的相关统计数据足以说明以上观点。2007年，城镇参保职工平均每人报销了861元的基本医疗保险经费，农村参保居民人均报销了48元，而城镇非就业参保居民人均只报销了24元。城镇职工基本医疗保险报销经费是农村居民的18倍，是城镇非就业居民的36倍。2008年，城镇参保职工人均报销了1010元的基本医疗保险经费，农村参保居民人均报销了81元，而城镇非就业参保居民人均只报销了54元。城镇职工基本医疗保险报销经费是农村居民的12倍，是城镇非就业居民的19倍。2009年，城镇参保职工人均报销了1273元的基本医疗保险经费，农村参保居民人均报销了111元，而城镇非就业参保居民人均只报销了92元。城镇职工基本医疗保险报销经费是农村居民的11倍，是城镇非就业居民的14倍。由此可见，三种基本医疗保险模式所覆盖的不同群体之间的差异性极大，明显体现了群体间基本医疗保险受益程度的非均等化。
2.同类基本医疗保险模式操作上的非均等化
在制度设计上，基本医疗保险制度明确规定：参保同一类别基本医疗保险模式的居民，所有筹资标准、起付线、封顶线都应该保持一致。但是在具体实施中，全国上下尚未真正达成统一。按道理，国家党政机关都应该纳入城镇职工基本医疗保险模式的范畴，但是，还有不少的国家党政机关和事业单位，仍然继续实行以前的公费医疗制度；即便很多已经参加城镇基本医疗保险的党政机关和企事业单位，仍然通过医疗补助、医疗费用报销等多种形式予以经济补偿，在本质上这与过去的公费医疗并无差别。而大多数的企业职工只能按照基本医疗保险模式所规定的相关制度来享受医疗保障待遇，并没有其它形式的经济补偿，从而加剧了企业与机关事业单位之间医疗保障待遇的差距。
除此之外，不同类别的基本医疗保险模式都设定了各自的起付线和封顶线，这项制度设计的初衷是为了防止医疗资源的浪费或滥用，但是却给参保居民制造了现实很多障碍。一般而言，高收入人群有能力、甚至很轻松地支出起付线，并且能够享受到统筹共付部分的优惠补偿费用。但是对于低收入人群而言，起付线是一笔相对较高的费用支出，因此有些居民不愿或者无力支付起付线标准之内的医疗费用，甚至有些放弃治疗，从而催生“看病贵、看病难”现象。
三、基本养老保险非均等化的问题审视
“第六次全国人口普查数据显示：全国60岁及以上老年人口已达1.7765亿，占总人口的比重达13.26%，与2000年第五次全国人口普查相比，上升了2.93个百分点。”[10]当前我国老龄化问题比较严重，如何实现“老有所养”这个远景目标是摆在党和政府面前的又一难题，而基本养老保险恰恰是国家为化解居民养老风险而提供一定定期收入的社会保障制度。早在1958年，我国就建立了统一的退休制度，这个阶段的养老保险对象仅限于党政机关、事业单位以及企业职工，养老保险金采取“现收现付”方式，由单位财政拨款，统一负责实施，个人不用缴纳任何费用，也没有设立个人账户，达到法定退休年龄的退休人员都能在原单位领取退休金。这是一种典型的“国家——单位”退休养老的保障模式。由于老龄化人口不断攀升，原有的“现收现付”模式举步维艰、难以为继。改革开放以后，我国开始逐步探索部分积累制。近年来，除了类似企业化管理的少数事业单位参照企业职工养老保险模式进行社会化改革以外，绝大部分机关事业单位仍然在适用“现收现付”的退休养老制度。因此，基本养老保险改革的焦点在于企业职工。国务院于1997年颁布了《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》，该《规定》将“社会统筹与个人账户”相结合的基本养老保险模式确定为我国今后的改革方向。2005年国务院又出台《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，这项决定标志着我国基本养老保险已经从传统的“现收现付制”过渡到“社会统筹与个人账户”相结合的部分积累制。截止2011年底，我国已经初步建立了涵括“城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、农村社会养老保险”在内的三大基本养老保险模式。保险对象也从以前的机关事业单位工作人员和企业职工，扩大到城乡所有居民，参保对象的范围得到极大拓宽。
时至今日，我国基本养老保险制度有了实质性的进展，在促进社会公平和维护社会安定方面起到了不可替代的作用。基本养老保险取得巨大成就的最直接证明就是各种参保人群的数量有了显著提高。“2010年，全国城镇基本养老保险参保人数达到2.57亿人，比2009年增加2157万人，增长9.2%。全国参加新型农村社会养老保险人数10277万人，其中领取待遇人数2863万人。”[11]在积极肯定成绩的同时，我们也应该客观地看到，我国基本养老保险制度在地区间、城乡间、群体间还存在突出的非均等化现象。
（一）地区间基本养老保险的非均等化
长期以来，我国绝大多数地区的基本养老保险实行以市、县两级统筹为主的模式，这种模式统筹层次低、范围小，基金管理分散，抵抗风险能力较差，难以保证退休人员基本养老金按时足额发放。国务院决定，各省市从1998年开始实行养老保险的省级统筹，着力建立基本养老保险基金的省级调剂机制。“到1998年年底，约有29个省市实行省级统筹或建立省级调剂金制度，完成了从县市级统筹向省级统筹过渡的制度变迁。”[12]实行养老金省级统筹之后，每个地区基本养老保险发展程度与当地经济社会的发展程度紧密相关，从而导致国内养老保险制度的千人千面，无形中也催生了基本养老保险的非均等化，这种非均等化现象主要表现在综合参保率、人均养老金水平以及人均养老金替代率等三个方面。
1.地区间基本养老保险参合率的非均等化
综合参保率[13]是体现基本养老保险覆盖面的重要指标，参保率越高就说明基本养老保险的覆盖面越大。从2009年全国各地区城镇职工养老保险参保率来看，参保率不仅出现了明显的地区差异，还呈现出两个极端的现象。全国参保率平均水平为72%，其中有14个省市在平均水平之下。城镇职工参保率最高的省份是广东省，达到了100%；其次是辽宁省，自从辽宁被国家设定为完善社会保障体系的试点地区之后，参保率得到了大幅提升；山东省作为老工业城市，城镇职工养老保险工作也得到大力推进。这3个城市的参保率都在90%以上，在全国处于第一梯队。浙江、上海、江西、天津、海南、吉林、黑龙江、山西等8个省市的参保率在80%-90%之间，而且内部比较均衡，在国内处于第二梯队。湖北、江苏、四川、湖南、安徽、河南、陕西、河北、北京等9个省市参保率在70%-79%之间，处于第三个梯队。内蒙古、新疆、重庆、宁夏、福建等5个省市的参保率在60%-69%之间，处于第四个梯队。而青海、广西、贵州、甘肃、云南和西藏等6个省市的参保率都低于60%，处于第五梯队。云南和西藏都很低，特别是西藏，其参保率只有12%，仅仅是广东和辽宁的九分之一左右，差距之大，不言而喻。客观地说，参保率一方面反映了一个地区的经济社会发展水平，经济发达的省市，其参保率普遍较高；另一方面，养老保险试点的省份，参保率也偏高。
相比城镇职工的参保率而言，全国各地区城镇居民养老保险的综合参保率相对偏低。2009年全国城镇居民养老保险平均参保率为31%，其中，有13个省市高于国家平均水平，另外18个省市低于国家平均水平。这恰恰说明了各省市之间的差距较大。先对最高值与最低值进行比较，参保率最高的是上海，为77%，最低的是西藏，为5%，最高参保率是最低参保率的15.4倍。从整体情况来看，上海、天津、北京、辽宁、广东、黑龙江、吉林等7个省市偏高，参保率在40%以上；新疆、江苏、浙江、海南、内蒙古、山西、湖北等7个省市的参保率在30%-39%之间，在国家平均水平线上下浮动；山东、福建、宁夏、江西、重庆、青海、陕西、河北、四川、湖南等10个省市的参保率在20%-29%之间，各省市之间比较均衡；而河南、安徽、甘肃、广西、云南、贵州、西藏等7个省市的参保率在5%-19%之间，属于参保率非常低的省市。有学者认为，社会保障参保率与一个地区经济发展水平紧密相关。从2009年各省市养老保险参保率来看，经济比较发达的省市如上海、广东、北京、浙江、江苏等，参保率都比较高；而经济相对落后的西藏、贵州、河南、安徽等，其参保率确实非常低，远远低于国家平均水平。
2.地区间基本养老保险金水平的非均等化
人均养老金水平是指参保基本养老保险的退休人员每人每年所能获得的养老金金额。它与各个地区的经济发展水平存在正相关关系。一般而言，经济发达地区的人均养老金水平要高于经济欠发达地区的水平。从2009年全国各地区城镇人均养老金水平来看，全国各地区人均养老金水平的起点较高，都在11000元以上，但是我们也可以清楚地看到，各地区之间还是存在较大的差距。从总体上来看，2009年我国人均养老金平均水平为15775元，其中有18个省份低于国家平均水平，31个省市大体上可以分为四个明显梯队。西藏、北京、上海、青海、山东、宁夏、广东、浙江等8个省份人均养老金比较高，都在18000元以上，在全国属于第一梯队；天津、河北、山西、福建、甘肃、江苏、新疆、陕西、内蒙古等9个省市的人均养老金在15000-18000元之间，均在国家平均水平线上下浮动，处于第二梯队；辽宁、河南、贵州、云南、安徽、重庆、海南等7个省市的人均养老金水平在13000-15000元之间，离国家平均水平还有较大差距，处于第三梯队；而湖北、湖南、广西、四川、黑龙江、吉林、江西等7个省市的水平在11000-13000元之间，离国家平均水平有巨大差距。其次，我们对人均养老金最高与最低的省份进行比较，水平最高的是西藏，其人均养老金为27419元，在全国所有省市中遥遥领先，比排在第二位的北京市高出了5331元。人均养老金最低的省份是江西省，为11781元，与西藏相比，竟然少了15638元，还不及西藏的一半。由此可见，地区间人均养老保险金水平存在很大差距，呈现明显的非均等化现状。
3.地区间基本养老保险金替代率的非均等化
所谓养老金替代率，也称为“退休职工工资替代率”，它是指退休人员养老金收入与工资收入之间的比率。而人均养老金替代率是指人均养老金金额与国有单位职工平均工资之比。一般而言，人均养老金替代率与当地经济社会发展程度呈负相关的关系，经济比较发达的地区很有可能会因为职工整体工资水平较高，从而导致人均养老金替代率下降。2009年全国各地区城镇人均养老金替代率的相关数据，在一定程度上说明了上述理论假设。替代率排名最高的省份是山东省，为64%，替代率排名最低的省份是上海市，仅为31%，上海市比山东省少了34个百分点，不足前者的一半。虽然山东省人均养老保险金（19071元）与上海市（19673元）差别不大，但是，2009年山东省国有单位职工的平均工资（29688元）与上海市（63549元）平均工资相比，有很大差距，还不到后者的一半，这就是两者之间替代率相差如此之大的根源。2009年全国养老金替代率的平均水平为49%，其中，有15个省市超过了这个水平。替代率从高到低依次排名前10位的省市分别是山东、甘肃、河北、青海、陕西、西藏、宁夏、新疆、福建、海南，除了西藏是主要是因为人均养老金水平较高而导致人均养老金替代率偏高之外，其余9个省市都是因为参保职工平均工资水平较低而导致出现替代率偏高的原因。而经济比较发达的上海、天津、北京、江苏等省市，虽然人均养老金水平也偏高，但由于这些发达省市职工平均工资水平很高，结果造成人均养老金替代率偏低。这在一定程度上也印证了“经济发达地区的替代率偏低”这一观点。
（二）城乡间基本养老保险的非均等化
我国在城乡之间推行两套截然不同的基本养老保险模式，城镇推行城镇职工基本养老保险和城镇居民基本医疗保险两种模式，而农村推行的是新型农村养老保险制度。不同养老模式的制度设计有很大差别，从而导致这些模式在具体实践操作中显现出明显的非均等化取向。
1.城乡基本养老保险制度设计上的非均等化
我国养老保险制度在建立和完善过程中体现出了明显的城乡二元特征，由于该项制度的设计理念和保险模式不同，城乡居民只能根据身份不同而选择不同的养老保险待遇。城乡基本养老保险模式在保障对象、保障方式、资金来源、统筹范围、保障性质以及资金运行等六个方面都存在较大差别。从保障对象来看，城镇职工基本养老保险模式的保障对象是机关事业单位以及企业职工；新农保模式的保障对象是“有条件实行养老保障”的地区的农民，也就是说，条件尚不成熟的地区，有可能丧失参保的资格，这说明新型农村养老保险的受益对象范围比城镇居民少很多。从保障方式来看，城镇居民实行“社会统筹和个人账户相结合”的保障方式；而农村虽然在2009年开始推行新农保模式，但是农民参保比例十分有限，农民主要的养老保障方式还是以“家庭＋土地”的保险模式为主。从资金来源来看，城镇职工养老保险主要采取由个人、单位、政府三方共同分担的筹资方式，相比之下，单位缴纳的保险金比例比个人要多；新农合模式实行个人缴费、集体补助与政府补贴的筹资途径，农民个人缴纳的费用比集体和政府补贴要多，亦即农民承担的保险成本要比城镇居民多很多。从统筹范围来看，城镇职工基本养老保险于1998年底开始全面实行省级统筹或者建立省级调剂金制度；而农村实行县级统筹方式，与省级统筹相比，县级统筹最大的缺陷就是统筹层次低、范围小，基金管理分散，调剂力度偏小，抗风险能力较弱，等等。从保障性质来看，城镇养老保险属于强制性保险，机关事业单位人员以及企业职工必须参保；而新农保属于农民自愿参与的保险模式，表面上看来是尊重农民的参保意愿，但实质上是国家并未将他们纳入到共享改革成果的群体中来。从保险资金运行来看，城镇职工基本养老保险采取“现收现付制”和“部分积累制”，其中党政机关的基本养老金主要采取现收现付制，主要由政府财政补贴，个人无需缴费；而绝大部分企业职工的基本养老金主要采取部分积累与现收现付相结合的制度；而农村则完全采取部分积累制。从本质上来看，城镇职工基本养老保险模式强调国家、社会和个人共担养老风险，充分体现了社会保险的原则以及公平正义的精神；而新型农村养老保险模式则更加强调农民个人的养老责任，在一定程度上折射出了传统的以“家庭保障和土地保障”为主的农村养老理念。
2.城乡基本养老保险操作运行中的非均等化
笔者根据《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》和2007-2010年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》的相关数据整理了一份城乡基本养老保险对比表。从这个表格来看，城乡基本养老保险凸显明显差距，特别在一些核心指标上存在十分明显的非均等化状况。
首先，从城乡养老保险参保人数及两者之间的比例来看，两者存在较大差距。2006年城镇基本养老保险参保人数为18766万人，而新型农村养老保险参保人数只有5374万人，前者的参保人数是后者的3.49倍；2007年城镇基本养老保险参保人数为20137万人，比2006年末增加了1371万人，而农村养老保险人数为5171万人，与上年度相比，不但没升，反而下降了203万人，前者参保人数扩大到后者的3.89倍，这在一定程度上说明了刚刚推行新型农村养老保险过程中存在的不确定性，并没有有效地调动农民参保的积极性。2007年城镇基本养老保险参保人数为21891万人，比上一年度增长了1754万人；农村养老保险参保人数为5595万人，比上一年度增长了424万人。虽然两者人数都有了较大增幅，但是城镇增幅比例显然大于农村，从而导致城镇参保人数继续扩大到农村的3.91倍，已经刷新了历史最高点。2009年城镇基本养老保险参保人数为23550万人，比上一年度增长了1659万人；农村养老保险参保人数为8691万人，比上一年度增长了3096万人，相比之下，农村参保人数增幅速度远大于城镇，因而城乡参保人数比例差距也有了较大的回落，城镇参保人数是农村的2.71倍。2010年城镇基本养老保险参保人数为25707万人，比上年度增加了2157万人；农村参保人数为10277万人，首次突破一亿，增幅继续高于城镇，城镇与农村之间的比例再次缩小到2.50。以上数据说明，2006-2008年，城乡之间参保人数同时在增长，但是城镇增幅远大于农村，从而在2008年创造了最高点；2008年属于历史拐点，从2008年之后，城乡参保比例在稳步下降。这说明城镇基本养老保险在稳步、持续增长的同时，农村养老保险事业也取得了实质性进展。如果将城乡参保人数分别与其相对应的城乡人口总数之比进行比较，城乡参保人数比例差距势必更加剧增。所以，我们应该客观地认识到，与中国9亿农民这个庞大群体相比，当前农村养老保险参保人数只能说是“冰山一角”。
其次，从城乡年人均领取养老金金额以及城乡人均养老金比例来看，两者之间也存在很大差距。2006年城镇基本养老保险金支出金额为4897亿元，领取保险金人数为4635万人，人均养老金领取金额为10526元；农村基本养老保险金支出30亿元，领取保险金人数为355万人，人均养老金领取金额为845元；城镇人均领取养老金待遇水平是农村的12.46倍。2007年城镇养老金支出金额为5965亿元，领取保险金人数为4954万人，人均养老金领取金额为12040元；农村养老金支出金额为40亿元，领取人数为392万人，人均养老金金额为1020元，城镇人均养老金待遇水平是农村的11.80倍。2008年城镇养老金共支出7390亿元，领取人数为5304万人，人均养老金金额为13933元；农村养老金共支出56.8亿元，领取养老金人数为512万人，人均养老金为1109元，城镇是农村的12.56倍。2009年城乡差别达到了历史最高点。2009年城镇共支出养老金8894亿元，领取人数为5807万人，人均领取养老金15316元；农村共支出养老金76亿元，领取人数猛增到1556万人，人均养老金金额迅速下降到488元，比上一年降低了621元，从而导致城镇人均养老金待遇水平是农村的31.39倍。2010年城镇共支出养老金10555亿元，领取养老金人数为6305万人，人均领取养老金16741元；农村共支出养老金200亿元，养老金领取人数为2863万人，人均养老金金额为699元，城镇养老金待遇水平是农村的23.95倍。
（三）群体间基本养老保险的非均等化
笔者在上一节曾经提到过当前我国有三种不同的离退休养老保险模式：一是针对党政机关和绝大多数事业单位的机关事业单位职工养老保险模式；二是针对企业单位的企业职工养老保险模式；三是针对农村居民的新农合养老保险模式（实践中城镇居民的养老保险与新农保模式相似）。三种模式针对的养老对象完全不同，其保障性质、资金来源、筹资方式以及待遇标准都有很大差别，从而导致三种模式所对应的三种群体的基本养老保险待遇水平存在很大差距，非均等化现象明显。诚如有学者直言：“各行业之间，行业与地方之间统筹项目、待遇标准不同，造成同一地区同类人员养老保险待遇水平有高有低，引起相互攀比。”[14]以“基本养老保险待遇水平”和“人均养老保险金的增长率”这两个指标来衡量不同群体间的非均等化，相对比较客观，比较科学。
1.群体间基本养老保险待遇的非均等化
衡量不同群体间基本养老保险的非均等化，首要标准是不同保险模式所覆盖的参保离退休养老金待遇水平。笔者从机关事业、企业以及农村三个维度整理了2005-2009年度全国离退休人员基本养老金待遇水平。从离退休人员领取的养老金金额来看，机关事业单位明显高于企业单位，机关事业单位和企业单位都明显高于农村居民。2005年的数据显示，机关事业单位人员人均退休养老金是企业职工的1.72倍，是农村居民的21.64倍，差距相当巨大。从2006年数据来看，机关事业单位人均养老金是企业职工的1.52倍，是农村居民的18.18倍；与上一年相比，机关事业单位与企业、农村之间的养老金待遇水平有所改善，差距有所缩小。从2007年数据来看，机关事业单位人均养老金是企业员工的1.75倍，是农村居民的18.00倍；与上一年相比，机关事业单位与企业之间差距拉大了，与农村差距基本持平。从2008年的数据来看，机关事业单位人均养老金是企业的1.51倍，是农村的18.26倍；与上一年相比，机关事业单位与企业之间的差距有所缩小，但与农村之间的差距反而扩大了。从2009年数据来看，机关事业单位人均养老金是企业的1.49倍，是农村的45倍；令人惊诧的是，2009年农民养老保险待遇不但没升，反而大幅度下降，退回到了2002年的水平，从而导致机关事业单位、企业与农村三者之间产生了巨大鸿沟。
根据2005年度、2006年度《劳动和社会保障事业发展统计公报》和2007年度、2008年度、2009年度、2010年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》以及《2010中国劳动统计年鉴》的相关数据整理而成。
拿机关事业单位和企业与全国平均水平相比，我们会惊奇地发现某些规律，亦即机关事业单位人均养老金的增幅速度基本上保持在每年以“全国人均养老金平均水平1.8倍”的增长速度；而企业大概保持在每年以“高于国家平均水平2000元左右”的幅度增长。
2.群体间基本养老金增长率的非均等化
基本养老保险金增长率可以从纵向时间维度考察不同群体养老金增长幅度大小的问题。从近五年全国离退休人员基本养老金增长率统计表来看，不同群体在不同阶段的养老金增长幅度很不一样。就机关事业单位而言，其养老金增长率变化较大，规律性不强，2006和2008年养老金增幅速度最小，分别只有2.09%和2.25%，而2007年增幅最大，高达28.94%。而企业职工养老金增长率相对比较平稳，基本上保持在10%以上的速度。就农村而言，由于基数较低，虽然2006和2007年的增长率都在20%以上，但是养老金总量不大；并且，2008年呈现直线下降；2009年更呈几何算式下降，跌回到几年前水平。从三种不同参保群体近五年来的平均增长率来看，企业职工养老金增长率比机关单位工作人员高出3.7个百分点，表明两者之间的增幅差距不是特别大，同时也表明企业养老金的绝对金额与机关事业单位之间的距离在逐步缩小。群体间基本养老金增长率非均等化最突出的表现就是机关企事业单位与农村之间的差距。机关事业单位的增长率高于农村55.3个百分点，企业高于农村57.01个百分点。这说明彼此之间的差距相当之大，也表明群体间养老金的合理设计与调整是今后我国养老保险制度改革的重点。
根据2005年度、2006年度《劳动和社会保障事业发展统计公报》和2007年度、2008年度、2009年度、2010年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》以及《2010中国劳动统计年鉴》的相关数据整理而成。
四、公共就业服务非均等化的问题审视
就业是民生之本，属于人们基本的生存权和发展权，是每个劳动者赖以生存、融入社会以及实现人生价值的重要手段，是共享社会发展成果的前提条件。我国是世界上人口与劳动力最多的国家，而且当前面临“下岗再就业、青年就业以及农村劳动力转移就业”这三股就业人群同时涌现、相互交织的难题。如何让这些劳动者充分就业，这不是劳动者单方面所能解决的问题，还关系到国家和社会在公共就业服务的发育程度。对那些自身条件优越、文化程度高以及专业技能突出的劳动者来说，落实就业只是一件小事；但是对下岗职工、失业人员、农民工和残疾人等这些弱势群体来说，除了劳动者通过自身的努力之外，政府应该建立健全公共就业服务的政策制度，强化职业介绍、技能培训、就业训练等服务职能，以便能够更好地帮助他们尽快找到合适的工作。那么，何谓公共就业服务呢？公共就业服务“是以政府为主导，社会各方参与，通过就业服务机构，帮助劳动者获得就业岗位和提升就业能力，帮助用人单位寻找合格劳动力的一系列服务性工作的总称[15]。多年来，各级各地政府在贯彻落实党和国家有关就业方针政策上采取了诸多有效措施，提供了大量公共就业服务，累积了许多宝贵经验。据统计，截止2010年年底，城镇登记失业人数为908万人，城镇登记失业率为4.1%。全年全国共帮助8.5万户零就业家庭实现每户至少一人就业。组织3.3万名高校毕业生到农村基层从事“三支一扶”的工作[16]。诚然，多年以来，党和政府在公共就业服务方面做出了大量工作，也取得了巨大成绩；但是，各地区之间、城乡之间在提供公共就业服务方面还存在较大差距，针对不同人群所提供的公共就业服务质量、数量和标准也有着很大差异。
（一）地区间公共就业服务的非均等化
一个地区的经济发展程度以及劳动力富余程度是决定该地区公共就业服务的主要因素。经过多年来的努力，我国先后在省、市、县、乡镇等行政层级建立了公共就业服务平台，每个平台都设有相应的劳动保障服务站，专门为劳动者提供免费的职业介绍、职业指导，甚至是再就业培训等服务。由于各地区政府财政经费投入和劳动力存量的差异，导致地区间公共就业服务呈现非均等化现象。那些经济发展较快、财政收入较好的省市，政府在公共就业服务领域的投入较多，就业服务介绍机构和服务人员规模也偏多；有些欠发达地区，公共就业服务还不成熟，无法满足劳动者或企业用工的需求。
1.公共就业服务机构数量的非均等化
公共就业服务机构成立三十多年来，不断贯彻落实“政府促进就业、市场调节就业与劳动者自主择业”的“三结合”就业方针，积极宣传劳动就业政策法规，开展职业技能培训和就业训练，组织和促进劳动就业，在劳动力就业方面做出了巨大的贡献。因此，公共就业服务介绍机构的数量是衡量地区间非均等化的主要指标之一。
笔者对2009年全国31个省市的公共就业服务介绍机构进行了统计，发现地区间差异很大。2009年全国公共就业服务机构的平均数量为1198个，其中，有14个省市超过了这个水平，有17个省市低于平均水平。从最大值与最小值之间的差距来看，江苏省的就业服务机构最多，高达3646个；服务机构最少的是西藏，仅有22个，前者是后者166倍。从整体上看，江苏、浙江、广东、辽宁、山东等经济比较发达的省市，民营企业和个体经济比较发达，吸引了大量的外来劳动力，因此，公共就业服务比较繁荣，服务机构也随之增多。而河北、陕西、江西、安徽、河南等经济欠发达省市，省内富余劳动力过多，政府面临着非常大的公共就业服务压力，需要在组织劳动就业方面做大量工作，因而就业服务机构也相应增多。而湖南、湖北、甘肃、贵州、广西、山西等省市，经济发展水平不高，且辖区内富余劳动力较多，但是公共就业服务机构却偏少，这是导致这些地区就业困难的主要原因之一。北京、上海、天津等直辖市则不一样，一方面由于本地居民相对较少，没有给当地就业市场造成很大冲击，另一方面由于这些直辖市有很高的准入门槛，很多岗位都需要技术含量比较高的专业技术人才，一般的劳动者对这些岗位都望而却步。很多劳动者更倾向于往广东、江浙一带寻找就业机会。这是导致以上三个直辖市公共就业服务机构相对偏少的主要原因之一。
2.公共就业服务人员数量的非均等化
公共就业服务人员数量是保证公共就业服务事业顺利推进的人力保障，也是反映公共就业服务水平高低的主要指标。从2009年全国31个省市公共就业服务人数的数据来看，各地区之间存在较大差距。当年服务人员全国水平为0.44万人，其中，有11个省市高于全国平均水平，18个省市低于全国平均水平。从最高值与最低值之间的差距来看，排在第一的江苏省，公共就业服务人数为1.5万人，而排在后面的分别是天津、海南、贵州、青海和宁夏，就业服务人数为0.1万人，前者是后者的15倍，由此可见，两者差距明显。从整体水平来看，排在前三位的分别是江苏、河南和广东，两个是经济强省，一个是人口大省，这在一定程度上说明了经济发展程度以及劳动力富余程度都是决定公共就业服务事业发展水平的决定性因素。另外，河北、山东、陕西、北京、浙江等省市的排名也比较靠前。但是，山西、广西、重庆、甘肃、贵州、新疆、海南、青海、宁夏等省市的公共就业服务人数偏少，除广西、新疆和宁夏三个自治区之外，其余6个省市的公共就业服务人员数量相对不足，成为制约劳动者就业的直接原因之一。
3.指导劳动者就业人次的非均等化
公共就业服务机构指导劳动者就业的人次，是判断公共就业服务事业水平高低的又一重要指标。从2009年各地区就业服务机构指导劳动者就业人次的数据来看，整体差距明显，非均等化现象突出。从最高值与最低值之间的差距来看，指导劳动者就业人次最多的省份是广东省，约为671万人次；人次最少的省份是西藏自治区，约只有3万余人次，这与广东省之间的差距巨大，前者是后者的224倍。排在前三位的分别是广东、浙江和江苏，指导劳动者就业人次都在200万人次以上，这也说明了经济发达地区的公共就业服务相对比较繁荣，就业服务机构在劳动者在就业过程中发挥了不可或缺的作用。湖北、四川、辽宁、湖南、江西、河北、重庆、福建、陕西、安徽、北京、黑龙江、河南等省市的指导人次在70-130万人次之间，这说明这些省份的公共就业服务机构对劳动者的就业问题还是起到了较大的作用。而山西、新疆、贵州、海南、西藏等省市，其就业服务机构指导劳动者的就业人次只在3-40万人次之间。很明显，这些省市的公共就业服务机构还未能发挥有效的功能，在帮助劳动者实现就业的过程中所起到的作用还不够显著，是今后着力完善和改进的地方。
（二）城乡间公共就业服务的非均等化
自1998年中央10号文件提出“三结合”就业方针以来，我国逐步建立了全国统一的就业体制。特别是在城乡就业问题上，正在逐步打破阻碍农村劳动力自由流动的各种制度障碍，在制度上明确规定了各级就业服务部门应该为农民工提供政策咨询、就业信息、职业介绍、职业指导或职业培训等公共就业服务。2005年国务院36号文件明确规定：“改善农民进城就业环境，取消农村劳动力进城和跨地区就业的限制，完善农村劳动者进城务工和跨地区就业合法权益保障的政策措施。”[17]2006年国务院5号文件又进一步规定：“逐步实行城乡平等的就业制度；进一步做好农民转移就业服务工作；加强农民工职业技能培训；落实农民工培训责任；大力发展面向农村的职业教育。”[18]即便如此，城乡居民在实践中享受公共就业服务方面还是存在以下差距：
1.公共就业服务资源配置的非均等化
由于公共就业服务经费来源于各级地方政府的财政投入，从而导致城乡公共就业服务在机设置构以及人员配备等多个方面出现了“马太效应”。政府对城市公共就业服务机构的经费投入比较充裕，而对乡镇或者农村就业服务机构的经费投入极少；政府对城市公共就业服务人员的配置比较重视，而对乡镇或农村服务人员的重视远远不够。城乡公共就业服务水平差距不断扩大。
首先，从基础设施建设来看，我国已经在县级以上的行政区域建立了名称不一的公共就业服务机构，这些机构大都隶属于各级劳动保障部门，大部分是正式的国家机构或事业单位，具有稳定的政府财政预算经费。而且很多服务机构建立了现代化的公共就业服务电子化平台，配备了现代化的办公设备，条件较为优越；反观农村，虽然我国大部分省市在乡镇一级也建立了就业服务机构，有的地区甚至在大行政村也建立了劳动服务站（所），但是，很多乡镇就业服务机构挂靠在乡（镇）政府的某个职能机构，往往是两块牌子、一套人马，没有专职的就业服务机构；农村劳动服务站的流动性更大，在乡村，这些就业服务站更多的是一种摆设。绝大部分乡镇都没有建立现代化的公共就业服务平台，也没有配备现代化的办公设备。
其次，从公共就业服务机构的人员配备来看，县级以上服务机构大都是政府机构的组成部门之一，属于国家正式编制。他们往往通过招考的方式，能够招聘到比较优秀的、专业对口的高学历人才。因此，县级和县级以上就业服务机构配备的人员素质比较高，职位比较稳定，非常有利于开展此项工作。而乡镇和村委会则没有固定的、稳定的就业服务人员。很多乡镇政府并没有明确规范公共就业服务挂靠部门的相应职责，使得这些就业服务机构流于形式、形同虚设，很多工作人员并不专业，也不会主动去收集就业信息，巴不得“多一事不如少一事”。农村的就业服务站（所）更没有专职工作人员，一般由村干部兼任，常年不办公，也不会定期公布就业信息或者提供就业指导。当前我国农村公共就业服务建设的现状，恰如有学者所指：“一些乡镇的劳动保障管理站没有专职的工作人员，机构有的是与乡镇企管办合署办公，有的与工业办联合办公；乡镇劳动保障管理机构经费缺乏，人员没有专门编制，工作流动性大；乡镇劳动保障管理机构的服务手段落后，设施简陋，不能满足现代化、信息化发展的需要。”[19]
2.公共就业服务职业培训的非均等化
仅仅给劳动者提供政策咨询、就业信息等服务内容是远远不够的，要想真正提高劳动者的市场竞争力，必须强化对就业劳动者的职业培训，提高其相应的职业技能。因此，职业培训已经成为公共就业服务的核心内容之一。近三年来，笔者对江西省XX县组织开展的公共就业服务进行过实地调查，结果发现：该县在组织城市与农村劳动者进行职业培训的内容和方式等诸多方面都存在很大差异。
首先，公共就业服务机构在选取培训对象上存在较大差异。在县城，就业服务机构通常的做法是，在每期职业培训开展之前，将培训名额和培训内容下达给社区的街道办，然后由街道办通知居委会，由居委会根据辖区内居民的实际就业情况，动员那些下岗人员和待业人员去参加职业技能培训。相对而言，这种选取培训对象的方式比较有针对性，也比较有效果，大都能给那些渴望学到技能、期望就业的劳动者提供培训机会。绝大部分培训对象都能够自始自终参与培训过程，成为比较稳定的培训生源。而针对农村劳动力培训，县级公共就业服务部门通常将培训名额下达给乡镇政府，由乡镇政府负责落实培训对象。由于农村劳动者大都有许多繁杂事务，因而导致乡镇政府在落实培训对象方面缺乏规划性，十分随意。许多民众对这种职业培训并不感兴趣，所以主动报名参加的农民并不多，大部分是由乡镇干部和村干部分片动员，或者强制报名。即便如此，也很难完成上级分配的培训名额。在这种情况之下，很多乡镇使出了杀手铜，每天给参加职业培训的农民提供免费午餐，另外给予一定数量的人工补助。通过这种方式，比较有效地刺激了农村劳动者参与职业培训的热情。
其次，公共就业服务机构在职业培训内容和方式上存在较大差异。从培训内容来看，城市与农村有一定差距。针对城镇待业劳动者，公共就业服务机构一般会给他们提供计算机应用、网络应用、办公软件应用、焊接、模具、针织、缝纫等相应培训项目，城镇居民有一定的选择余地。而针对农村劳动者，公共就业服务机构一般只提供打字、网络应用、针织等相应培训项目。相比之下，针对城市劳动者的培训内容要比农村劳动者更多一些，这方面并没有做到城乡“一视同仁”。就培训方式来看，一般分为集中住宿培训和计天培训，而且计天培训所占比例非常大。由于培训地点都在县城，城市居民比较方便，集中住宿培训和计天培训对他们的影响并不大。但是，这对农村劳动者的影响很大。据笔者观察，乡政府一般在上午8:30左右组织大家坐车到县城，到达县城接近9:30分，中午11:30分结束；下午2:30分开始，4:30分结束，一天只有4个小时的培训时间。很多培训对象花了大量时间在路途中来回奔波，大大影响了他们参加职业培训的热情和积极性。如果能够给农村劳动者提供更多集中住宿的职业培训，这势必会有效推动公共就业服务工作的全面铺开。
（三）群体间公共就业服务的非均等化
我国建立健全公共就业服务体系，是为了配合有中国特色社会主义市场经济体制改革的顺利推行。企业下岗工人的“铁饭碗”突然间被打破，对他们的经济、心理、家庭等方方面面都造成巨大冲击。因此，早期的公共就业服务机构主要是为了帮助企业下岗工人实现再就业。公共就业服务体系主要承担着国有企业改革过程中下岗失业工人的分流与安置功能。虽然《中华人民共和国就业促进法》明确规定：“各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。”[20]此外，《就业促进法》还规定各级公共就业服务机构必须“为劳动者免费提供下列服务：（一）就业政策法规咨询；（二）职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布；（三）职业指导和职业介绍；（四）对就业困难人员实施就业援助；（五）办理就业登记、失业登记等事务；（六）其他公共就业服务。”[21]但事实上，下岗失业人员属于就业服务体制内的人员，大都能够享受比较好的公共就业服务，而诸如农民工、残疾人等体制外的弱势群体，很难享受到与下岗失业人员等同的均等化的公共就业服务。
1.弱势群体就业机会的非均等化
弱势群体就业是当前党和国家面临的大事，也是民生问题的焦点与难点。农民工、残疾人等弱势群体在就业形势中处于劣势，与下岗工人或大部分失业人员相比，整体竞争力不强。其主要原因缘于这些群体的职业技能不突出、职业优势不明显。从另外一个角度也说明政府公共就业服务的职业培训与职业指导工作还不到位。由于客观或者主观原因，弱势群体一般无法像城市下岗失业人员那样享受公共就业服务机构提供的均等化的免费的政策咨询、职业介绍、职业指导以及职业培训等等。即便有机会参与有关职业技能培训，也大都是临时性和短暂性的。
以农民工为例，北京师范大学的李占五教授曾经撰文指出：“接受过技能培训的农民工不到30%，未接受过任何培训的仍占七成以上。大多数农民工在就业前没有参加过任何职业技能培训。”[22]另外，浙江省社会科学院从职业培训和求职渠道两个方面专门对农民工开展过一次调查，得出以下结论：“在职业培训上，有49.60%的农民工没有参加过职业技能培训，8.18%的人参加过自费技能培训，17.42%的人参加过用人单位组织的技能培训，只有5.18%的人参加过政府部门组织的免费技能培训。”[23]在农民工的求职渠道与方式方面，他们认为：在求职渠道上，有41.06%农民工求职信息来源于“老乡”、亲戚的介绍；17.23%通过市县的劳动力市场了解信息；12.02%通过当地政府的劳动管理站了解求职信息；3.27%通过电视、报纸了解招聘信息；8.96%毫无目的、随意闯荡[24]。以残疾人为例，《2010年度中国残疾人状况及小康进程监测报告》指出：残疾人就业形势严峻，2010年度残疾人登记失业率高达8.6%，远高于全国登记失业率4.3%的水平，而实际失业率更高[25]。有研究机构还指出：“2008年劳动年龄段的残疾人，接受过职业技能培的比例仅为4.4%”[26]。可见，弱势群体在享受公共就业服务方面，确实存在诸多不尽人意的地方，与城市下岗人员和失业人员相比，尚有较大差距。
2.弱势群体就业维权的非均等化
弱势群体除了未能享受均等化的公共就业服务而导致在就业过程中处于不利局面之外，对于那些已经就业的弱势群体而言，还将面临就业过程中艰难维权的非均等化。由于受自身条件的约束，大多数弱势群体很渴望能够就业，渴望被社会所接纳和认可。他们在找工作的时候，心态摆得很低，不会也没有资本对工作类别进行筛选，只要能够找到一份工作就心满意足。恰恰由于这种就业心态和自身劣势，导致他们的许多合法权益在工作过程中无形被剥夺甚至被践踏。
首先，很多企业、工厂或个体户在招聘弱势群体过程中，并没有按照《劳动法》和《合同法》的相关法律规定，没有与他们签订劳动合同，相关待遇和条件仅仅是两者之间的口头协议。弱势群体与招聘方没有确定正式的劳动合同关系，导致招聘方随时可以解聘、辞退他们。其次，很多私人企业以及个体户招聘他们之后，并不会给他们办理“五险一金”，无形中剥夺了这些弱势群体的合法权益，将社会保障的风险与成本转嫁到劳动者身上。再次，很多用工单位经常延长弱势群体的上班时间，长时间让他们加班，但是又不严格按照各地政府公布的加班费标准进行劳动补偿，只是象征性地给予一定加班报酬。最后，很多私营公司、企业、个体在国家法定假日进行加班，按照《劳动法》规定，用人单位在法定假日应该向加班的劳动者支付三倍工资。笔者平时与许多外出务工人员进行交流得知，很多企业根本不会给他们发三倍工资。有些用人单位还扬言：不服气或不愿干的话，可以走人。很明显，雇主利用咄咄逼人的雇主优越性地位来剥夺这些劳动者的合法权益。
故而，笔者认为，公共就业服务机构除了给弱势群体免费提供政策咨询、就业信息、就业指导以及职业技能培训之外，还应该帮助这些群体进行就业维权，很多弱势群体并非不知道自己应有的合法权益，而是无法维权抑或不敢维权。那么，如何监督检查用人单位是否按照国家相关法律法规对待这些弱势群体，如何保障这些群体更好地维护自身合法权益，应该是就业服务机构责无旁贷的份内职责，以便让他们能够真正享受到公共就业服务带来的权益和保障。
五、本章小结
辩证唯物主义告诫我们，在认识社会现象的过程中，要透过事物的表象去探索和揭示事物的本质规律。本着马克思主义哲学的这层认识逻辑，笔者在正式对基本公共服务制度展开论述之前，先选取义务教育、基本医疗保险、基本养老保险、公共就业服务等四项最重要最核心的基本公共服务，根据权威的官方统计数据，从纵向与横向两个时间维度，客观而详细地阐述了当前我国地区之间、城乡之间以及群体之间在上述四项基本公共服务供给领域存在非常明显的非均等化现象。旨在通过这些客观现实问题去追本溯源，为稍后进行基本公共服务非均等化的制度反思创设一种理论铺垫。
注释
[1]陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评价［M］北京：中国社会科学出版社，2007.315.
[2]马凯.如何理解我国“十一五”时期若干重大战略任务［J］.宏观经济管理，2005（12）:4-7.
[3]陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评价［M］.北京：中国社会科学出版社，2007.92.
[4]金鑫.中国问题报告［M］.北京：中国社会科学出版社，2006.271.
[5]注：笔者将县镇的统计数据纳入到城市的统计数据中，农村学校特指农村的初中和小学。
[6]注：在本小节的表4、表5和图8中，笔者将县镇相关数据纳入到了城市的相关统计数据中。
[7]谢建社，牛喜霞，谢宇.流动农民工随迁子女教育问题研究——以珠三角城镇地区为例［J］.中国人口科学，2011（1）:92-00.
[8]向运华.有啥别有病，没啥别没医疗保险［J］.中国社会保障，2006（9）:61.
[9]注：由于《中国统计年鉴2010》和《2010中国卫生统计年鉴》等权威数据载体没有关于新农合“人均基本医疗保险基金支出经费”的统计资料，所以只能以城镇职工和城镇居民基本医疗保险基金支出经费来进行论述。
[10]全国老龄工作委员会办公室.2010年度中国老龄事业发展统计公报［EB/OL］.http：//www.cncaprc.gov.cn/l ist/1dTalk/index.html.
[11]全国老龄工作委员会办公室.2010年度中国老龄事业发展统计公报［EB/OL］.http：//www.cncaprc.gov.cn/l ist/ldTalk/index.html.
[12]陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评价［M］.北京：中国社会科学出版社，2007.154.
[13]综合参保率是指包括机关事业单位、城镇职工、城镇非就业居民在内的参保率，但不包括农村养老保险的参保率，因为农村养老保险相关数据不详，故没有计算在内。
[14]陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评价［M］.北京：中国社会科学出版社，2007.153.
[15]陈建刚.完善我国就业公共服务体系的几点建议［J］.中国行政管理，2005（5）:108-108.
[16]人力资源和社会保障部.2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报［EB/OL］.http：//www.molss.gov.cn/gb/zwxx/2011-05/24/content＿391125.htm.
[17]国务院.国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zwgk/2005-11/09/content＿94603.htm.
[18]国务院.国务院关于解决农民工问题的若干意见［EB/OL］.http：//www.gov.cn/jrzg/2006-03/27/content 237644.Htm.
[19]陈诗达，陆海深.公共就业服务均等化的财政支持研究——以浙江为例［J］.当代社科视野，2009（2）:29-34.
[20]全国人大常委会.中华人民共和国就业促进法［EB/OL］.http：//www.gov.cn/flfg/2007-08/31/content＿732597.htm.
[21]全国人大常委会.中华人民共和国就业促进法［EB/OL］.http：//www.gov.cn/flfg/2007-08/31/content＿732597.htm.
[22]李占五.充分发挥社会力量建立健全农民工流动就业服务体系［J］.宏观经济研究，2007（6）:26-29.
[23]陈诗达，陆海深.坚持科学发展推进城乡公共就业服务一体化［EB/OL］.http：//shx.zjss.com.cn//inf Detail.asp？id＝18＆tn＝inf.
[24]陈诗达，陆海深.坚持科学发展推进城乡公共就业服务一体化［EB/OL］.http：//shx.zjss.com.cn//inf Detail.asp？id＝18＆tn＝inf.
[25]中国残联研究室，北京大学人口研究所，国家统计局统计科学研究.2010年度中国残疾人状况及小康进程监测报告［EB/OL］.http：//www.cdpf.org.cn/2008o1d/sytj/node＿5045.htm.
[26]中国残联研究室，北京大学人口研究所，国家统计局统计科学研究所.2008年度全国残疾人状况及小康进程监测报告［EB/OL］.http：//www.gov.cn/fwxx/cjr/content-1315535.htm.
