行政管理专业是隶属一级学科公共管理门类下的二级学科，是一门理论性与实践性较强的应用性学科。因此，凸显学科理论性是本论文选题的宗旨；此外，行政管理专业是一门实践性很强的学科，体现学科应用性是本论文选题的又一主旨。2011年6月份，中共中央宣传部公布了《“十二五”时期全国哲学社会科学各学科重点领域和重点研究课题》，其中，与行政管理改革密切相关的重点研究课题就有“政府角色定位与职能转变，第三部门的发展与管理，公共部门管理与服务，社会管理体制改革，事业单位改革，电子政务管理，文化艺术管理，军事管理”[1]。事实上，构建服务型政府（特别是构建地方服务型政府）、大部制改革以及社会管理体制改革，等等，仍然是当前党和国家推行行政管理体制改革的攻坚难题。鉴于当前我国政府改革的热点、焦点与难点，同时考虑到行政管理学科领域的专业定位，还兼顾本人自身的研究旨趣和研究基础，笔者拟研究当前我国公共管理领域的时髦改革之一——“基本公共服务均等化”。从研究领域来看，推进“基本公共服务均等化”属于“公共部门管理与服务”这一研究课题，这与十二五期间全国哲学社会科学的研究重点是高度吻合的。
一、选题缘起与研究意义
（一）选题缘起
其实，选取“基本公共服务均等化”只是表明笔者确定了研究领域，而并非真正敲定了研究选题，研究选题应该是在研究领域的基础之上进行相应的细化和具体化。就目前研究现状来看，只有少数学者从不同学科或者不同视角对“基本公共服务均等化”展开过研究，比如程岚（2009）、庞力（2010）、孙建军（2011）等博士从公共财政学科（视角）对基本公共服务均等化进行过研究；郑佳（2010）、刘德吉（2010）等博士从政策协同与政策选择的视角对其进行过研究；江易华（2009）、李晓园（2010）等博士则从绩效评估指标设计与实证检测的视角对县级政府基本公共服务均等化能力进行过研究，等等。而本文拟从“体制、法制和机制”的三维视角，对各级政府如何推进基本公共服务均等化展开研究。之所以取定该选题，主要缘于以下三方面的考量：
1.缘于经济发展与社会民生之间的矛盾
经过30余年的改革开放，我国经济社会领域实现了突飞猛进的发展，取得了举世瞩目的成就。根据国家统计局2011年1月发布的统计数字，2010年我国国内生产总值（GDP）达到397983亿元，已经超越日本，世界排名第二位。与改革开放初期1978年国内生产总值（GDP）3645.2亿元相比，前者是后者的109倍。不过，在经济发展欣欣向荣的表象光环遮蔽下，我国经济社会领域尚存在诸多结构性矛盾。虽然国内生产总值（GDP）总量数字巨大，但相对于约占世界总人口五分之一的13.39亿（来自第六次人口普查的统计数据）中国庞大人口来说，人均国民生产总值却显得捉襟见肘。根据国际货币基金组织（IMF）于2011年4月份公布的世界各国人均GDP数据，2010年我国人均国民生产总值为4382美元，世界排名第95位。
由此可见，我国人均国民生产总值并不占优。在人均国民生产总值并不占优的现实背景下，我国区域之间、城乡之间、群体之间的贫富分化也相对较为突出。相关统计数据显示，2000年全国居民基尼系数是0.4089，2005年全国居民基尼系数为0.4494，2007年全国居民基尼系数竟然高达0.4678，远远突破了国际上公认的0.4警戒线。此外，快速经济总量增长也带来了社会需求的深刻变化。其中，公共需求的高速增长同基本公共服务供给短缺之间的矛盾日益凸显，严重影响了社会协调发展。2003年突如其来的SARS危机，充分暴露了基本公共服务体系不健全与政府责任不到位之间的深刻矛盾。有学者认为，当前我国社会由一个基本矛盾逐渐演变成两大突出矛盾：“一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。”[2]在我国现实社会中，“读不起书”、“看不起病”、“买不起房”等民生问题比较普遍；“老无所养”、“因病致贫”、“因病返贫”等社会现象也随处可见。强化基本公共服务职能，改善民生问题，使民众共享经济社会改革成果，让民众过上体面的生活，已经成为摆在党和政府面前刻不容缓的、亟须解决的现实问题。
2.缘于国家政策驱动下的政府改革取向
在一定程度上说，我国的政府改革模式属于政策驱动型模式。各项改革内容，诸如经济体制改革、政治体制改革以及行政管理体制改革，大都由党和国家的高层领导统领大局，提出改革目标，确定改革方向，并按部就班地推进改革。公共服务职能改革也不例外，它同样经历了一个由抽象到具体，由政策蓝图到操作方略的深化过程。从强化政府公共服务职能，到推进基本公共服务均等化，是公共服务职能改革的明细化和具体化，是指导我国公共服务改革的路线图。自2000年以来，党和政府高度关注贫富差距和社会民生问题，不断强化政府公共服务职能，逐步拉开了公共服务改革以及社会民生改善的序幕。此后，党和政府的改革理念愈来愈凸显，改革轨迹越来越清晰。2002年党的十六大第一次将政府职能定位为“经济调节”、“市场监管”、“社会管理”和“公共服务”。有史以来将政府公共服务职能赋予了如此高的战略高度。2004年温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部专题研究班结业式的讲话中，明确指出我国要加快政府职能转变，强化公共服务职能；不仅如此，温总理还在此次会议上提出了“努力建设服务型政府”的宏伟目标。2006年中国共产党十六届六中全会确定了构建“和谐社会”的目标及其主要任务，再度强调建设服务型政府的重要性，更加重视履行社会管理和公共服务职能。2007年十届全国人大五次会议再次强调政府要加强社会管理和公共服务职能，要求政府提升基本公共服务能力，着重解决民众反映强烈的问题。2007年胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”[3]毫不夸张地说，强化公共服务职能已经成为未来党和政府推进行政管理体制改革的重要取向。
如果说“强化政府公共服务和建设服务型政府”是我国行政管理改革蓝图的话，那么“基本公共服务均等化”就成了构建服务型政府的着力点。随之，我国公共服务改革也由相对抽象变得逐步清晰。自党的十六届六中全会提出“基本公共服务均等化”以来，党和国家逐步明确了基本公共服务均等化的目标、对象、范围、程度、标准等核心要义。2006年党的十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，《决定》明确提出将“完善公共财政制度”作为实现“基本公共服务均等化”的主要手段。2008年2月党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，《意见》指出：要求更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化[4]。2008年10月党的第十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该《决定》成为新时期指导我国农村推进基本公共服务均等化的纲领性文件。2011年十一届全国人大四次议会表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，《纲要》第八篇专门阐述了如何改善民生，如何建立健全基本公共服务体系。《纲要》第一次明确界定了“十二五”期间基本公共服务的范围，将“促进就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、收入分配”等五个领域作为基本公共服务均等化的范围；将逐步缩小区域之间、城乡之间基本公共服务差距以及提升基本公共服务水平纳入政府公共服务职责。《纲要》提出：“明确基本公共服务范围和标准，加快完善公共财政体制，保障基本公共服务支出，强化基本公共服务绩效考核和行政问责。合理划分中央与地方管理权限，健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制。改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。”[5]毫无疑问，基本公共服务均等化势必成为党和国家未来施政方针的主旋律，成为衡量党和政府执政能力的重要准绳，也成为我国服务型政府建设的试金石。
3.缘于理论成果与改革实践之间的张力
理论与实践是一对互为因果的变量函数。一方面，理论成果是改革实践的理论总结，它来源于改革实践，必须立足于改革实践；另一方面，理论成果必须高于改革实践，必须能够用来指导改革实践。当前我国基本公共服务均等化实践面临的困境之一就是：改革缺乏系统的、全面的理论指导，理论研究严重滞后于行政改革实践。近五年来，我国学术界和政府部门高度重视“基本公共服务均等化”的研究工作，不但出版了一系列研究成果，而且还多次召开了有关公共服务改革的国际国内大型会议。通过图书馆查阅和期刊网、因特网检索，现有有关“基本公共服务均等化”方面的专著30余本，博士学位论文20余篇，学术论文和调研报告650余篇，其中，中国（海南）改革发展研究院对该领域做了大量工作。该研究院不仅举办了一系列大型研讨会议，还编著了一系列书籍，如《聚焦中国公共服务体制》、《中国公共服务体制：中央与地方》、《百姓.民生：共享基本公共服务100题》、《基本公共服务与中国人类发展》、《民生之路：惠及13亿人的基本公共服务》、《中国基本公共服务建设路线图》，等等。可见，当前我国有关基本公共服务均等化的理论研究成果颇丰，其中，不少理论成果在近几年公共服务改革进程中起到了十分重要的指导作用。但是，我们也应该理性地看到，与基本公共服务改革的实践需求相比，现有研究成果在整体上还存在着较为明显的滞后性，还尚未形成一套系统的、行之有效的理论体系。时下，政府服务部门亟须一套能够指导基本公共服务均等化得以顺利推进的理论成果，从而消解改革实践与理论滞后之间的张力。
（二）研究意义
伴随经济转轨与社会转型，我国在发展战略上实现了历史性跨越，由原来的生存型社会已经开始步入到发展型社会。进入发展型社会这一新阶段，广大社会公众对基本公共服务提出了新诉求，“发展性问题”也随之凸显。管窥我国公共服务现状，基本公共服务供给格局存在“总量不足、非均衡、水平低”等矛盾。基本公共服务均等化是保障人民群众最低生存能力和发展能力的制度安排，是缓解社会矛盾的缓冲器，是拉动经济持续增长的助推器，是促进人类全面发展的安全阀，对我国经济发展和社会问题起到了“社会安全保护网”的功能。可见，推进基本公共服务均等化具有十分重要的意义。这种改革需求的重要性，直接决定了本文对推进基本公共服务均等化展开研究同样也具有相当重要的实践意义和理论意义。
1.实践意义
从实践层面来看，本文紧扣当前我国公共服务改革的现实国情，选取义务教育、基本医疗保险、基本养老保险和公共就业服务等四项核心的基本公共服务类型，根据国家权威机构的统计资料，从地区之间、城乡之间以及群体之间三个层面，客观地描述我国基本公共服务领域存在的非均等化现象。继而，从体制、机制和法制等三个制度维度，对造成我国基本公共服务的非均等化现象进行制度反思，着力阐述和揭示阻碍各级政府在基本公共服务均等化推进过程中的制度性障碍。为创新基本公共服务制度提供铺垫。
2.理论意义
从理论层面来看，本文着重梳理和归纳国内有关基本公共服务均等的现有成果，在高度肯定现有研究成果的基础上，力图找出当前研究成果的不足。除此之外，本文还将对现有国家基本公共服务的法律法规和方针政策进行理论概括和经验总结。并在借鉴国外有益研究成果和成功改革经验的基础上，从基本公共服务制度的体制、机制和法制等三个维度，对我国未来如何推进基本公共服务均等化进行有针对性的理论创新。以期为国家相关部门推进基本公共服务均等化提供理论资源。
二、研究内容与概念界定
（一）研究内容
研究内容是考量博士论文质量的重要准绳。其中，研究内容是否具有必要性与新颖性，是衡量一篇论文是否具有理论价值和应用价值的重要指标；学术论文最大的亮点在于，与现有研究成果相比，该文的研究内容在多大程度上实现了有效创新，在多大程度上对该领域的知识积累贡献了理论增量。秉承此种学术理念，本篇论文的研究内容紧紧围绕“研究什么”、“用什么来研究”以及“怎么样来研究”等三个层面铺开研究：
1.“研究什么”：研究范围的厘定
合理而恰当地厘定基本公共服务均等化的范围对象是推进均等化的必然前提。当前国内学术界对基本公共服务均等化的范围还存在较大分歧，可谓为众说纷纭、莫衷一是。有广义之说，有狭义之说。如常修泽研究员在早期研究中偏向广义之说，认为基本公共服务均等化的范围包括基本民生性服务、公共事务性服务、公益基础性服务和公共安全性服务等四种。其中“基本民生性服务”包括就业服务、社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等；“公共事务性服务”包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化；“公益基础性服务”包括公益性基础设施和生态环境保护；“公共安全性服务”包括生产安全、消费安全、社会安全、国防安全[6]。然而，在后续研究中，他也意识到基本公共服务均等化的范围不宜过宽，标准不宜过高，从而提出了“横向上，范围要适中；纵向上，标准要适度”[7]这一比较贴近国情的理论判断。而狭义论则主张只将义务教育、就业服务、医疗保险、社会保障、住房保障等五个领域纳入基本公共服务均等化的范畴。
不同学者对基本公共服务均等化的范围界定，在一定程度上表明了他们对政府公共服务责任的一种希冀和寄托。就目前而言，“以经济建设为中心”仍然是当前我国政府职能的重心，在国家职能结构上，公共服务职能尚未上升到与经济建设职能并驾齐驱的地位。鉴于当前国家的财政能力，我国在短期内实现广义上的基本公共服务均等化并不现实；相比之下，实现狭义范围上的基本公共服务均等化，反而成为近期内我国推行基本公共服务改革的首选策略，也是有能力和有条件达成的目标。笔者认为，当前我国基本公共服务均等化的范围应该定位为美国心理学家马斯洛所说的“生理需求和安全需求”这两类底线型需求，紧密围绕人们的衣、食、住等基本公共服务，给他们提供均等化的资源。具体而言，如果民众“读不起书”，政府应该给他们提供免费的义务教育，以实现“学有所教”；如果民众得病了，政府应该给他们提供一视同仁的基本医疗保险条件，使他们可以“看得起病”，以实现“病有所医”；如果民众没有正式工作，国家能够给他们提供相应的基本养老保险，以实现“老有所养”；就业是人们实现生存权和发展权的必然前提，政府公共就业服务部门必须为城乡居民提供均等化的就业机会与职业技能培训，提高他们的职业技能，从而提升他们的就业竞争力，以实现“劳有所得”。
而诸如国防安全、外交等基本公共服务，目前主要由中央政府统一供给，非均等化现象不明显，因而不属于均等化范围。基本公共服务均等化的范围必须紧扣那些外溢性比较强的、跨区域的、由中央与地方共同提供的基本公共服务，或者那些由省级政府统筹、各级地方政府具体提供的基本公共服务。因为这些基本公共服务在全国范围内没有统一的标准，因而地区间、城乡间以及群体间存在比较明显的非均等化现象，所以必须将它们纳入均等化范围。笔者比较认同中国（海南）改革发展研究院对基本公共服务范围的厘定：“义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为我国现阶段基本公共服务的主要内容。”[8]诚然，需要均等化的基本公共服务绝不仅限于以上四大类型，但为了突出基本公共服务均等化的重点，同时为了兼顾文章篇幅，本文将着重围绕义务教育、基本医疗保险、基本养老保险以及公共就业服务等四大领域的基本公共服务均等化进行探讨。
2.“用什么来研究”：研究工具的遴选
以什么样的指导理论作为统领本文的研究工具，这是论文展开研究的逻辑起点，也是党和国家进行行政改革的价值取向。处于不同社会背景或不同发展阶段的国家，其经济体制改革、政治体制改革、行政体制改革的价值目标往往是不一样的。改革开放以来，我国长期秉承“效率优先，兼顾公平”的发展方针，虽然极大地推动了经济发展，但是客观上也催生了贫富分化。虽然党的十六届五中全会特别强调要“更加注重社会公平”，之后又提出了“生产领域注重效率、分配领域注重公平”，但效率与公平问题一直是缠绕我国经济社会发展的难题。当前党和政府十分重视改善民生，推进基本公共服务均等化，这在一定程度上是对“效率优先”原则的矫正，是协调经济与社会同步发展的重要举措，是对促进社会公平正义的一种回归。
然而建国以后，我国长期践履“以农补工”、“农村支援城市”的城乡二元发展战略，致使城乡之间发展程度差别迥异，从而造成城乡居民之间的收入差距扩大。同时，从改革开放初期到20世纪90年代中后期，我国实施了非均衡的区域发展战略，国家在东南沿海城市设立了经济特区、经济开发区，并给予它们优惠的发展政策，促使这些地区率先发展起来；虽然从90年代中后期以来，国家制定了西部大开发战略，还进行了振兴东北老工业基地的战略部署，但我国区域之间差距的不断拉大是一个不争的事实。另外，由于个人禀赋以及社会资源利用的不平等和不公平，由于政府制度设计和政策保护的种种原因，造成个人之间收入差距扩大。因此，本文以约翰.罗尔斯（John Rawls）“正义论”的第二原则——即“差别原则”和“机会公平平等原则”作为统领全文的基础性理论工具。
1971年美国著名政治哲学家和伦理家约翰.罗尔斯出版了其扛鼎之作《正义论》。罗尔斯在这部制度正义的集成大作里提出了两个基本原则：“第一个原则：每个人都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们（1）在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且（2）依系于在机会公平的条件下职务和地位向所有人开放。”[9]第一原则的实质是自由平等问题，主要针对政治领域，意指公民享有言论自由、集会等政治自由，旨在保障公民的政治权利和自由。第二原则又分为“差别原则”和“机会公平平等原则”，其实质是民主和机会平等问题，主要针对经济和社会领域，旨在保障在经济和社会利益分配格局中处于不平等的个人能够得到公平竞争机会，从而促进人们通过自身的努力减少不平等的差距。从当前我国社会民生领域的现实问题来看，罗尔斯第二原则的“差别原则”和“机会公平平等原则”对我国推进基本公共服务均等化具有十分重要的启示意义。
罗尔斯非常重视“机会公平平等原则”，他在第二原则的优先排序上，将“机会公平平等原则”置于“差别原则”之前。这在一定程度上说明罗尔斯的“机会平等原则”的逻辑前提是基于“差别原则”的基础之上。事实上，罗尔斯也认识到，由于自然因素，或由于个人的出身，或由于自身禀赋，或由于社会基本制度设计的不平等，导致人与人之间存在差距，而且这种差距与生俱来。无论是自然因素还是社会因素，有些因素在一定程度上可以通过社会制度和措施来加以消除，但有些却无法消除，从而使得社会上产生了“最少受惠者”——亦即我们所说的弱势群体。“差别原则”很好地印证了当前我国明显存在的贫富分化社会结构以及数量庞大的弱势群体。在承认差别的基础上，罗尔斯提出了“机会公平平等原则”，主张在“应该有利于社会之最不利成员的最大利益”[10]的前提下，通过“平等分配”方式，促使社会每个成员都能够享受到实际利益。当然，罗尔斯强调的平等分配绝不是平均分配，也不是“劫富济贫”，正如他所言：“差别原则并不要求社会去努力抹平障碍，仿佛所有人都被期望在同样的竞赛中在一公平的基础上竞争。”[11]而是要让他们实现自身发展起点上的机会平等。通过推进基本公共服务均等化以消除贫富分化以及达成弱势群体的起点公平，这正是本文的逻辑起点。可见，罗尔斯正义论的第二原则是本文开展研究的理论基点。
那么，通过什么途径来尽可能消除社会差别以及实现机会平等呢？罗尔斯摒弃了以往学者“个人正义”的传统研究路径，将“正义”理念引入到对社会制度的评价之中来，“更注重发掘正义与制度之间的内在联系。[12]”他认为：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一定的社会和法律制度，无论多么有效率和有序化，只要不公正，就必须予以改革和废除。”[13]罗尔斯将“社会的基本结构”作为正义的关注焦点，“对我们来说，正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。所谓主要制度，我的理解是政治结构和主要的经济和社会安排。[14]”在罗尔斯看来，包括政治、经济以及社会在内的制度设计是否合理，是否公正，直接关乎到不同社会地位的人们的生活前景状况，他说，“这种基本结构包含着不同的社会地位，生于不同地位的人们有着不同的生活前景，这些前景部分是由政治体制和经济、社会条件决定的。[15]”罗尔斯理论洞察力的敏锐之处就在于，那些所谓的“先天的毋庸置疑的合理性”并非理所当然具备正当性，现实合理性并非必定意味着道德上的正当性。因此，“我们在进行制度安排时，必须要考虑到影响社会不平等的各种偶然因素：阶级、社会地位、经济地位、天资、机遇等。[16]”这恰恰是本文在进行基本公共服务制度创新的理论依据，建国以来，我国长期践履的传统公共服务制度，是在特殊国情背景下的一种相对理性的、非正义的制度选择。随着当前国家经济社会发展程度的稳步提升，随着民主程度的逐步提高，这种传统的公共服务制度、特别是有关基本公共服务的制度安排，应该被扬弃或者被重构。而且，在扬弃和重构过程中，必须始终贯彻“公平正义”这条核心主线。
3.“怎么样来研究”：研究视角的框定
就内涵和外延来说，“用什么来研究”与“怎么样来研究”这两者之间具有一定的内在逻辑关系；同时，两者也存在较大区别。为了凸显研究重点和研究特色，也为了平衡篇幅结构，笔者对两者进行了适度分离，将“怎么样来研究”单列为一小节。在前一小节中，“用什么来研究”专门引介本文的理论研究工具；而本节“怎么样来研究”则着重介绍本文的研究视角。
现有研究成果更多地从经济学和财政学视角对基本公共服务均等化问题展开研究。然而，这是一项系统工程，绝非某一学科理论或某项单一制度安排就能圆满解决。本着这一理念，论文运用了体制、法制和机制“三维一体”的制度分析框架对推进均等化的基本公共服务制度展开系统研究。本文有三点理论假设：第一，基本公共服务体制的正确定位与否是能否实现均等化的决定因素，是政府公共服务职能的制度安排与设计，只有制定公平正义的基本公共服务体制，才有助于实现均等化。因此，本文将创新基本公共服务体制视为推进基本公共服务均等化的前提条件。第二，当前我国基本公共服务均等化举步维艰的主要原因之一，在于我国缺少系统而完善的基本公共服务均等化的法律法规，造成全国范围内基本公共服务均等化工程标准不一、千人千面；为此，本文将创新基本公共服务法制视为推进基本公共服务均等化的法律保证。第三，仅有设计唯美且公平正义的基本公共服务体制和法制还远远不够，基本公共服务体制的执行机制也十分重要，只有坚定不移、毫无偏差地贯彻执行基本公共服务体制和法制，才能实现均等化，所以，本文将创新基本公共服务机制视为推进基本公共服务均等化的过程保障。
因此，基本公共服务体制、法制和机制，是构成基本公共服务制度的三个面，是推进基本公共服务均等化的三个不同分析维度。首先，基本公共服务体制是核心，是根本。不同的基本公共服务体制，直接派生出不同的规范体系，并且衍生出不同的配套行政管理法律规章。比如，我国长期推行“城乡二元”公共服务体制，依靠“非农”与“农业”两种不同的户籍管理制度，将不同地域的人们禁锢在固有的地域范围内，同时推行不同的就业制度、医疗制度、社会保障制度以及住房制度，等等。那么，在均等化取向下，应该构建一种什么样的基本公共服务体制呢？并且应该出台什么样的行政管理制度用以保障上述公共服务体制的顺利推进呢？这是本文的分析视角之一。其次，在我国基本公共服务均等化领域，当前还存在哪里法律法规上的制度缺位，如何对这些法制问题进行健全和完善？这也是本文的分析视角之一。最后，在具备了合法合理、行之有效的基本公共服务体制和法制的背景下，如何在执行过程中保质保量地将公共服务体制和法制安排贯彻下去呢？这是基本公共服务运行机制层面的问题，它主要包括决策机制、供给机制、评估机制、监管机制等多个环节。任何环节的机制缺失或偏向都可能导致服务供给结果偏离基本公共服务制度的设计初衷。因此，如何规范上述基本公共服务机制的流程与运行，也是本文的分析视角之一。
（二）概念界定
本文经常涉及到一些常用的学术概念，且学术界对这些概念存在不同的界定和解读。为了便于理解和避免歧义，笔者在此对一些常用学术概念的内涵进行界定和解析。
1.公共物品与公共服务
要对基本公共服务均等化问题展开研究，首先必须要回答“公共物品”和“公共服务”这两个核心概念。回避这些实质术语，研究势必变得纸上谈兵、不知所云。从研究内涵与外延的角度来看，基本公共服务是公共物品或公共服务的一个子集，前者是后者的部分内容之一。换句话说，研究基本公共服务均等化必须从操作层面界定公共物品或公共服务的概念与内涵。既然如此，那什么是公共物品或公共服务呢？这两者之间到底具有什么内在关系呢？
尽管国内外研究者对“公共物品”这一问题研究已久，但迄今为止，学术界对“公共物品”的概念并未达成普遍共识，也未能形成公认的、规范的、统一的“公共物品”定义。公共物品概念的最早提出者当属美国经济学家保罗.A.萨缪尔森（Samuelson），他于1954年在题为《公共支出的纯理论》的文章中首次提出了“公共物品”概念，他从公共物品的属性来界定这一概念，认为公共物品是指那些具有“非竞争性”的消费品，个人消费该物品不会减少别人对这种物品的消费。后来，萨缪尔森在其经典教材《经济学》一书中对公共物品作了进一步阐述：“一种私有物品意味着，我对它的消费阻止了你对它的消费，也意味着我可以排除你吃我的面包；一种公共物品意味着，其消费是非对抗性的而且是非排他性的。”[17]其中消费的“非对抗性”，就是指消费的非竞争性。萨缪尔森从消费品的“非竞争性”和“非排他性”这两个属性来界定公共物品，客观上揭示了公共物品最显著的特征，也得到了西方主流研究学派的普遍认同。根据这两种特征属性，消费品便分为公共物品和私人物品两大类。后来，约瑟夫.E.斯蒂格利茨（Stiglitz）在其名著《政府经济学》中将公共物品进一步细分为“纯公共物品”和“准公共物品”两大类。
另外，早期西方学者把“公共服务”和“公共物品”当作一对可以替换的等同概念，认为对公共物品的研究可以替代对公共服务的研究，以公共物品的特征属性可以推导出公共服务的特征属性。认为“公共服务就是提供公共物品”[18]。深受这种思维逻辑的影响，当前我国学术界和管理者有意无意套用公共物品的两个属性来讨论公共服务。如学者王锋和陶学荣认为：“一般来说，公共服务属于公共物品，具有消费的非竞争性和非排他性。”[19]2004年温家宝总理曾经指出，“公共服务，就是提供公共产品和服务[20]”。不过，国内外学者由早期将“公共服务”等同于“公共物品”，逐渐意识到两者之间存在区别，认为公共服务绝不仅仅只是提供公共物品。陈昌盛等人认为：“从范围看，公共服务不仅包含通常所说的公共产品（具有非竞争性和非排他性的物品），而且也包括那些市场供应不足的产品和服务。”[21]一般而言，从表现形式来看，公共物品更多地指相对比较具体的实物，往往是看得到、摸得着的可行物品；而公共服务是一个相对比较宽泛、比较抽象的概念，不一定指具体的公共物品。从内涵与外延角度来看，公共服务的范围比公共物品要更加宽广，公共服务不仅包括公共物品，还包括一些抽象的服务内容和服务方式。
2.基本公共服务与基本公共服务均等化
斯蒂格利茨将公共物品类型分为“纯公共物品”和“准公共物品”的两分法受到西方学术界的热捧。故而，公共服务也顺理成章地被分成“纯公共服务”和“准公共服务”两大类。那么我们所谈论的基本公共服务到底座落在公共服务的哪一类型里面呢？事实上，我国基本公共服务改革比较复杂，改革内容既有“纯公共服务”的内容，又有“准公共服务”的内容，并不纯粹隶属于上述泾渭分明的两种类型。根据我国国情，笔者曾经撰文提到，我国的公共服务更适合划分为“基本公共服务”和“一般公共服务”。
对基本公共服务的内涵界定，国内学者也存在一定分歧。陈海威认为：“所谓基本公共服务，是指一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务。”[22]中国（海南）改革研究院则认为，“所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。”[23]相比之下，笔者更加认同刘尚希研究员对基本公共服务的界定。他认为应该从两个角度理解基本公共服务：一是从消费需求的层次看，与低层次消费需要有直接关联的即为基本公共服务。如吃饱、生存是最基本的需求，除此之外，安全、穿衣等也是基本需求。二是从消费需求的同质性看，人们无差异消费需求属于基本公共服务。如对食品和药品的消费，无论是穷人还是富人都要求保证质量安全，尽可能减少对健康带来的危害。这样的消费需求对所有人来说都是一样的。但“基本”不是绝对的，它会因时间、地点的变化而变化。[24]
界定了基本公共服务的概念与内涵，基本公共服务均等化的概念就水落石出了。所谓基本公共服务均等化是指“全体公民不论其民族、性别、收入及社会地位差异如何，都能公平可及地获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。”[25]总之，基本公共服务均等化是全体公民的机会均等、结果大体相同，意味着全体社会成员，都能享受到有制度保障的最低标准的基本公共服务，并尊重社会成员的自由选择权；基本公共服务均等化，是要将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内，促进社会公平正义，保障社会和谐稳定。基本公共服务均等化主要在于关注困难群体[26]。
3.制度及其构成
正面回答“制度”这一概念的内涵，是本文进行制度创新的理论前提。然而，制度是个颇具歧义且富有争议的词汇。中外学者对“制度”一词进行过较为深刻的反思和激烈的探讨。通过梳理和总结不同学科视角下的制度涵义，我们可以将制度的内涵概括为两类观点：其一，将制度界定为“规则或规范体系”。这是对制度最普遍、最基本的界定。其代表性人物有马克斯.韦伯、道格拉斯.诺斯、约翰.罗尔斯、林毅夫等。其二，将制度界定为“社会互动方式”。这种界定将制度与社会互动紧密联系起来，把制度看成是集体行动或个人行动的社会互动。代表性人物有莫里斯.迪维尔热、安东尼.吉登斯等。国内学者邹吉忠教授继承和吸收了各学科界定制度定义的积极因子，提出了比较具有代表性的制度定义，即“制度是用以调整个体行动者之间以及特定组织内部行动者之间的权威性行为规则。”[27]该定义具有以下三大鲜明特征：第一，它抓住了“规则或规范”这一制度的最基本要素，指出了制度就是由一系列具有内在逻辑联系的规则或规范所构成的集合，那种不表现为规则，或者不规范行为的要素，不能被称为制度。第二，它指出了制度是“社会的”，是一种社会性的规则体系。因为“制度体现了特定的社会结构；制度体现在集体行动或人际互动的过程之中；制度是多元社会的公共规则；制度构成了任何个人的存在前提。”[28]第三，它指出了任何社会的制度，在不同程度上都具有权威性和强制性。它会通过各种方式迫使人们去遵守和服从，并对任何违法行为进行制裁。相对而言，这种对制度内涵的界定比较系统，比较全面。笔者比较认同这一概念，并以此作为本文进行制度分析和制度创新的理论依据。
界定了制度的涵义之后，制度的结构组成又成为本文展开研究的理论障碍。只有妥善解决了制度的结构组成这一难题，本文的分析视角和谋篇布局才能够顺理成章、水到渠成。就当前而言，学术界的主流观点倾向于将“体制”和“法制”视为“制度”的组成结构，一般不将“机制”纳入到制度的组成部分。但是，邹吉忠教授在界定了制度的内涵之后，将制度划分为宏观制度（包括国体和政体）、中观制度（包括体制和机制）以及微观制度（法律法规或规章）等三个部分。由此可见，邹教授将体制、机制和法制视为制度的组成结构。程德明和唐亚平认为：“机制，通常指制度机制，机制是从属于制度的。机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。总之，靠制度制约体制与机制，同时，体制与机制又对制度的巩固与发展，起着积极的促进作用。”[29]该观点非常明确地指出了机制是制度的组成部分。中央党校赵理文教授在《制度、体制、机制的区分及其对改革开放的方法论意义》（2009年发表于《中央党校学报》第五期）一文中指出，机制隶属于并内含在制度之中，机制总是与某些制度结合在一起，因而总是这样或那样地受到制度的影响和制约。这种观点也旗帜鲜明地指明了机制是制度的组成部分之一。总体看来，学术界将“机制”视为“制度”组成结构的现有研究成果并不多。但是，笔者认为，既然制度是一系列行为规则，那么，这些行为规则不仅仅将规范和约束体制和法制，同时也会规范和调整机制这一因素。特别是在某些运行过程中，当法律规章处于并不健全和不完善的现实状况下，如何规范和约束运行机制，理应成为社会制度调整和规范的对象。本着探索性与尝试性的学术研究精神，笔者将机制纳入到制度的构成范围，把体制、法制和机制视为制度的三个组成部分。当然，这并不意味着制度仅仅只有这三种组成部分，笔者只是将体制、法制和机制视为制度的组成部分，并没有断言这三者就是制度构成的全部。
4.基本公共服务制度及其构成
虽然学界有不少学者指出，要实现基本公共服务均等化目标，必须重视基本公共服务制度建设。然而，现有研究成果并没有正面阐述和界定“基本公共服务制度”这一涵义，不同的学者从不同学科视角解读和运用基本公共服务制度，使得学术界无法就这一概念达成共识，也间接导致基本公共服务领域没能实现有效的知识积累，从而无法有效地指导改革实践。本着拓荒性精神，笔者在此尝试性界定基本公共服务制度的内涵。所谓基本公共服务制度，是指用来调整和约束公共服务部门如何向民众生产或提供基本公共服务以及民众和特定组织如何评估、监督公共服务部门的基本公共服务供给过程的一系列行为规则的总和。
毫无疑问，基本公共服务制度是社会制度的一部分。将“制度”的结构组成界定为体制、法制和机制三个维度之后，顺理成章，用来调整和规范基本公共服务均等化的基本公共服务制度也随之可以划分为基本公共服务体制、基本公共服务法制和基本公共服务机制等三个维度。那么，什么是基本公共服务的体制、法制和机制呢？国内知名学者陈振明教授认为，“从纵向上来看，公共服务体制是指为履行公共服务职能，中央和地方政府之间关于公共服务的职能定位、财权及事权划分，以及与之对应的公共服务责任体系、领导体系、监督体系等，与现行行政管理体制架构相匹配。从横向上来看，公共服务体制包括政府间关于公共服务提供的合作关系、政府与市场组织、社会组织间关于公共服务供给的制度安排、城乡间关于公共服务存量的资源配置。”[30]笔者却认为，基本公共服务体制是指围绕政府基本公共服务的职能定位、事权财权配置、权责归属、配套行政管理行为而进行的一系列制度设计和制度安排。而“基本公共服务法制”是指用来规范和调整基本公共服务提供什么、提供多少以及如何提供的一系列法律制度体系。至于基本公共服务机制，则是指通过一定的流程设计或流程再造，让基本公共服务制度的相关组成要素有效发挥其功能和作用的运行规范过程。
本文将基本公共服务体制、法制和机制等视为基本公共服务制度的三个部分组成。因为，基本公共服务体制、法制和机制都与基本公共服务制度有着密不可分的内在逻辑关系。其中，基本公共服务制度与基本公共服务体制两者之间的关系，属于内容与形式的关系。基本公共服务制度决定基本公共服务体制，前者通过后者表现出来。所以，基本公共服务体制是推进基本公共服务均等化的前提条件。基本公共服务法制则是基本公共服务制度的抽象表现形式，是推进基本公共服务均等化的法律保障。而基本公共服务机制是基本公共服务体制和基本公共服务法制充分发挥自身功能的重要保障，是推进基本公共服务均等化的流程保障。有学者指出：“无论制度还是体制，都必须通过一定的机制才能有效运行和更好地发挥作用。因为任何制度或体制都是由若干要素组成的，这些要素只有以一定的方式联系起来并相互作用（即形成一定的机制），才能维持制度或体制的存在和发展，发挥特定的功能和作用。”[31]为此，前提条件、法律保障和流程保障，就成为本文进行基本公共服务制度创新的三个理论维度，也是贯穿本文的三种主要研究视角。
三、国内外研究文献综述及简要述评
（一）国外研究文献综述
“基本公共服务均等化”的相关理论研究最早起源于西方国家，实现区域间基本公共服务均等化，一直是当前西方发达国家政府追求的主要目标之一。然而，通过图书馆查阅和期刊网检索得知，国外并没有直接论述“基本公共服务均等化”的相关研究成果。究其原因，主要缘于中西方对公共服务（物品）的分类标准不同。
西方倾向于将公共（服务）物品分为纯公共物品（服务）和准公共物品（服务），我国之前也热衷于将公共服务分为纯公共服务和准公共服务，自“基本公共服务均等化”概念提出以后，国内倾向于将公共服务分为“基本公共服务”和一般公共服务。因此，西方该领域研究文献并非直接称为“基本公共服务均等化”，而更多地散落在“公共服务均等化”、特别是财政平衡与财力均等化的相关研究成果之中。
最早将“均等化”理念引入经济学领域的研究成果，当属英国经济学家阿瑟.C.庇古（Arthur Pigou）于1920年出版的《福利经济学》。在该书中，庇古以“收入均等化”手段系统阐述了他的福利观，认为增加国民收入总量是增加社会福利的主要源泉，国民收入总量越大，该国社会福利就越好；国民收入分配越是均等化，社会福利也就越大。他还认为，如果在国民收入总量并未减少的情况下，国民收入如何分配是影响社会经济福利大小的决定因素，通过国民收入由富人转向穷人，亦即通过国民收入的分配均等化，有助于增加社会经济福利，他直言“很明显，把收入从相对富裕的人转给相对贫穷而具有同样性格的人，一定能增加满足的总量，因为它牺牲比较微弱的欲望而使比较强烈的欲望能够得到满足。”[32]因此，一个国家要增加社会福利，就必须实现国民收入总量的增长，并在分配领域逐步消除国民收入分配上的不均等现象。
1950年，布坎南（James Buchanan）阐述了纵向分权体制的财政不公平规律与全面的财政公平概念。他认为，纵向分权化的财政体制只会吸引社会资源流向那些拥有较高净财政收益的区域，使资源配置偏离“帕累托”最优效率状态。在此基础上，他提出了“横向财政公平”概念，认为应该在全国范围内实施“横向公平均等化”，也就是说，较低层级政府必须为处于同等状况下的居民提供等同水平的财政服务，而不论其处于哪个地区，“高、低收入群体之间的收入分配状况被视为既定的前提条件，政府间转移支付的设计应在承认各地区人均收入的不平等的前提下进行，在此基础上提供均等化的公共服务。”[33]并建议通过政府间财政支付转移制度使各州具备均等化的财政能力。布坎南的横向公平均等化理念为考察美国联邦主义财政转移支付的作用开辟了一种全新的视角，也得到了后续众多学者的高度认同。美国的格拉汉姆（John Graham）教授虽然比较赞同布坎南提出的横向公平观，不过，他同时认为，在实践中可以把“均等化财政能力”看作是实现个人“横向公平均等化”的一种有效方式。他还认为中央政府不但应该承担转移支付的责任，而且还应该兼顾“财政需要”因素，尽可能制定一个全国统一的、尽可能高的公共服务供给最低水平标准。
1956年，蒂伯特（Charles Tiebout）在《地方支出的纯理论》一文中构建了著名的蒂伯特地方公共产品供给模型。他假设，具有投票权和消费权的居民能够像在市场上购买商品那样来选择自己所愿意居住的地区，并且选择到那些公共服务最能满足自身意愿且税收最合理的地区去居住，即所谓的“用脚投票”理论。蒂伯特模型提出了七个重要假设：“（1）消费者在各社区间的流动不受任何限制；（2）各社区的税收一服务组合的信息是充分的；（3）可供选择的社区的数量是很多的；（4）社区选择不影响就业机会；（5）公共产品或服务在社区间没有外部性；（6）任一类型的社区都有一个最优规模；（7）低于最低规模的社区会寻找新居民以降低平均成本。”[34]虽然该模型的假设条件十分苛刻，现实社会中基本上无法达成；并先后受到奥茨（Oates，1969）、布坎南（James Buchanan，1972）、特鲁曼（Truman，1981）和布利（Bewley，1982）等学者的质疑与批判。但值得肯定的是，蒂伯特模型在理论上突破了公共服务供给过程中政府垄断供给与消费者被动接受之间的思维禁锢。并且设计了地方公共服务的偏好显示机制，凸显了“消费者选择”这项民主权利，这对于探索政府服务部门如何密切关注居民公共服务的需求意愿，对于提高公共服务效率和质量，等等，都有着十分重要的意义。
美国经济学家托宾（James Tobin，1970）从特定的“商品平均主义”论述了他的均等化观点。他认为，一个社会既要关注关心一般意义上的不平等，还要特别关注某些特定商品的分配问题，这些特定商品亦即类似于我们所讲的基本公共物品（或服务）。这类商品是每个人拥有生存权和发展权的自然权利产品，不应该受到社会偏见或家庭财政能力的约束，应该对全体民众实行平均分配。当然，托宾也理性地意识到，“这里所需要的不是严格的平均分配，而是一种有保证的、普遍接受的最低量。”[35]有学者认为，“商品平均主义也许有助于解释公共提供教育对人们的广泛吸引力——人们认为每个人都应该受到最起码的教育。”[36]托宾的特定“商品平均主义”实际上启示我们，每个社会公民都能够而且必须获得数量与质量大致相近的基本公共服务，推进诸如义务教育、医疗保险、社会保障、住房保障等基本公共服务均等化，是促进社会和谐发展、实现公平正义的核心内容之一。
美国民营化大师萨瓦斯（E.Savas，1978）论述了公共服务供给中的公平原则问题。他认为，可以从以下三个原则来判断公共服务供给是否公平：“投入公平原则（Equal Input）、支出公平原则（Equal Payment）和满意度公平原则（Equal Satisfaction of Demand）”[37]。其中，支出公平原则又分为“支出额度与公共服务相匹配原则”以及“支出能力与公共服务相匹配原则”。这些公共服务原则旨在说明，对于不同的时间和空间维度，公平问题是相对的，而不是绝对的，上述某一原则只是衡量公共服务供给是否公平的某一标准，并非普适性标准，某一公共服务供给按照某一原则来衡量可能是公平的，而按照其它原则来衡量，结果可能反而违背了公平理念。这种关于公共服务公平供给原则恰恰一针见血地指出了国内外公共服务均等化过程中遇到的迷茫与困顿。
美国学者肯.戴维（2008）阐述了欧洲国家20来年实行基本公共服务均等化的不同程度，以及实现基本公共服务均等化的途径和方式。同时阐述了东欧国家如何调整其政策和实践以适应地方分权和市场经济需要的特殊经验[38]。
除此之外，许多国外学者从不同学科视角，针对我国公共服务以及财政均等化等相关问题展开过研究。Hofman和Yusef（1995）从我国区域经济发展不平衡角度开展过研究，研究结果表明，中央政府在配置财政资源时考虑不充分，忽略了分配均等问题，在一定程度上导致了区域经济发展差异扩大。Tsui（2005）利用我国1994-2000年的相关数据，专门研究转移支付对地区财政均等化的影响程度。结果发现，“税收返还”以及“分税制”改革后推行的过渡转移支付不但没有缩减地区财政差距，反而加剧了财政不平等程度。Yao（2006）利用我国2002年县级数据来分析财政转移支付对区域经济增长以及城乡收入差距的影响，研究结果表明，转移支付对缩减城乡差距方面存在明显的反均等化效应与挤出效应。澳大利亚学者巴珍.格鲁沃（2008）对我国公共服务均等化成效与政府间财政转移支付之间的影响关系展开过研究，他认为，当前我国教育、医疗等公共服务不均等的主要原因根源于我国现行财政转移支付的两大缺陷。主张建立基本公共服务的绝对均等化，引入专门确保达到全国教育和医疗服务最低标准的财政转移支付，那么有可能达到更好的效果[39]。
（二）国内研究文献综述
与国外相比，国内学者对公共服务均等化问题的研究起步较晚。最早对公共服务均等化展开研究的学者当属项中新博士，项博士早在2000年就出版了其博士学位论文《均等化：基础、理念与制度安排》（中国经济出版社出版），率先开创了国内研究公共服务均等化问题的先河。项博士在书中阐述了5个主要观点：“在公共服务分配领域，能够实现公平与效率的统一；公平、规范、渐进是中国公共服务均等化制度安排的主导原则；公共服务意识淡薄；政府间纵向财政分配体制、没有建立应有的横向均衡机制是中国公共服务差异的根本原因；中国公共服务均等化受城乡二元结构、地方政府‘利益二重性’等诸多因素制约。”[40]相对于现有研究成果来说，该书稍显稚嫩，但是，它基本上指出了制约我国公共服务均等化的多项制度障碍，在当时来说，无疑具有很强的理论意义和应用价值。
自党的十六届六中全会提出“基本公共服务均等化”目标之后，国内越来越多的学者才开始关注和研究这一问题，基本公共服务均等化问题也逐步凸显为当前我国社会科学领域的热点、焦点和难点。通过认真梳理和总结归纳，该领域现有研究成果可以划分为基本公共服务均等化的范围界定、问题审视、成因探寻、国际经验和对策建议等五个领域，具体梳理如下：
1.基本公共服务均等化的范围界定
合理且恰当地界定基本公共服务均等化的范围是推进基本公共服务均等化的逻辑前提，这是政府公共服务职能“提供什么以及提供多少”的问题，只有界定了这个范围，才能顺利展开研究下一步“如何提供”的问题。虽然国内学者对推进基本公共服务均等化这一时代命题毫无疑义，但是对哪些基本公共服务应该纳入均等化的范围界定却各执己见、众说纷纭。总体看来，当前学术界界定基本公共服务均等化的范围呈现“窄、中、宽”三派主流观点。以学者包兴荣（2006）、宋迎法（2007）为代表的“窄派”只将公共教育、公共医疗卫生和社会保障等具有公民权利性质的社会性公共服务纳入到均等化范畴。[41]刘德吉通过研究发现：在实现均等化的优先次序方面，多数学者将基础教育、公共医疗以及困难群体的基本生活保障等纳入优先考虑之列[42]。以学者陈昌盛等（2007）、张启春（2009）为代表的“宽派”则认为，不仅要将上述社会性服务纳入到基本公共服务范畴，还应该将环境保护、生产与生活基础设施等经济性公共服务以及一般行政管理、司法、法律等维持性公共服务都纳入基本公共服务范畴[43]。以常修泽（2007）、陈海威（2007）、陈建生（2010）为代表的“中派”则认为，基本公共服务均等化的范围既不宜过宽也不能太窄，强调将就业、社会保障、基础教育、基本医疗、公共文化等民生性与公共事业性公共服务以及公益性基础设施、环境保护、公共安全性服务等纳入均等化范畴[44]。
2.基本公共服务均等化的问题审视
针对当前我国存在比较严重的基本公共服务非均等化现象，国内学者分别运用规范研究和实证研究等多种研究方法进行了问题审视。王磊（2006）以柯布—道格拉斯（Cobb－Douglas）生产函数为基础，对1997-2004年青海省财政支付转移数据以及2003年我国13个省（市）的截面数据进行了回归分析。研究发现：税收返还拉大了地方公共服务不均等的程度；一般转移支付对缩小地方公共服务供给水平的作用非常弱；专项拨款基本上起到了缩小地方公共服务供给差距的作用[45]。陈昌盛、蔡跃洲博士等人（2007）设计了一套涵盖8个子系统和165个具体指标的评估体系，采用数据包络分析和基准法这两种比较成熟的评估方法，全面评估了全国31个省级行政区域（不包括香港、澳门和台湾）的政府公共服务综合绩效。研究结论指出：我国当前政府公共服务整体呈现出“总体水平偏低，发展不平衡，效率低水平趋同”[46]。樊继达、贾俐俐（2008）通过对中西部四县的义务教育、医疗卫生、社会保障等三类基本公共服务调研数据进行整理分析得出：中国政府提供农村基本公共服务的层次普遍较低，总量不足，质量较差，效率不高[47]。宋小宁、苑德宇（2008）利用1998-2005年国内省际面板数据，分析了转型时期中央政府对地方实施转移支付的决定因素，研究结果发现：“我国的转移支付主要由中央维护国家稳定、减少改革阻力的政治平衡考虑决定，公共服务均等因素的效应并不显著。”[48]杨林、陈书全（2010）选取青岛市2007年的截面数据，对青岛市教育、医疗，社保等城乡基本公共服务均等化水平进行了评价，研究发现青岛市城乡之间存在较大差距。中国（海南）改革发展研究院（2010）在通过大量调查研究的基础上，指出：广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的阶段性矛盾。由此，形成了基本公共服务均等化的巨大现实压力[49]。
3.阻碍基本公共服务均等化的成因探寻
阻碍我国推进基本公共服务均等化的原因多种多样，国内已有文献从宏观层面、中观层面和微观层面三个维度探讨和阐述了阻碍基本公共服务均等化的原因。（1）宏观层面原因：区域经济社会发展战略、城乡二元体制及其衍生的行政管理制度。项中新（2000）、陈瑞莲等（2008）、钟培武（2009）等认为，建国以后我国长期推行“城乡二元”经济体制，因而在社会管理制度和方式上也带有二元社会的特征，城乡二元社会经济体制及其衍生的诸如户籍、土地等行政管理制度，是导致我国基本公共服务不均等的主要原因[50]。中国（海南）改革发展研究院的研究表明，“公共服务供给不足的根本原因在于体制机制问题，而非仅仅是供给主体的缺位。”[51]（2）中观层面原因：城市偏向型财政制度。胡均民、艾洪山（2009）、吕炜（2008）等认为，我国基本公共服务非均等化现象严重的最根本原因在于城市偏向型财政制度，导致地方各级政府“财力”与“事权”分离，造成政府基本公共服务供给上的“缺位。”[52]（3）微观层面原因：地方政府动力缺失。迟福林（2009）认为，从改革实践看，公共服务短缺的根源在于体制机制不健全，公共服务供给中没有形成规范的问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化，使地方政府提供公共服务的动力缺失[53]。王军（2009）指出，跨区域的人口流动导致公共产品的“外溢性”效应，其具体表现为外地人“搭便车”的行为，外溢性导致地方政府公共品供应意愿减弱，进而加剧了城乡基本公共服务的不均等[54]。丁元竹（2009）认为，“货币与实物标准缺乏统一、一些标准比较模糊、规划缺乏基础数据支持、标准制定落后于现实发展”[55]是阻碍基本公共服务均等化的技术问题。
4.基本公共服务均等化的他山之石
“他山之石，可以攻玉。”国内部分学者将研究焦点集中于引介国外公共服务均等化的成功经验。以王军为组长、贾康为副组长（2006）的课题组对国外政府间财政均等制度进行了比较研究，研究发现：“从国际经验来看，地域广阔的国家如加拿大选择中等收入省份的平均数，中小国家，如德国和英国进行全国平均，澳大利亚则选择差异平均数。取中等收入省份平均数对地域广阔、地区间差别明显的国家较为适用；取全国平均数较适用地狱小、国家财政实力雄厚的国家，均衡程度不能一概而论。”[56]匡贤明（2006）对俄国、捷克和中国的公共服务体制进行了比较之后指出：不管是工人、农民还是无业者，只要是俄罗斯公民，就能享受免费的公费医疗、免费教育、免费住房和其他相应社会福利[57]。马晓河（2008）带领“公共服务均等化”课题组赴美加进行考察之后，归纳和总结了美国、加拿大在义务教育、基本生活保障、基本医疗服务、养老和住房保障等方面的均等化情况及其主要政策措施[58]。以迟福林教授为团长的赴德国、荷兰考察组（2006）总结和归纳了德国公共服务均等化的特点、成效及其面临的财政压力，指出德国属于“以公共服务均等化为导向的公共治理”[59]的公共服务体制。丁元竹（2008）从国际视角比较了加拿大、澳大利亚、德国、瑞士、印度、保加利亚等国家基本公共服务均等化状况，最终指出推行基本公共服务均等化，关键是要制定一套基本公共服务均等化的共识标准[60]。
5.基本公共服务均等化的对策建议
基本公共服务均等化问题的落脚点其实就是“如何提供”的问题。国内不少政府官员和学者分别从公共服务发展战略、公共财政体制、公共服务分配制度、公共服务决策机制、监督机制、公共服务提供标准等方面提出了推进“基本公共服务均等化”的相应对策。现有对策建议成果大致可以分为以下三类：（1）制定基本公共服务均等化战略。丁元竹认为，我国应该制定“分三步走”的中长期战略。第一步（2007-2010）：建立基本公共服务国家标准及数据采集和检测体系；继续加大对基本公共服务的投入力度；第二步（2011-2020）：加大政府行政体制改革力度，完善政府间关系，继续推进城镇化进程和消除城乡体制分割；第三步（2021-2030）：实现各个地区财政能力均等化，确保我国的基本公共服务体系最终走向农村，东、中、西部全面可及。[61]项继权教授认为我国基本公共服务均等化要分三步走：“第一步：基本公共服务的广覆盖；第二步：基本公共服务制度的一体化；第三步：基本公共服务的均等化”。[62]（2）建立健全基本公共服务体制机制。中国（海南）改革发展研究院最早对我国基本公共服务均等化开展系统性研究，也出版了一系列成果。该研究院（2006）指出，我国公共服务非均等化供给的根源在于公共服务体制机制的缺位，并有针对性地提出了18条关于“加快建立社会主义公共服务体制”[63]的对策建议。张立荣、冷向明（2007）从优化政府行为的视角，提出应该从政府行为的理念、功能、政策工具、财政体制、绩效评估五个维度来优化政府基本公共均等化行为[64]。钟培武（2009）认为应该转变割裂城市和农村统一性的二元结构模式和社会管理方式[65]。常修泽（2007）认为可以通过完善收入分配制度和城乡协调发展机制等视角来实现基本公共服务均等化[66]。当然，国内更多的学者将完善公共财政制度、健全政府财政转移支付制度作为实现基本公共服务均等化的主要途径（如金人庆，2006；楼继伟，2006；常修泽，2007；刘尚希，2008；吕炜，2008；樊继达，2009；田发，2009；安体富，2010）。（3）建立基本公共服务均等化标准。王国华、温来成（2008）认为，“实行基本公共服务标准化管理，是城乡统筹发展的一种可行性选择。”[67]胡税根、徐元帅（2009）专门阐述了公共服务领域引入均等化的必要性，还特别从理论价值、技术价值、管理价值、绩效评估价值、社会价值、伦理价值以及应用价值等七个层面论述了建设公共服务均等化标准的必要性[68]。丁元竹（2008）在论文《我国基本公共服务均等化过程中标准建设问题》中也专门论述了基本公共服务均等化标准建设的重要性与具体思路。黄恒学等在其编著《政府基本公共服务标准化研究》（人民出版社2011年版）中对基本公共服务均等化标准化的建立和评估问题也进行了详细论述。
（三）国内外研究文献的简要评述
就国外而言，很多国家将“基本公共服务均等化”载入了《宪法》、基本法律或一般法律，还制定了全国统一的基本公共服务均等化最低标准，使得该项公共服务改革在制度层面有了法律保障。在基本公共服务机制的操作层面，大部分国家、特别是西方发达国家以充裕的国家财力作为坚实后盾，将财力均等化视为推进基本公共服务均等化的主要手段。主要研究焦点在于如何健全和完善政府间财政转移支付制度，如何实现财力均等化，以便使基本公共服务资金能够均衡配置到各个领域和各个阶层的公众。因此，国外基本公共服务均等化的研究内容相对集中，研究成果也更有针对性和实用性。客观说来，国外制定了基本公共服务均等化方面的法律法规以及国家统一标准，这两点对于当前我国推进该项改革具有非常重要的启示意义。
就我国而言，虽然国内学者从事基本公共服务均等化研究的时间不长，但却取得了令人鼓舞的成果。学术界纷纷对基本公共服务均等化的概念、内涵、原则等方面进行过深入探讨，也对基本公共服务均等化运行状况进行过实践探知，为未来学术界展开基本公共服务均等化研究铺设了理论基础，同时也为政府制定基本公共服务政策提供了极为有益的参考价值。然而，我们也应该清醒地认识到，现有研究成果还存在诸多局限性，整体呈现如下特征：规范研究成果比较多，实证研究成果比较少；抽象研究成果比较多，可操作性研究成果较少；公共服务政策方针研究成果比较多，公共服务体制、机制和法制研究成果少。结合本文研究需要，笔者将当前我国基本公共服务均等化研究成果的不足之处归结为以下三点：
第一，论述基本公共服务体制层面的研究成果较少。虽然，众多学者已经充分意识到了基本公共服务体制对于推进均等化的重要性，也从不同研究视角对“城乡二元”公共服务体制和社会管理方式进行过论述。但是，迄今为止，还没有学者系统论述过基本公共服务体制的内涵、结构组成及其内在的相互影响等实质性问题。
第二，论述基本公共服务法制层面的现有研究成果极少。当前学术界论述公共服务、特别是基本公共服务法制层面的研究成果极为薄弱。就学术专著而言，笔者只收集并购买了曹剑光博士的《公共服务的制度基础——走向公共服务法制化的思考》（社会科学文献出版社2010年版）一书。该书对我国实现基本公共服务法治化具有一定的参考价值。就学术论文而言，只有范健教授的论文《试论实现“基本公共服务均等化”的法制基础》（2008年发表于《甘肃理论学刊》第五期）对基本公共服务法制建设进行过专门论述。
第三，论述基本公共服务机制层面的现有成果极少。当前较多研究成果将健全和规范财政转移支付过程视为实现基本公共服务均等化的主要手段；但是，这在很大程度上忽视了其他基本公共服务机制对实现均等化的积极作用。很明显，学术界对基本公共服务决策机制、供给机制、评估机制、监管机制等多个方面的理论研究还不够系统和深入，基本上属于浅尝则止。
四、研究思路与研究方法
（一）研究思路
本文的研究思路简述为“一条主线”、“三种视角”和“三个领域”：
1.“一条主线”：改善社会民生，促进社会公平正义
本课题的研究将紧紧围绕“改善社会民生，促进社会公平正义”这条主线展开，将“公平正义”这条主线贯穿于整个基本公共服务制度创新的始终。
2.“三种视角”：基本公共服务体制、法制和机制
第一，从体制视角探讨如何推进基本公共服务均等化；
第二，从法制视角探讨如何推进基本公共服务均等化；
第三，从机制视角探讨如何推进基本公共服务均等化。
3.三个领域：问题审视、制度反思与制度创新
第一，推进基本公共服务均等化的问题审视；
第二，推进基本公共服务均等化的制度反思；
第三，推进基本公共服务均等化的制度创新。
（二）研究方法
现代科学呈现出相互影响、相互融合、相互渗透的发展趋势。基本公共服务均等化的内涵与外延都比较复杂，涉及到管理学、政治学、经济学、财政学、统计学等多门学科的理论基础和专业知识。因此，只有运用多学科的综合研究方法，才能从多个维度对基本公共服务均等化进行全面研究，方能得出相对科学的研究结论。总的来说，本文综合运用了系统研究法、文献研究法、实地调查法、比较研究法、统计分析法等多种研究方法，力求实现规范分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合。
1.系统研究法
系统研究法从系统理论出发，将研究对象视为一个整体系统，它着重揭示组成系统的各个要素之间的相互作用和相互影响，旨在促使各要素协同运作以产生正的整合功能。事实上，基本公共服务均等化是一项系统工程，取决于政府部门的各项制度安排。笔者从系统论出发，将基本公共服务制度分为“体制、法制和机制”三个子系统，并分别从这三个子系统对阻碍各级政府推进基本公共服务均等化的制度性障碍进行深刻反思，在此基础上，分别对这三个子系统进行相应的制度创新。
2.文献研究法
文献研究法是社会工作者广泛使用的研究方法之一。本文通过文献研究法全面而系统地检索和收集了国内外有关（基本）公共服务均等化方面的相关研究成果。在此基础之上，认真且详细地对现有研究成果进行了整理和分类。通过对现有文献的系统梳理，运用规范研究、实证研究以及比较研究等多种研究方法详细分析了当前我国推进基本公共服务均等化的成就与不足，为本文的实证分析和理论创新提供了理论支撑。
3.实地调查法
实地调查法也是本文展开研究常用的一项研究方法。通过实地调查，笔者能够与民众进行直接的接触和对话，能够收集到大量的第一手资料，能够比较直观、感性地了解到基层民众对基本公共服务均等化工程的所思所想和所需所盼。为了尽可能贴近基层民众，了解他们的需求愿景，笔者先后在江西、湖北、广东等省份的多个县市开展过实地调研，收集了较多宝贵的一手材料，为本文的顺利铺开奠定了坚实的素材基础。
4.比较研究法
本文在研究过程中分别运用了纵向与横向相结合的比较研究法。就纵向比较法而言，我国推进基本公共服务均等化的根本原因在于我国存在比较突出的非均等化现状，如果不存在非均等化现象，也就不存在推进均等化之说。通过比较建国以来我国公共服务制度的变迁与演进，力图找寻导致基本公共服务非均等化的根本性因素。就横向比较法而言，当前加拿大、德国、美国、澳大利亚等发达国家是公共服务均等化践行比较成功的国家，通过对这些国家的成功经验进行研究和总结，可以为我国的改革提供了有益借鉴。
五、创新意图与研究不足
（一）创新意图
理论创新是进行科学研究的基本出发点与最终归宿。本文恪守在借鉴和扬弃前人研究成果的基础上，力图在一定程度上实现理论创新。与现有研究成果相比，笔者认为，本文一定程度上在以下几方面体现了创新特质：
1.研究视角创新
本文从系统论理论出发，构建了一个基本公共服务制度的分析框架，并且分别从“体制、法制和机制”三个研究视角来论述基本公共服务的制度创新，以便有助于推进基本公共服务均等化实践。这种研究视角具有较强的系统性和合理性，在学术界具有一定的开拓性。
2.研究思路创新
论文以“促进社会民生改善、实现社会公平正义”这条主线统领研究活动，分别选取义务教育、基本医疗保险、基本养老保险和公共就业服务等四个领域的基本公共服务进行问题审视，在此基础之上对基本公共服务制度进行反思，进而分别从体制、法制和机制三个维度进行制度创新。并且，论文由始至终将“公平正义”这一核心价值观贯穿于制度创新的始终。这种研究思路在学术界具有一定的新颖性。
3.研究观点创新
本文认为，进一步保障和改善民生，是我国推进基本公共服务均等化的出发点；创建公共服务体制，是推进基本公共服务均等化的关键点；建设完备有效的公共服务法规制度，是推进基本公共服务均等化的切入点；构建严密科学的公共服务决策、供给、评估、监管等运行机制，是推进基本公共服务均等化的着力点，等等。这些见解和观点在国内学术界具有独到性。
（二）研究不足
虽然，本文不乏有些亮点；但是，笔者也清醒地意识到，本文还存在或多或少的不足之处，借此机会，笔者恳请各位专家学者提出宝贵建议，以期帮助笔者对该领域有更深入的了解和研究。
1.研究视角缺少权威理论的支撑
笔者将基本公共服务机制纳入到基本公共服务制度的组成部分，并将其视为进行基本公共服务制度反思和制度创新的三个维度之一。这种研究视角缺乏学术界权威理论的支撑，具有一定的探索性和主观性。这是本文最纠结的硬伤。
2.研究方法整体上稍显单薄
本文主要采取了系统研究法、文献研究法、实地调查法和对比研究法。虽然，文献研究法属于定量研究方法，实地调查法属于实证研究方法；但是，本文的研究方法整体上稍显单薄，统计学和数学等学科的研究方法比较薄弱，定性研究方法相对有余，定量研究方法稍显不足。
注释
[1]中共中央宣传部.“十二五”时期各学科重点领域和重点研究课题［N］.光明日报，2011-6-3（B7）.
[2]匡贤明，夏锋，何冬妮. 加快建立社会主义公共服务体制［A］. 中国（海南）改革发展研究院.聚焦中国公共服务体制［C］.北京：中国经济出版社，2006.10-16.
[3]胡锦涛.中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［EB/OL］.中央人民政府网，2007-10-24.http：//www.gov.cn/ldhd/2007-10/24/content＿785431.htm.
[4]中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议.关于深化行政管理体制改革的意见［N］.人民日报，2008-3-15（B1）.
[5]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［EB/OL］.http：//news.xin hua net.com/politics/2011-03/16/c＿121193916＿18.htm.
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[7]常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究［J］.中共天津市委党校学报，2007（2）:66-71.
[8]中国（海南）改革发展研究院课题组.实现人的全面发展——人类发展与基本公共服务观点综述［A］.中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务与中国人类发展［C］.中国经济出版社，2008.3-29.
[9]［美］约翰.罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988.56.
[10]［美］约翰.罗尔斯.作为公平的正义：正义新论［M］.姚大志译.上海：上海三联书店，2002.70.
[11]［美］约翰.罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988.101.
[12]［美］约翰.罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988.1.
[13]［美］约翰.罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988.3.
[14]［美］约翰.罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988.5.
[15]［美］约翰.罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988.5.
[16]段红波.正义何以优先于效率——兼论罗尔斯的“正义原则”对我国制度改革的启示［J］.华东师范大学学报，2006（3）:80-85.
[17]［美］保罗.A.萨缪尔森，威廉.D.诺德豪斯.经济学［M］.高鸿业译.北京：中国发展出版社，1992.1198.
[18]柏良泽.“公共服务”界说［J］.中国行政管理，2008（2）:17-20.
[19]王锋，陶学荣.政府公共服务职能的界定、问题分析及对策［J］.甘肃社会科学，2005（4）:231-234.
[20]温家宝.提高认识、统一思想、牢固树立和认真落实科学发展观——在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式的讲话［EB/OL］.参见新华网，2004-2-21.http：//news.xinhua net.corn/news center/2004-02/29/content＿1337121＿1.htm.
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[26]中国（海南）改革发展研究院.百姓.民生——共享基本公共服务100题［M］.北京：中国经济出版社，2008.81.
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