笔者在上一章以详实的国家权威数据证实和揭示了当前我国在义务教育、基本医疗保险、基本养老保险、公共就业服务等四大基本公共服务领域存在的非均等化现象。对我国基本公共服务的非均等化现象进行问题审视，旨在透过现象看本质。是什么原因导致我国基本公共服务领域出现如此严重的非均等化现状呢？就这一点，国内学者达到了高度共识，都认为造成非均等化现状的根本原因在于基本公共服务的制度弊端，在于传统公共服务制度设计的不合理。2006年7月，中国（海南）改革发展研究院在海口成功举办了题为“公共服务体制建设与政府转型”的国际研讨会，与会专家一致认为：“我国公共服务实际供给的不足，除了主要与政府财政投入有关外，根本上是体制机制问题。我国公共服务投入不足与公共服务的主体构建、运行机制和保障机制有很强的关系。”[1]针对基本公共服务的非均等化问题，迟福林教授认为：“从现实情况来看，中国基本公共服务存在着水平低、不均衡、体系建设滞后等突出问题，究其原因，都与基本公共服务制度缺失有关。[2]”中国（海南）改革发展研究院也认为：“实现基本公共服务均等化，关键在于强化政府责任，加快制度创新，逐步建立起适合我国国情的公共服务体制。”[3]这些观点无不一针见血、人木三分，客观地指出了当前我国（基本）公共服务非均等化供给现状的根源。同时也说明当前学术界对基本公共服务供给总量整体不足以及非均等化问题的客观认识，已经由管窥表象上升到追本溯源，由感性认识升华到理性的制度反思。
在对基本公共服务制度进行系统和全面反思之前，笔者需要在此强调以下两点：第一，基本公共服务均等化是政府公共服务职能改革的重要组成部分，属于行政管理活动的范围。所以说，对基本公共服务制度进行反思抑或进行创新，主要立足于行政管理体制的范畴之内；当然，由于经济基础决定上层建筑，行政管理体制作为上层建筑的组成部分，在很大程度上受到经济体制的影响和制约；另外，基本公共服务制度还与一国政治体制有着密不可分的关系。也就是说，对基本公共服务制度进行反思或创新，或多或少会触及到经济体制和政治体制。但是有一点可以确定，基本公共服务制度不属于宏观层面的基本社会制度范畴。本文力图对基本公共服务制度进行创新，主要是在以行政管理体制为主、以经济体制和政治体制为辅的范围框架内进行创新，绝不触及到诸如国体和政体等社会基本制度。第二，本章主要从基本公共服务体制、法制和机制这三个视角反思那些阻碍我国推进基本公共服务均等化的制度性障碍。为此，笔者将基本公共服务制度的结构组成划分为“体制、法制和机制”三个部分。这三个部分既是基本公共服务制度的组成部分，还是本文展开制度反思与制度创新的“三维一体”研究视角，更是贯穿本文始终的研究思路。
从基本公共服务体制层面来看，造成基本公共服务非均等化的体制性障碍主要有：经济社会发展战略、政府职能重心结构以及中央与地方财权事权结构、配套的行政管理制度等四个方面。其中，造成地区间基本公共服务非均等化的直接原因在于国家在不同时期推行的区域发展战略以及与此相配套的“税收返还”财政制度；造成城乡之间非均等化的罪魁祸首在于长期践行的城乡二元经济社会发展战略；此外，配套的行政管理制度、各级政府四大职能（政治、经济、社会、文化）重心结构的优先发展次序以及中央与地方事权财权的结构关系，都是阻碍基本公共服务均等化的体制性障碍。
造成当前我国基本公共服务非均等化的一个重要原因在于法制建设层面的缺位。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是我国的法制方针。对照基本公共服务领域，当前我国尚未制定统领基本公共服务均等化工程的法律，从而缺乏“有法可依”的法律依据；另外，虽然我国制定了专项的义务教育、养老保险、医疗保险、公共就业服务等法律法规，但这些法律规范的弹性过大，导致“有法必依、执法必严”丧失了统一的标准和尺度；最后，由于缺乏统一的基本公共服务均等化标准和尺度，导致无法对相关服务部门实施有效的责任追究。
诚然，合理、科学、系统的基本公共服务体制设计固然重要；健全完备的基本公共服务法制也必不可少。但是，要确保基本公共服务体制和法制能够被顺利贯彻落实下去，还得倚重基本公共服务的相关运行机制。其中，基本公共服务的决策机制、供给机制、评估机制和监管机制，等等，是保障基本公共服务体制和法制顺利实施的“四驾马车”。倘若没有措施得当、行之有效的保障机制，体制设计和法制落实势必形同一纸空文。
一、基本公共服务非均等化的体制反思
当前理论研究者和实践服务者都深刻意识到，导致地区间、城乡间、群体间基本公共服务非均等化的根本性原因在于基本公共服务体制设计不合理或体制设计的缺位。那么到底有哪些基本公共服务体制阻碍了均等化的实现呢？总体说来，以城乡二元发展战略和区域发展战略为标志的国家经济社会发展战略，是导致基本公共服务非均等化的根本原因。其中，城乡二元经济社会发展战略以及配套的行政管理制度，直接造成城乡之间与群体之间的非均等化；区域经济社会发展战略以及“税收返还”等财政支付转移制度则直接催生地区之间的非均等化。同时，当前我国各级政府以“经济建设为导向”的政府职能重心导致公共服务职能的弱化，这种职能重心结构的失衡也是造成基本公共服务非均等化的主要原因。另外，政府间非匹配的财权与事权以及配套的行政管理制度，也是导致基本公共服务非均等化的重要原因。
（一）经济社会发展战略的惯性
从经济社会发展战略视角来看，区域经济社会发展战略是决定地区间经济社会发展水平高低的根本原因。在全国范围内，东部沿海各省份的经济发展水平最高，财政能力明显高于中部和西部各省份，为推进基本公共服务均等化奠定了坚实的物质基础。这也直接导致各地区间基本公共服务在供给质量和数量方面存在明显不同。而城乡二元经济社会发展战略则是直接导致城乡之间基本公共服务非均等化的根本原因。也就是说，从公共服务体制层面来看，我国经济社会发展战略直接或间接地导致了地区间和城乡间基本公共服务非均等化的产生。但是，笔者认为，我国经济社会发展战略并没有直接导致群体间基本公共服务非均等化的产生，换句话说，经济社会发展战略与群体间基本公共服务非均等化并不存在正相关的内在逻辑关系。有学者可能会认为，分配制度是造成基本公共服务非均等化的主要原因。其实不然，分配不公只能算是我国推进基本公共服务均等化的原因，并不是导致非均等化的成因，两者存在本质区别。所以，笔者在本节主要阐述区域间经济社会发展战略的惯性和城乡二元经济社会发展战略的惯性。
1.区域经济社会发展战略的惯性
区域经济社会发展战略确实是造成我国地区间基本公共服务非均等化的主要原因。按照这种逻辑思路，当前我国正在践行的区域发展战略势必连同城乡二元发展战略一样，应该被摒弃和重构。但事实上，区域发展战略与城乡二元发展战略有着本质上的区别。区域发展战略部署的意义在于鼓励东部沿海地区率先发展起来，并通过推进西部大开发以及振兴东北地区等老工业基地，实现拉动西北边境经济社会的发展，最终促进中部地区崛起。这是在区域经济社会发展过程中由“先富到共富”的经典制度安排，是符合我国经济社会发展格局的明智选择，它在当前以及未来很长一段时间内能够有效推动我国区域协调发展。所以，区域经济发展战略不可能像城乡二元发展战略那样在短期内被抛弃。最为关键的是，通过区域优先发展起来的先富地区并没有阻碍全国基本公共服务均等化的进程，只是这些地区基本公共服务水平在全国范围内处于一个比较高的水平，其均等化标准相对比较高而已。况且基本公共服务均等化只是一个“范围适度、水平适中”的民生工程，欠发达地区的民众并不奢望国家能够以经济发达地区的基本公共服务均等化标准来惠及自己。从这个角度而言，实现区域间基本公共服务均等化是一种社会的必然。因此，虽然区域发展战略造成了区域间基本公共服务非均等化的现实，但这并不是我们借此否定区域发展战略的理由，我们不该也不能否定区域发展战略的重要意义。因而，笔者在这部分主要对传统“二元城乡发展战略”进行反思。
2.城乡二元经济社会发展战略的惯性
我国城乡二元发展战略形成于上世纪50年代，强化于“人民公社化运动”时期。这是新中国建立初期在国内现实环境约束下公共政策选择的必然结果，有其历史必然性与合理性。一方面，新中国刚成立不久，综合国力不济，百废待兴，在国际上时刻面临以美国为首的西方列强的经济封锁以及军事上的“冷战”强攻，为此，我国选择了优先发展重工业的工业化道路。另一方面，由于我国的资源禀赋先天不足，在这种情况下要实现重工业的赶超任务，国家采取了前苏联那种高度集权的计划经济体制，在有限的时间内集中国内有限的全部资源，为达成重工业优先发展这一目的铺平道路。为此，我国陆续出台了城乡二元分割发展的制度安排和政策设计。实施这种城乡二元发展战略的根本目的在于把农民禁锢在农村集体土地上，营造稳定的农村社会环境，促进农业发展，为城市发展现代化工业“无偿”提供各种资源和服务；同时也有效防止了大量农民流入城市，以免对城市工业化路线造成冲击。总体看来，我国城乡二元发展战略先后经历了一个由“建构”到“解构”的发展历程。
（1）城乡二元发展战略的建构
1949-1978年期间，是建构城乡二元发展战略的阶段。这个阶段我国面临的根本问题是如何实现农业快速发展并为城市工业化发展奠定基础和提供保障。建国初期，党和国家领导人始终认为，只有工业化道路才能摆脱我国的贫困落后，从而最终解决农村问题和农民问题。并且，在快速推进工业化过程之中，逐步沿袭了前苏联高度中央集权的社会主义工业化模式，通过建立单一化的公有制和计划经济体制来推进优先快速发展的重工业战略。由此导致了我国农村经济体制与城乡关系的制度变迁，并逐步建立起了“农业支持工业、农村支持城市”的城乡二元分离的经济体制。国家在推行由农村个体经济、合作经济向“政社合一”的经济体制转变进程中，城乡分离的各种壁垒也相续得以逐步建立，农民基本上被束缚在原有的土地上不得自由流动，从而形成了典型的城乡“二元”经济结构。
西方国家工业化的一般规律表明，随着产业结构的调整，人口逐步由传统农业转向新兴的第二、三产业，这个过程同时也城市化的过程。但我国在这个阶段不但严格限制农村人口向城市转移，而且还推行了“知识青年下乡”等“逆城市化”政策。为了制止广大农民流向生活条件好、收入高的城市，国家又建立了严厉的、城乡分离的户籍制度和就业制度。有学者认为，管理严厉的户籍制度只是限制城乡人口流动的表象，“真正限制住城乡人口自由流动，或者说限制农民进城的关键，是单一的公有制和由此派生的就业和消费品计划供应制度。”[4]国家通过严格的户籍制度管理、农副产品统购统销以及单一公有制的计划招工，有效杜绝了城乡间人口的自由流动。结果形成了城乡之间彼此封闭、相互隔离的城乡“二元”社会结构。
（2）城乡二元发展战略的解构
1979年到现在，是城乡二元发展战略逐渐陷入合法性危机并被逐步解构的阶段。1979年之前，我国农村普遍实行“人民公社”式的集体经济体制，该经济体制缺乏民主，经营管理模式僵化，极度压抑了农民的积极性。1978年安徽部分遭受自然灾害地区的农民创造了“包干到户”的农业生产经营模式，并取得了巨大经济效益，这种家庭承包责任制得到了中共中央1981年第一号文件的正式肯定。从此，以各种承包责任制形式为特征的农村经济体制改革在全国范围内铺开。随着家庭私有生产资料逐渐曾多，伴随农村非农经济和各种“专业户”的剧增，农村逐步形成生产资料私有化和多种经济成分共同发展的格局。这种经济所有制结构有效推动了商品经济的发展；并增强了党和国家改革原有单一公有制和计划经济体制的决心；同时也要求国家重构与其相适应的宏观经济体制与城乡关系。我国学者武力认为，20世纪80年代的农村经济改革，“实质上是一场产权和人身自由的深刻改革：一是使农民获得了自由支配自己劳动和收益的自由；二是随后开放了农民从事非农产业的自由，使得许多农民可以转移到收益高的产业；三是松动了农村劳动力流向城市的壁垒。”[5]步入21世纪之后，党和国家更加注重工农关系和城乡关系，逐步减免了农业税，强化了农村基础设施建设，还加大了对农村义务教育、医疗卫生、养老保险等多个领域的财政投入。客观说来，农村经济社会发展环境得到极大改善。
在逐步解构城乡“二元”经济结构的同时，城乡“二元”社会结构也有了很大改善。随着城乡户籍和就业等制度壁垒的松动或突破，区域之间、城乡之间人口流动的数量不断增多，频率不断增强。但是，由于旧体制的惯性作用，城乡之间在就业、户籍和社会保障等方面还存在明显的制度性差异。城市中还大量存在“工作在城市、家庭在农村”的“候鸟型”农民工，他们没有市民身份，在很多方面受到歧视。客观说来，“由于制度的强大路径依赖惯性，以及新时期人口与资源之间的关系紧张，改革开放20多年来，我国的城乡二元结构问题依然严峻。”[6]
（二）政府职能重心结构的偏颇
一般而言，政府的基本职能通常划分为政治、经济、社会、文化等四大类。党的十六大第一次将“公共服务”职能单列出来，并将其置于与宏观调控、市场监管和社会管理同等重要的地位；不仅如此，党和国家还提出了“基本公共服务均等化”的伟大目标，并将其视为衡量各级各地建设服务型政府的重要指标。由此可见，党和国家对公共服务职能的高度重视。既然如此，按理各级地方政府应该坚定不移地贯彻落实这项重大方针政策。但在建设实践中，不少地方政府只是把它当作一项上级下达的任务，并非真正本着“以人为本”的服务理念去提供该项职能。绝大部分地方政府仍然主要将政府职能重心集中在经济性建设职能，经济职能在政府职能结构中的比重过大。相比之下，公共服务职能比重明显不足，在一定程度上轻视了公共服务职能建设。常修泽研究员认为，导致当前我国基本公共服务非均等化与政府两个“缺位”有着很明显的关联，“一是政府总体职能缺位，主要是将基本公共服务的职责交给社会和居民，政府在提供基本公共服务上的职能长期弱化；二是在政府职责中，中央政府职责严重缺位，没有发挥在基本公共服务均等化上的无可替代的协调作用。”[7]
1.政府经济建设性职能比重过大
目前，我国各级地方政府职能主要偏向于经济职能，其财政支出也主要偏重于经济性建设。笔者根据《2007中国统计年鉴》的相关数据，计算了2003-2006四年期间我国政府用于经济建设的经费支出与GDP的比重，从2003-2006年，经济建设支出分别占该年GDP的28.0%、27.8%、27.5%和26.6%。这说明地方政府过于注重GDP增长，而在很大程度上忽视了公共服务职能。在市场经济建设和政府职能市场化的过程中，地方政府合法性基础也逐渐发生了相应变化，经济发展水平成为衡量地方政府以及地方领导官员政绩的最重要指标之一。地方政府领导人通过发展当地经济、极力推动GDP的快速增长，可以达到“一石二鸟”的绝佳效果：一方面可以为自己赢得上级领导部门的肯定；另一方面还可以通过充裕的财力为辖区内的民众提供较好的社会福利，以便获得当地人民的认可和支持。地方政府无形中营造了一种“政绩合法性”的发展环境。在这种新的发展观念下，具有“加速度效应”、可以在短期内实现GDP快速增长的招商引资，就顺理成章成为各级地方政府扩大“对外”开放、加快经济发展的重要举措，成为地方领导的工作重心，甚至成为某些地区党和政府规划的“一号工程”。综观全国，各地纷纷出台了各式各样的“亲商、引商、安商”等优惠政策，以吸引国内外企业到本地投资。中国（海南）改革发展研究院通过研究发现：近几年的宏观调控表明，我国一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的现象并未完全改观。以招商引资和经营城市为目标，“项目市长”、“项目县长”等现象相当普遍[8]。
在当前我国市场经济体制建设不健全、不完备以及财权与事权不配套的现实国情下，若过于将经济发展的各项指标视为衡量地方政府及其领导人的政绩指标的话，势必导致地方政府过于关注本地区的经济增长与财政收入，导致他们更多地关注当地经济利益以及由此带来的“政绩效应”。甚至演绎为各地区政府官员之间激烈展开的“政治晋升锦标赛”。有学者指出：在现行的体制约束条件下，对于地方政府来讲，追求政绩显示（所谓“官出数字、数字出官”）比落实“科学的发展观和正确的政绩观”更加“有利可图”[9]。
2.政府公共服务性职能比重不足
各级政府在追逐经济性建设的大环境下，公共服务职能无形中被冷落了。笔者根据国务院财政部公布的《2010年全国公共财政支出基本情况》相关数据，整理了2010年我国公共服务投入经费所占公共财政的比重（如图24）。根据国务院财政部的统计数据，2010年全国公共财政共支出89874.16亿元，国家在教育、医疗卫生、社会保障和就业、农林水事务、公共安全、国防支出、环境保护、住房保障、文化体育、交通运输、城乡社区事务、科学技术等12项公共服务领域的财政投入分别为14.0%、10.2%、9.0%、6.7%、6.1%、6.1%、5.9%、5.3%、3.6%、2.7%、2.6%和1.7%。上述公共服务经费支出占2010年全国公共财政的73.9%。表面看上去这个比重很高，但是2010年全国公共财政支出仅占当年我国GDP（397983亿元）的22.6%，也就意味着2010年公共服务支出只占当年GDP的16.7%。这与西方发达国家相比，有很大差距。法国有学者指出，2007年，“法国公共服务支出总额超过1000亿欧元，占GDP的55%，而经济合作组织国家的平均值仅为40%。”[10]也就是说，34个经济合作与发展组织国家平均公共服务支出水平占该国GDP的40%，法国在这些国家中的支出比例最大，高达55%。即便很多发展中国家，其公共服务财政支出也占到该国GDP的30%以上。而2010年我国公共服务财政支出比重只占我国GDP的16.7%，这说明我国（基本）公共服务职能在实际政府管理职能过程中并未受到足够的重视。从本质上来看，造成公共服务职能重视不够的根本原因在于考核地方政府官员政绩的经济指标过多，考核公共服务领域的指标甚少，从而导致地方政府将大部分公共财政投入到那些“立竿见影”的政绩工程或形象工程上面，轻视了对基本公共服务领域的财政资金投入。
（三）中央与地方事权财权结构的失衡
基本公共服务是政府的一项福利性职能，是政府履行社会公共事务职能的重要体现。推行基本公共服务均等化离不开国家财政资金的坚实后盾，健全和完善公共财政制度是实现均等化的前提和基础。正如前财政部部长金人庆所言：“财政是政府全面履行职能和加强宏观调空的物质基础、体制保障和政策手段，在推进基本公共服务均等化、构建社会主义和谐社会过程中责无旁贷也大有可为，必须切实有效承担责任，积极发挥作用。”[11]。然而，当前我国政府职能领域存在的一个明显趋向就是中央政府不断将事权下移给地方和基层政府，却不断地从地方政府手里上收财权，结果导致中央政府与地方政府之间的事权财权结构严重失衡，地方政府面临着“有心无力”的基本公共服务均等化供给困境。这也是造成地区间基本公共服务非均等化的主要原因之一。
1.中央不断向地方下放事权
根据公共物品的相关理论，政府间公共服务职责分工应该以服务的受益范围和供给效率为依据：如果公共服务的受益范围为某一辖区居民，则由当地政府承担；如果公共服务的受益范围涉及两个或两个以上的辖区居民，则由共同的上级政府承担；如果公共服务的受益范围为全国居民，则由中央政府承担。就基本公共服务事权而言，我国政府间基本公共服务职责的界定和分工是比较模糊和不明确的，一些本该由中央政府承担的基本公共服务职责，却不恰当地下放给地方政府；同样，不同层级的地方政府在基本公共服务供给中也经常发生“错位”现象。2004年，以魏加宁为组长的国务院发展研究中心“中国地方债务课题组”通过调查认为：“1994-2002年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%，中央事权平均为30%、地方事权平均为70%。”[12]首先，就义务教育而言，2001年国务院颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，《决定》明确规定：在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的义务教育管理体制[13]。该决定规定了县级政府对辖区内义务教育负有主要责任，并将农村中小学教师工资的管理权限上收至县级政府，要求乡镇、地市、省市等各级政府部门承担相应的责任，而中央只是给予必要的支持。其次，以基本社会保障制度为例，截止1998年，我国绝大部分省市的城镇基本养老保险和基本医疗保险制度实行由省级政府统筹；而农村养老保险和医疗保险则由县级政府统筹。这意味着省级政府和县级政府承担了两项重要的基本公共服务职能。总之，正如有学者言：“除少数事权，如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权与中央政府之间没有明显区别，往往造成应属于上级政府的事权层层下移，中央政府与地方府事权错位、地方政府之间事权也相互错位。”[14]
2.中央不断向地方上收财权
与中央政府不断下放事权相悖论的是，中央不断向地方上收财权。我国公共财政制度的显著倾向之一就是，各乡镇财力向县、市一级集中；各县、市财力不断向省级政府集中；各省级财力不断向中央政府集中。在此背景之下，各级地方政府出现了财力与事权配置不相称的非对称现象。有研究发现：“实行分税制以来，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78.0%下降到2007年的45.9%，中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1993年的22.0%上升到2007年的54.1%。”[15]虽然地方政府财政收入的比重大为减少，但是，“地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直徘徊在70%左右，2007年高达76.9%。”[16]以2007年为例，相当于地方政府用45.9%的财政收入，为社会提供了76.9%财政支出的公共服务职责。很明显，这说明了地方政府的财权与事权不对称，财权与事权成倒挂关系。还有一份更加具有说服力的数据：“据国务院发展研究中心的调查，农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分占2%，省和地区负担11%，县和县级市负担9.8%，乡镇负担了全部的78.2%，县乡级财政负担合计为87%。”[17]这种财权事权结构处于非均衡结构的状态，无疑造成各级地方政府、特别是县乡政府根本没有充足的财力用于保障基本公共服务的经费支出，从而无法有效推进基本公共服务均等化。
（四）配套行政管理制度的制约
就基本公共服务体制层面而言，除了经济社会发展战略的惯性、政府职能重心结构的偏颇、中央与地方政府事权财权结构的失衡等主要原因之外，配套的行政管理制度（如图25）也是造成当前我国基本公共服务非均等化的重要原因之一。
1.“税收返还”财政制度的制约
如前所述，在体制层面，区域发展战略是导致区域之间基本公共服务非均等化的根本原因。我们深知，这种促进地区“先富”的发展战略不能被废除或被重构。
那么，我们只能揭示那些与区域发展战略相配套的行政管理制度的固有弊端，这种与区域发展战略相配套的行政管理制度就是分税制改革后的“税收返还制”。这种配套制度的初衷更多地在于激励与推动“先富”策略，并不符合通过“先富”促进“共富”的根本目标，这是需要被重构和形塑的。“税收返还”制度只具有有限的财源保障功能。作为无差别的税收返还，考虑的不是各地的财源不足及各地差异，而是基于地方既得利益的“从哪里来回哪里去”的就地返还。而且中央对地方上划的税收按基数返还，并逐年递增，发达地区缴纳的税收多，得到的返还税收就多，而欠发达地区缴纳的税收少，则得到的返还额就少。该项制度不仅没有起到调节财力差异的作用，反而加大了贫富差距，违背了公共服务均等化目标，富者愈富，贫者愈贫，从这个意义上说税收返还不符合中央财政转移支付的制度要求[18]。
2.城乡二元配套管理制度的制约
那么，造成城乡之间与群体之间基本公共服务非均等化的配套行政管理制度有哪些呢？在城乡二元社会结构中，政府对城市和城市居民推行包括公共服务在内的“统包”政策，而对农村和农民却推行包括户籍制度、就业制度、副食品和燃料供给制度、粮食供给制度、教育制度、养老制度、医疗制度、劳动保护制度等在内的“统制”政策。这些配套“统制”政策将农民有效地固定在农村地域范围内。结合基本公共服务均等化这一研究主题，笔者认为，城乡户籍制度、就业制度、义务教育制度、医疗保险制度、养老保险制度和财政管理体制等配套制度，成为阻碍基本公共服务均等化的制度约束。为了兼顾篇章结构的整齐划一，笔者将以上六种配套制度梳理为户籍制度、财政管理制度和基本公共服务的差异性标准等三类。
（1）城乡二元户籍管理制度的制约
1958年1月9日全国人大常委会第九十一次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该《条例》成为影响中国城乡关系的重要拐点。这一法律性文件明确将我国城乡居民划分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同的户籍类型。持有“农业户口”的农村居民不能在城市安家落户，在城市没有就业机会；而持有“非农业户口”的城市户口可以享受国家提供的各种优惠的福利待遇。并规定农村居民要实现“农转非”，必须获得城市多个行政主管部门设立的高门槛资格。由此，我国形成了严格控制农村人口自由流动的户籍管理制度，将城乡居民分割为两个社会地位和发展机会严重不平等的社会系统。户籍制度成为我国城乡二元社会分割治理的最直接屏障。
（2）城乡二元财政管理制度的制约
我国长期存在国家所有和集体所有这两种公有制形式，国家所有制单位都纳入到了国家财政预算的范围，各级各地政府的财政资金集中投往城市，大力支持城市的建设与发展。而以农村为依托的集体所有制组织一直都未能纳入国家财政预算体系，它们基本上享受不到国家财政资金的支持。虽然这几年国家加大了对农村基础设施建设的投入力度，但与农村真实需求相比，只是杯水车薪。农村主要靠集体经济收入来发展壮大农村公益事业。截止2006年底，全国全面免除了农民的农业税，不仅如此，政府还给予农民一定额度的农业补贴。按理来讲，农民的经济负担到了很大改善，生活条件应该有所好转才对。但是，“几家欢乐几家愁”，取消农业税意味着基层政府的收入明显减少，在这种财权与事权不对等的情况下，乡镇政府为了完成上级部门下达的各项行政职能，只能通过乱收费、乱罚款、乱征地等违法违纪方式增加收入，这无形中又加重了农民的经济负担。
（3）基本公共服务差异性标准的制约
在城乡二元经济社会结构配套的制度框架范围内，城乡居民享受诸如义务教育、基本医疗保险、基本养老保险、公共就业服务、住房保障等基本公共服务标准是不一样的，所适用的模式也不一样，因此，其所受益程度也不一样。首先，以义务教育为例，虽然国家于2008年在全国范围内免除了学杂费，并且将农村教师工资纳入到县级财政预算，而且确实加大了对农村校园环境、校舍、教学设施等硬件建设的投入，这在很大程度上改善了农村中小学校的办学条件。但是我们也应该清楚地看到，县级以上各级政府对义务教育阶段城市中小学校的教育经费投入仍然比农村要多得多。农村中小学在基础建设方面更多地还是要依赖乡镇政府的财政拨款。由此可见，由于城乡义务教育经费来源的渠道不同，经费投入的标准不同，城乡义务教育办学条件方面并没有实现均等化，还存在很大差距。国家不断追加对农村义务教育经费投入的措施，只是有效抑制了城乡之间差距被继续放大，并非真正实现了均等化。其次，以基本医疗保险和基本养老保险为例，城乡居民分别适用于不同的保险模式，不同模式对应着不同的待遇标准，特别是农村居民与城市机关事业单位的工作人员相比，差距更为巨大。再次，以住房保障制度为例，当前我国住房保障制度的受益群体主要是城市中的低收入阶层，该项制度并未有效惠及农村居民。笔者于2011年暑假对江西省XX县农村住房保障制度展开过调查。2010年6月份，笔者的老家江西省永丰县XX乡遭遇特大水灾，河堤决堤，洪水泛滥，此次洪水冲垮了150多户民房，不同程度地造成了300多户危房。根据江西省危房改造的相关文件规定，当地政府只针对水灾中受害的五保户、低保户或其他特殊困难家庭进行一定补助。事实上，农村五保户、低保户的指标名额是十分有限的资源，数量非常少，一个村委会一般也就几个名额，竞争相当激烈。结果，全乡被冲垮的150多户民房中只有6户得到了1-1.5万元不等的危房改造款补助，而被损坏的300多户危房中，政府只对不到50%的家庭象征性地每户补助了区区1000元的危房改造款。
二、基本公共服务非均等化的法制反思
除了不科学、不恰当的基本公共服务体制会导致非均等化之外，基本公共服务法制是否健全与完备也会直接催生非均等化现象。当前，造成我国基本公共服务非均等化的主要原因之一，就在于基本公共服务法制建设的严重滞后。近几年来，党和国家日益强化各级政府履行基本公共服务均等化的职责，各级政府也在大力推进该项工程。但是整个系统工程尚处于起步阶段，在此阶段，为民众提供均等化的基本公共服务成为各级政府部门的工作重心；而如何对政府服务部门进行法制化的规范和约束，则是政府服务过程中存在的空白地带，我国还没有出台专门用来指导基本公共服务均等化的法律制度。虽然学术界也对“均等化”进行过较多探讨，但大部分研究成果主要集中在政策性研究层面，而没能上升到法律制度层面。有学者指出：“目前，我国不同的基本公共服务领域立法进程不一；有些领域的立法层次太低，缺乏全国统一的公共服务法律体系。”[19]总体看来，制约我国推进基本公共服务均等化的法制因素主要来源于三个方面：其一，现有基本公共服务的法律法规不完善、不配套，不能有效指导基本公共服务均等化的改革实践，离“有法可依”还有很大差距；其二，不少地方政府在基本公共服务均等化推进过程中重视不够，未能贯彻落实党和国家的有关政策方针，“替代性执行”和“上有政策、下有对策”现象屡见不鲜，“有法不依、执法不严”现象比较严重；其三，没有制定相应的基本公共服务问责制，无法有效约束地方政府和官员，没能兑现“违法必究”的法制方针。
（一）基本公共服务法律体系不够完备
“有法可依”是我国社会主义法制建设的基础。从表15可以看出，我国陆续出台了一系列有关基本公共服务的法律法规，在法制建设方面取得了丰硕成果。但是，我们也应该清醒地看到，现有基本公共服务法律体系还不够完善，离“有法可依”还有很大距离。正如有学者所言：“从现有有关基本公共服务的法规政策来看，虽然已经比较全面，但仍然存在着多元化、立法层次较低、存在地区城乡差异、监管不足、落实有差距、有待进一步整合等问题。”[20]其不完备性主要表现为以下几个方面：
1.立法层次太低，法律效力乏力
我国现有基本公共服务法律体系主要包括法律法规和政策政令两大类。除了《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国就业促进法》和《中华人民共和国水法》等5部为统一的法律之外，其他用来调整和规范各项基本公共服务的法制规定主要以政府法规和规章的形式出现。各级政府主要根据各省市的实际情况，通过制定地方性法规、规章、条例或实施细则等方式，从而推进诸如养老保险、医疗保险、失业与再就业、住房保障等领域的基本公共服务均等化。很明显，当前我国基本公共服务法律体系的整体层次比较低，没有制定专门用来统领和指导全国基本公共服务均等化的统一的、完备的法律体系。这与西方发达国家形成了鲜明反差。就西方而言，“很多国家把提供基本公共服务纳入国家法律，与公民的基本权利联系在一起。澳大利亚是依据澳大利亚法。在加拿大、德国、瑞士、意大利是依宪法。”[21]虽然，我国将立法权限下放给地方政府在一定程度上有利于各地政府根据自身实际情况因地制宜地推进基本公共服务均等化，具有较大的灵活性；但是，此举最大的缺陷在于现有基本公共服务法规和规章的法律效力乏力，不能有效地指导基本公共服务均等化改革。而且，由于不同地区所制定的均等化标准不完全一样，从而催生了地区间的非均等化，并且造成全国基本公共服务法规体系的割裂性。
2.现有法制设计存在城乡和群体间差异
随着我国改革开放的不断深入以及市场化进程的不断推进，义务教育、基本医疗保险、基本养老保险、就业与再就业等基本公共服务领域已经打破了传统以单位为载体的体制框架，并纳入到了一种新的基本公共服务制度框架之内。但是，基本公共服务的法制设计存在很明显的城乡间和群体间差异，甚至可以说，存在人为的歧视性制度设计取向，在很多方面并没有突破城乡二元分割的制度惯性。以基本医疗保险为例，国家推行城乡完全不同的三种不同医保模式，特别是机关事业单位的医疗保险，基本上还是沿用传统的“公费医疗”，工作人员能够报销医药费的绝大部分，自身承担的比例极少；但农村参保人员则不一样，新农合制度不仅设立了严格的报销门槛，而且还设定了明确的报销幅度，是一种“防大病”的保险模式，农民得了小病（医药费小于500元）的话，其报销比例非常少，农民必须承担小病的大部分医药费用成本。同样，城市居民和农村居民所适用的基本养老保险和最低生活保障模式也不一样，同样存在明显的城乡区别。当前只是少数省份才建立了针对农村居民的养老保险制度，其覆盖率还很低；另外，与城市不同，国家和各级政府尚未出台针对农村失业保险的法规制度，农村失业保险的覆盖率基本上为零。
（二）基本公共服务法制执行存在偏差
在基本公共服务法律体系不够完备的背景下，各级政府在贯彻执行现有基本公共服务法制过程中存在较大的执行偏差，替代执行和象征执行的现象屡见不鲜，离“有法必依、执法必严”这两条法制方针还有很大差距。
1.基本公共服务法制存在替代执行
在推进基本公共服务均等化的过程中，不少地方政府存在替代执行的现象，往往是“上有政策，下有对策”。替代执行是公共服务部门或服务人员在执行基本公共服务法制过程中所采取的“偷梁换柱”之计，与现有法律法规的宗旨和精神背道而驰。以农村医疗保险为例，笔者近三年通过对广东省韶关市部分地区的实地调研发现，2003年广东省全面推行新型农村合作医疗制度，省委省政府颁布了相关地方性法规，要求各市县将城市私人诊所的医生和农村的赤脚医生分别集中起来，在城市组建社区医疗合作社（室），在农村组建农村合作医疗社，分别专门为社区居民和农村居民问诊和治病。合作医疗社的医生只负责开处方和看小病，不得从事“输液”等高利润的治疗行为，更不能诊断其他严重疾病，大病患者必须到市、县大医院就诊。这些医生的工资由当地卫生部门纳入财政预算，每月给这些医生发少量的工资。城市合作医疗社医生的年薪工资一般在3万以内，农村赤脚医生的年薪工资一般在2万以内。由于与他们独立开诊所的收入相差甚远，这些医生联合抵制，改革之路举步维艰。迄今为止，广东省并没有真正实现“医疗合作社”改革的政策目标，城市和农村的私人诊所仍然还在“一如既往”地运营下去。让人瞠目结舌的是，各级卫生行政主管部门都声称“已经全面推行了医疗合作社改革”；而且，在各级各地卫生行政主管部门的财政支出里面，竟然有城市和农村私人诊所医生的工资支出明细单。他们一边照开私人诊所，一边照领国家工资。另外，据笔者调查，江西省于2009年就下达了成立合作医疗社的政策文件，但是至今仍然杳无音讯，合作医疗机构并没有贯彻落实下去。在此项法制执行过程中，卫生行政主管部门和私人诊所之间达成了“双赢”的“合作默契”。
2.基本公共服务法制存在象征执行
不少地方政府还存在基本公共服务法制的“象征执行”现象。从表面上来看，地方政府总是热热闹闹地宣传上级政府下达的各项基本公共服务法规政策，在执行方面轰轰烈烈，而实际上只是在做表面文章，在敷衍塞责。它们并没有真正贯彻落实上级政策，具有很大的欺骗性。以就业培训服务为例，最近几年各地政府十分注重城市和农村劳动力的就业问题，并不断加大了对劳动力再就业培训的经费投入，很多县级或县级以上的城市纷纷利用专项资金建立了规模不小的再就业培训中心（基地），还配备了固定的专职培训教师。但是，很多培训中心建立以后长期处于“休眠”状态，并没有很好地履行“再就业职业技能培训”工作。离笔者住所不远的社区就有一所市级“再就业与农村劳动力转移技能培训中心”（基地），同时也是本市“职业技能鉴定中心”。该培训基地建立两年多来，大门长期紧锁，一直鸦雀无声，根本不像是人群集中的场所。而且笔者曾经多次细心留意该基地的工作进展，却一直没有发现该基地有过定期培训失业人员和农村劳动力的举措和举动。有些县级再就业培训中心（基地）往往也是在暑假期间毫无计划、漫无目的地随便召集一些城市待业者和农村劳动力，进行短期培训。这仅仅是地方政府执行基本公共服务法制的一个缩影，很多地方政府只是象征性地执行上级基本公共服务法制和政策。
（三）基本公共服务绩效问责尚未启动
“违法必究”是我国社会主义法制建设的根本保障。然而，我国尚未建立基本公共服务的绩效问责制度，这是导致我国基本公共服务非均等化的又一重要原因。2003年的“非典”危机期间，我国正式启动了行政问责制，随后，重庆、湖南、四川、江苏等省市先后制定并着手实施了行政问责制。此外，党和国家陆续出台了一系列行政责任追究制度，如国务院制定的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，中共中央和国务院联合颁发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，加上《行政许可法》、《公务员法》、《行政监察法实施条例》等法律法规的相续实施，这为我国推行行政问责制提供了坚实的法律依据。但是，从近年来我国行政问责的实践来看，党和国家主要针对地方政府领导人因“行政失当”和“行政不作为”而导致的重大事故与重大损失实施问责，基本上没有对不良绩效的政府行为进行行政问责，更没有对基本公共服务均等化的履行绩效进行问责。正如李松所言：“以往‘审计风暴’过后，一些被查出问题的部门就曾‘屡犯’，但这些部门的官员，多数却没能承担起相应的责任，有的异地为官，甚至还被提拔。近年来，在我国的行政问责中，类似的现象较为普遍。除了少数官员因重大事故被问责外，在决策上失误，或在作风、道德、纪律等方面违规被问责的官员很少，更多的是大事化小、小事化了，直至最终逃避了追究。[22]”这使得当前我国基本公共服务均等化仅仅停留在“直接投入”层面，而没有构建考察与甄别基本公共服务“产出效果”的绩效问责法制，致使基本公共服务非均等化进一步拉大。其中问责主体不合理、问责标准不明确、问责程序不统一等，是构建基本公共服务绩效问责的法制障碍。
1.基本公共服务绩效问责主体不合理
根据“代议制”精神，政府公务员的权力来源于人民的授权，他们理所应当对人民负责并受其监督，享有多大权力，就应该承担多大职责和义务。因此，对公共部门的基本公共服务绩效进行辨别，进而进行问责，是确保均等化供给的重要保障。正如有学者指出：“无法辨别成功或失败，就无法奖励成功或惩罚失败，不能奖励成功，实际上就可能在奖励失败。”[23]然而，目前我国基本公共服务绩效问责主体存在非常不合理的现象。首先，当前我国主要实行“同体问责”[24]的方式，其中，又以政府系统内部“上问下责”的方式为主。如果下级政府官员因为行政失职或行政不当，造成了一定的经济或社会后果，很容易被上级部门责令辞职或解职；而上级领导一般不用承担连带责任，级别越高的政府官员，越是难以通过“同体问责”途径进行有效的监督和问责。这表现出不同层级问责主体权责的差异性。其次，问责主体不合理的另外一个表现在于“异体问责”主体的乏力。虽然宪法规定立法机关拥有监督权、质询权、罢免权等多项高级权力，但在现实政治实践中，我国的立法机关并未积极而有效地扮演问责主体的角色。各民主党派就国内经济社会发展经常提出一些宝贵意见，但由于受限于问责能力或问责手段，结果往往也导致问责力度大为削弱。虽然宪法和其他相关法律法规也赋予新闻媒体和人民大众享有法定的问责权利，但往往由于诸多综合因素，他们未能有效行使问责权利。
2.基本公共服务绩效问责标准不明确
绩效问责标准不明确是阻碍基本公共服务绩效问责顺利推行的重要原因。目前，我国尚未有针对性地为实现均等化目标而建立一套全国统一的基本公共服务供给标准，因而无法根据相应的有效标准对各级政府实施均等化的程度和水平进行客观而全面的考核与评价，也就无法对均等化执行不力的服务部门或服务人员实施问责。西方发达国家的有益经验告诉我们：制定全国统一的人均基本公共服务均等化指标体系，并通过财政需求均等化和财政能力均等化两条途径来落实均等化，是行之有效的办法。如澳大利亚就通过“标准预算、财务标准、政策标准”[25]等三重保障来落实均等化；加拿大也通过“计算每一税种的全国平均税率、计算收入来源的标准收入能力、测算各省总财政收入能力、计算转移支付的数额”[26]等四重保障来推行均等化。反观我国，除了安全性公共服务由国家统一供给之外，其余诸如义务教育、医疗保险、社会保险、公共就业服务等多项基本公共服务都纳入到各地各级政府的供给范围。全国各级政府间财政能力的非均衡性，导致不同省市基本公共服务均等化标准程度的明显差异性。有学者认为，我国基本公共服务的问责标准存在如下问题：“一些指标比较模糊，大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有指标也没有，一些方面的服务标准还没有被考虑，标准制定工作还比较滞后，标准制定修订工作透明度不够，标准修订不及时，有些标准标龄太长，标准老化……。”[27]
3.基本公共服务绩效问责程序不统一
由于目前我国在公共服务领域主要采取“同体问责”方式，导致“当前我国问责的依据是行政性的，而不是根据法律来决定是否问责”[28]。这种行政性问责最大的弊端就在于问责过程的公开性和透明性不强。其具体表现为以下两个方面：第一，基本公共服务问责启动程序不健全、不透明。由于我国还没有出台基本公共服务绩效问责的相关法律规范，因此缺乏明确的绩效问责启动程序，导致问责主体对在“什么时候、什么条件下”启动问责程序缺乏统一认识和法律依据。而民众对于相关问责部门是否启动了问责程序更是知之甚少。第二，基本公共服务绩效问责运行过程中的程序不健全、不明确。即便启动了基本公共服务绩效问责程序，但问责主体对具体问责进程中的相关程序步骤也相当模糊。虽然我国宪法赋予立法机关和人大代表享有监督权和问责权，立法机关还可以行使调查、质询、撤职、罢免等特殊权力，但国家并未对上述问责环节作出明确规定，导致问责过程中也缺乏明确的运作程序。这种缺乏法律规范的行政性问责，“使得问责实践往往很不稳定，并富有争议，实际上也很少有长期的效果。”[29]从而造成问责行为本身的异化。
三、基本公共服务非均等化的机制反思
美国著名行政学家古德诺曾经指出：“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能……这两种功能分别就是‘政治’与‘行政’。”[30]如果构建与健全基本公共服务体制和法制属于政府公共服务意志表达功能的话，那么如何规范与优化基本公共服务机制，就是属于政府公共服务执行功能。当前学术界和实践者将导致基本公共服务非均等化的主要原因归结于体制层面，不可否认，基本公共服务体制是影响和制约基本公共服务均等化的决定性因素；但是，仅有至善至美的基本公共服务体制势是远远不够的，如何通过行之有效的基本公共服务机制，保质保量地贯彻执行决策部门制定的基本公共服务体制，是实现基本公共服务均等化必不可少的重要保障。换句话说，基本公共服务机制也是影响基本公共服务能否实现均等化供给的重要原因之一。当前，诸如基本公共服务决策机制、供给机制、评估机制以及监管机制等多个方面存在着不健全、不科学的事实，在很大程度上催生了非均等化现象。
（一）“内输入”服务决策机制的弊端
当前我国基本公共服务决策机制呈现明显的“内输入”特征。所谓“内输入”是指在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折中，并不是多元决策下的社会互动。[31]这一特征使中国政策问题的提出更多地使用内在提出模型和动员模型，而较少使用外在提出模型；也使中国公共政策制定过程中的决策更多地呈现出“单方案决策”的特征，而不是多方案的择优。[32]在“内输入”决策模式下，“自上而下”的决策途径就成为党和国家进行公共决策的常态。事实上，“内输入”的潜在假设就是认为社会利益分化不明朗，社会结构分层不清晰。但是，改革开放以来，特别是21世纪以来，国内社会结构分化越来越明显，社会利益越来越多元化。在此背景之下，“自上而下”式的“内输入”基本公共服务决策机制越来越凸显其固有弊端，从而使得决策过程与公共决策民主化、科学化与法制化的目标渐行渐远。
1.基本公共服务决策过程的民主化程度不够
基本公共服务决策过程的民主化程度是体现和保障公民或社会组织参与公共服务决策过程的一项重要指标。然而，我国长期以来奉行“自上而下”的传统决策机制，导致基本公共服务决策过程的民主化程度明显不够。政府决策部门往往以行政意志代替民众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视了民众对基本公共服务的真实需求与偏好，导致民众既缺乏参与基本公共服务决策的渠道，又缺少表达公共服务偏好的机制，从而失去了表达真实意愿的话语权，在很大程度上，民众只能被动接受。郭小聪教授曾经指出：“虽然我国政府日益关注民生工程，重视公众的声音，但我国公民参与公共服务供给的途径仍然有限，我国公共参与的一般手段如投票、退出、意愿表达和政治磋商等仍然相当匮乏，各类议题如基本公共服务该何时供应、供应多少以及如何供应等缺乏制度化议程保障，公众的急事、难事，想办、盼办的事很难及时、充分地进入公共议程，公众的公共服务偏好在很大程度上被有意无意地遮蔽了。”[33]党和国家服务部门在基本公共服务决策领域基本上陷入了“唱独角戏”的尴尬境地，结果造成基本公共服务供给不仅在数量上严重短缺，而且在结构上也明显失衡，导致基本公共服务供给存在突出的“两重两轻”现象：重“硬件”轻“软件”、重“准公共服务”轻“纯公共服务”。那些摸得着、看得见的“硬件建设”和形象工程，关系到各级政府官员政治命运，政府官员对此非常热衷，供给明显过剩；而对那些事关民生的、不能立竿见影带来政绩的“软”公共服务，地方政府普遍缺乏积极性，造成供给缺位。对于那些“准”公共服务，政府部门比较容易说服民众共同分担成本，往往通过筹资方式进行建设；而对于那些具有“非竞争性”和“非排他性”的“纯”公共服务，民众的积极性不高，政府部门难以说服民众分担成本，它们更多寄希望于上级政府的财政拨款，存在明显的“等、要、靠”思想。
2.基本公共服务决策过程的法制化程度有限
基本公共服务“内输入”决策模式除了排斥专家、公众参与决策过程之外，还间接导致了相对有限的基本公共服务法制化程度。一般而言，决策法制化主要包括决策主体、决策程序和决策内容这三方面的法制化。首先，从基本公共服务决策主体来看，其决策主体主要是党和政府的政治精英们，决策内容大都反映了这些精英们的政策偏好，民众一般没有途径和渠道参与到决策过程中去。正如有学者所言：“个体公民极少有人会花费资金和时间去关注和理解绝大多数公共决策所具有的错综复杂的细节和过程。在绝大部分决策中，只有那些与利益存在着最紧密关联的人，才愿意付出时间和金钱去理解并影响决策。这意味着，在那些与决策本身有着共同利益的人所主宰的相对狭小的范围内，最困难的行政决策也能够得以制定。”[34]其次，从决策程序来看，我国是比较典型的重内容、轻程序的法治国家，这一点在基本公共服务领域表现得也比较突出。基本公共服务决策过程的公开性不强，更多给人们一种封闭决策的印象；而且无法保障按照科学完整的决策环节进行决策，凸显较强的主观随意性。再次，从基本公共服务决策内容来看，盲目决策的成份比较大。笔者所在市的市委书记曾经公开道出，省委省政府要求我市在2011年实现社会保障覆盖率达到98%的目标根本不现实，地方政府完全没有如此财力。
3.基本公共服务决策过程的科学化程度不高
在民主化和法制化程度不高的情况下，基本公共服务决策过程表现为“科学化程度不高”，这也是情理之中的事情。首先，从决策理论水平来看，政府部门决策者虽然实践经验比较丰富，但是公共决策方面的理论水平整体偏低，甚至他们在“政绩发展观”的驱动下，有意无意地抛弃那些经典的、行之有效的决策理论和决策模式，偏偏选择一些“逆科学化”的决策思维。其次，从决策方式来看，在“行政首长负责制”模式下，公共决策更多地折射出领导者个人的真实偏好，正如有学者所言：“决策者的权利与责任的不对等还表现在以个人决策代替集体决策，表现为谁的权力大，谁的影响力大，谁就能成为决策的真正主体。”[35]由于缺少相关专家、学者以及“体制外”决策咨询机构的积极参与，各级政府的公共决策更多地表现为少数领导们的经验决策。虽然传统的经验决策在某些情况下具有一定的合理性，也曾经推动了我国经济社会的快速发展，但是当前如此纷繁复杂的经济社会问题，仅靠领导者个人的知识和经验势必难以作出准确、科学的判断，很容易导致决策失误。我国屡见不鲜的重复建设问题就是经验决策催生的一大恶果。再次，从决策手段来看，主要还是以集体开会议事为主，一些现代化的计算机技术、人工智能技术并没有充分地运用到决策过程中来，最突出的例子就是，决策部门至今始终无法就如何测算和划定基本公共服务均等化的水平和标准达成一致，传统决策的思维和痕迹比较明显。
（二）“单中心”服务供给机制的局限
我国基本公共服务的非均等化还与当前我国“单中心”的服务供给机制有关。基本公共服务供给机制是回答一个“如何提供”的问题，涉及到政府、市场以及社会三种服务机制中的哪一种或几种机制更能有效提供基本公共服务的问题。这一问题牵涉到两个层面的涵义：其一，提供基本公共服务的主体是如何构成的，是政府主导型，抑或市场竞争型，还是公民自愿供给型？其二，基本公共服务的供给方式是怎样的？不同类型的服务主体往往偏爱于特定的供给方式。总体看来，基本公共服务供给过程包括两个环节：一个是基本公共服务的生产环节；一个是基本公共服务的提供环节。这两个环节既可以由某个公共服务部门提供，亦即我们所说的“垄断性”供给；也可以由不同部门分别供给，这就是我们所说的将服务提供者职能与服务生产者职能进行适度分离。不同的基本公共服务主体构成，以及服务主体所采取的不同供给方式，就分化形成了基本公共服务的不同供给模式。综观我国公共服务领域的供给实践，我国陷入了“单中心”基本公共服务机制的困境，从而极大地制约了基本公共服务的供给效率。
1.“单中心”服务供给主体的局限性
长期以来，我国政府部门推行“作为”和“不作为”的城乡二元基本公共服务机制。对于城市居民而言，政府部门无偿为他们提供基础设施建设、国家安全、环境治理与优化、交通运输等公共服务；此外，还专门为他们提供优质的义务教育、公共就业服务、医疗保险、养老保险、保障性住房等基本公共服务，城市居民能够享受到农村居民不可能享受到的基本公共服务待遇和水平。客观地说，政府部门已经成为城市居民责无旁贷的供给主体，基本公共服务凸显政府主导型的供给模式，政府在城市公共服务供给过程中承担“完全作为”的服务责任，政府在城市基本公共服务供给模式陷入了“单中心”的政府主导供给型境地。
反观农村，建国以来农村基本公共服务供给主体大致经历了两个阶段。从建国以后到21世纪初，政府部门除了对农村的基础设施建设投入少量的经费之外，大部分公共服务都是农民通过农村集体经济组织自行供给。根据笔者的长期农村生活经验，农民在收割完晚稻之后，乡镇政府都会强制性地将他们组织起来，集中抽取10-20天不等的时间加固水库、维修道路、综合治理环境，等等。如果由于天灾造成农村基础设施的破坏，县级政府一般会给基层乡镇政府拨予一定的经费，在这种情况下，乡镇政府会给参与劳动的农民发放一定的报酬，通常情况下是每人每天8元。虽然报酬标准非常低，但是，这些劳动属于义务工，如果农民不去，就会被从重罚款。事实上，农村大部分其它的集体劳动纯属没有报酬的义务工，农民并没有挑选的余地，除非自己缴纳一定的经费来买断这些义务工。而农村居民的就医、看病、就业、看病等基本公共服务，完全由农民依靠家庭力量自行解决，政府在这一领域扮演了“不作为”角色。农民自愿供给型是建国以来到21世纪初农村基本公共服务供给机制的主旋律。由此可见，农村基本公共服务供给模式陷入了“单中心”的农民自愿供给型的境地。这种供给模式的必然后果就是导致农民基本公共服务供给质量和供给水平偏低，农民只能被动接受低水平的基本公共服务。自党的“十六大”之后，党和国家不断重视“三农问题”，国家逐步加大了对农村基础设施建设的投入，也先后启动了新型农村合作医疗制度、义务教育免费制度、农村养老保险制度，农村基本公共服务有了很大改善。但是由于历史和现实的缘故，农村基本公共服务供给主体并未完全扭转，农村的基本公共服务供给模式整体上仍然属于农民自身供给型。城乡之间还是在践行不同的“单中心”服务主体模式。
2.“单中心”服务供给方式的局限性
城市实行基本公共服务“政府主导型”供给模式的根本原因在于政府服务部门没有妥善处理好服务的生产者、提供者与安排者这三者之间的关系，政府扮演着服务资金的供应者、具体的服务生产者以及服务生产的安排者等三重角色，直接向消费者提供免费的或者是价格低廉的基本公共服务。政府部门通过创办事业单位或国有企业的方式，为城市居民直接生产公共服务。美国民营化大师萨瓦斯曾经指出：“服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要。”[36]他还指出公共服务共有以下10种供给方式：“政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、自我服务。”[37]而当前我国政府部门主要通过政府直接生产、政府出售以及政府间协议等三种供给方式，为城市居民提供基本公共服务。但是，这种政府主导型的供给方式最终导致服务供给水平的低效率，从而出现了“政府失灵”。这印证了查尔斯.沃尔夫的名言：“在‘看不见的手’无法使私的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造这看得见的手去实现这一任务。”[38]与城市基本公共服务的“政府包揽”模式相比，政府对农村持着“消极作为”或“不作为”的态度，致使公共部门在农村抛弃了为农民提供基本公共服务的托底责任，催生了人民对政府部门的信任危机。仅通过农民“单中心”的自我服务供给方式，即便供给效率再高，但是，终究无法规避服务水平偏低和服务质量偏差的厄运。
（三）“体制内”服务评估机制的缺憾
“体制内”基本公共服务评估机制的内在缺憾是造成非均等化的另一重要原因。从20世纪90年代中后期开始，我国有些地方政府纷纷借鉴西方发达国家政府绩效评估的有益经验，大胆探索，勇于改革，积极导入现代政府绩效评估的理念、技术和方法，对政府部门进行绩效评估。有学者认为，截止2007年，我国“目前有1/3的省（区、市）先后开展了政府绩效评估工作，形成了各具特色的绩效评估模式。”[39]随着党和政府对公共服务职能、特别是基本公共服务职的逐步重视，不少地方政府已经明确将基本公共服务均等化纳入考核政府绩效或官员政绩的范畴。但是，由于缺少全国统一的、科学而系统的绩效考核指标，导致各级政府的基本公共服务均等化绩效考核形形色色、标准不一，呈现为典型的“体制内”基本公共服务评估机制。
1.“体制内”服务评估主体的缺憾
按照民主化、科学化和法制化的要求，“体制内”和“体制外”的评估机构或人员都应该成为基本公共服务绩效的评估主体，构建一套由政府、公众、第三方共同参与的评估主体体系。因为不同评估主体具有不同的价值取向和评价宗旨。一般而言，政府在评估过程中受部门利益和“权力本位”的影响较大；公民作为服务评价主体能够更好地反映服务受益群众的价值偏好；第三方机构更倾向于将“顾客至上”、提升基本公共服务的质量与效率作为评估宗旨。只有这三者共同参与评估，扬长避短，方能相互制约、相互博弈，从而形成均衡的评估结果，而且这种评估主体结构更加具备合法性基础。令人遗憾的是，“从评估的设计主体以及评估体系适用范围来看，机构绩效评估有两种类型：一是在块块管理体制下，由一级政府设计用以评估政府组成部门的评估体系，它的评估重心在于机关作风以及与职能相关的年度重大工作的完成情况；二是在条条管理体制下，上级部门设计用以评估下级部门职能运作情况的评估体系。”[40]形成上述“条块”绩效评估主体的根本原因在于我国尚未形成“多元治理”的主体架构，仍然属于政府“单一治理”的结构体系。这种“体制内”评估主体，势必导致服务提供部门在某种程度上忽视服务对象的公共利益和需求意愿。恰如有学者指出：地方政府常常将本体利益“移花接木”为公共利益，实际上挤占了公共利益、公共服务的空间，这就形成了一元治理结构与多元评估主体之间的冲突[41]。
2.“体制内”服务评估内容的缺憾
根据西方发达国家的改革实践，西方国家主要从（基本）公共服务的数量和质量这两个维度来评价公共部门提供的公共服务。这是评价（基本）公共服务的两个重要属性：一是公共部门提供了多少（基本）公共服务；二是公共部门是否提供了优质的（基本）公共服务。而当前我国各级政府评价基本公共服务均等化的重点和焦点集中于公共服务的数量，亦即政府在基本公共服务领域投入了多少经费，基本公共服务覆盖率，基本公共服务硬件建设情况，等等；而对政府基本公共服务供给质量的评估严重不足。评估的设计者主观假定这些评估指标是公众所需要的，只要完成了以上目标就满足了公众需求。在这种以“服务数量为导向”的评估取向之下，政府服务部门只需要通过评估下级政府部门是否落实了上级部门下达的经费投入、覆盖率、基础设施建设等各项供给指标。如此一来，对基本公共服务的绩效评估内容也就异化为政府服务部门执行各项服务指标的落实情况，而政府提供基本公共服务的质量这一重要评估维度，就被排除在政府基本公共服务评估的范围之外，诸如民众对基本公共服务的需求意愿、满意度等衡量指标在“体制内”评估过程中就显得微不足道了。而实践证明，“法规、政策或上级要求并不总是能够与公众需求相符，从而也就不能确保评估体系能够推动政府满足公众需求。另外，在一定程度上，公众对政府职能活动的过程并不关心，却关注这种活动的质量以及结果，因此，对公众而言，更重要的指标是服务质量以及结果指标，而非上级部门所重视的过程指标。”[42]
3.“体制内”服务评估指标的缺憾
我国是典型的由“条块”组合而成的“体制内”服务评估主体。在“条条”和“块块”管理模式下，一般都是由上级主管部门或本级人民政府负责制定统一的基本公共服务评估指标体系，并为辖属的下级单位设定工作绩效目标，从而形成了横向与纵向有别的两套指标体系。在“块块”领导体制下，各级政府通常对各职能部门制定统一的绩效评估指标体系，这种适用于各职能部门的共性指标，重点考察所属部门的工作态度、工作作风，考察本级政府下达的各项重大任务的落实情况。由于这些评估内容属于规定性动作，导致政府部门设计出来的绩效评估指标通常无法直接有效地与各部门的职能内容联系起来，从而导致这些评估指标体系难以与职能部门的具体工作协调同步起来，两者之间存在着非常明显的负关联性。与“块块”绩效评估指标体系的设置目的不同，“条条”系统的上级主管机关与下级机关之间不存在服务事项的差别，只存在同一服务事项内的权限差异。上级机关通过设立繁杂的绩效评估指标体系，对下级机关职能执行过程进行严格考核，以期而对下级部门的各项事项进行掌控。如此一来，“条条”体制下的绩效评估体系力图囊括下级机关所有服务事项的方方面面，无一遗漏，从而导致评价指标体系陷入庞大冗杂的困境。这种庞杂的评价指标体系导致评估焦点的离散，不能很好地体现考评重心，无法将评估者的注意力集中到重要事项上，最终导致评估工作失去应有的意义。
（四）“形式化”服务监管机制的乏力
在党和国家越来越重视基本公共服务均等化的背景下，国家在基本公共服务领域的经费投入也逐步增加。为此，党和国家“三令五申”要求各级政府贯彻落实“基本公共服务均等化”的政策方针，而且特别强调对基本公共服务专项资金的监管。但是，我国存在比较明显的“重服务、轻监管”的现象，当前各级政府部门的工作重心在于如何贯彻执行上级部门下达的各项服务任务，在于如何提高基本公共服务的覆盖率，换句话说，当前政府部门主要关注于公共服务供给的数量；而对于基本公共服务质量的监督，政府部门并未给予高度的关注和重视，基本上停留在“形式化”的监管层面，这种“形式化”的基本公共服务监管机制是导致非均等化的又一重要原因。
1.监管主体结构不合理
当前政府部门是我国基本公共服务运行状况的绝对监管主体。它包括以下两类监管机关：一是基于“条条”管理体制下上级垂直主管机关对下级职能部门的监管；二是基于“块块”管理体制下本级人民政府对所属职能部门的监管。两种监管主体都是“体制内”监管主体，这些监管主体主要通过年度考核或者例行性的行政检查等方式进行监管，由于下级部门非常熟悉上述监管主体的监管内容、监管方式以及监管偏好，为此，下级部门很容易就能够轻松应付那些检查。说白了，“体制内”监管主体实施的监管方式更多属于“例行公事”，属于一种“形式化”的监管方式。事实上，仅有“体制内”监管主体是远远不够的，“体制外”监管主体也应该参与到基本公共服务供给过程中来，这不仅十分必要，而且也相当可行。其实，监管主体的监管职能包括监督和管理两个职能，在一定程度上，监督和管理职能可以并且应该进行适当分离，管理职能当属党政部门的职权，同时也是其不可推卸的职责；而承担监督职能的监督主体，除了政府部门之外，还应该包括作为服务接受者的民众以及独立的第三方监督机构，以便对服务供给主体和政府监管主体实施监督，以形成权力的制衡，如同孟德斯鸿所言：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[43]
2.监管权责归属不明晰
当前我国监管主体的权责归属不明晰也是造成监管机制“形式化”的主要表现。这种不明晰的监管权责主要表现在两个方面：一是不同级别的政府部门对基本公共服务监管的范围不明晰；二是各职能部门对政府服务部门监管的范围和力度不明晰。就第一方面来说，基本公共服务是那种“非竞争性”和“非排他性”比较强的公共服务，政府监管主体主要根据服务对象的受益范围来确定监管权责的归属。但在是实践中，这不仅牵涉到中央政府与地方政府之间的权责归属问题，还牵涉到地方各级政府之间横向的权责划分问题。我国实行五级行政建制，不同基本公共服务的供给主体存在差异，有的由中央政府统管，有的由省级政府统管，有的由县市级政府统管，甚至有的由乡镇政府负责。目前国家并没有对各级政府基本公共服务的职权职责进行有效划分，导致权责归属不明晰。就第二个方面而言，基本公共服务均等化的范围比较宽泛，有义务教育、社会保障、住房保障、国防安全等多个领域，每个领域都有特定的主管单位，而且还牵涉到财政、审计、税务等多个行政职能部门，这些部门都参与基本公共服务过程中的财政拨付、价格监管、人员管理等多个环节。表面上，这些职能部门都有监管权责；而事实上，由于彼此之间的权责划分比较模糊，导致监管过程中“多头监管与监管失灵并存”[44]，普遍暴露出“错位、越位、缺位”的现象。
3.监管责任落实不到位
监管责任落实不到位是基本公共服务监管机制“形式化”的又一重要表现。虽然上级部门规定了相应的政府部门负有监管基本公共服务实施过程的职责和义务，但事实上，很多政府监管部门对基本公共服务的落实情况都是“睁一眼，闭一眼”，并没有“身体力行”地进行监管。有学者指出：“各级政府、各个管理部门、各类事业单位在公共服务供给方面的职能和责任不清楚、不落实，没有建立政府内的有效监管机制。”[45]在此，笔者用一个鲜活的案例来佐证这一观点。2008年国务院责令全国各地从当年9月1号全面推行免费义务教育政策。但笔者所在的广东省XX市迄今为止还在继续推行与国务院免费义务教育背道而驰的地方政策。本市有两所广东省重点初级中学，一所名为“XX市一中实验中学”，另一所名为“XX省北江实验中学”。这两所初中采取单独命题的方式，每校每年各招收约750名初中生，除了每校的前30名考生不用缴纳学费以外，其余被录取的720名考生每年必须缴纳1万元到1.2万元不等的学杂费。总共算来，在这两所学校的每个学生完成三年初中义务教育至少要花费4万左右的经费开支。此外，这两所学校还有内部规定，没有达到录取分数线的学生可以通过每分折算一定人民币的购买方式，通过赤裸裸的金钱交易来达到不公平竞争。很明显，此举完全背离了免费义务教育的政策初衷，严重破坏了公平正义原则，致使很多家庭境况不好但成绩优异的学生被剥夺了享受优质教育的合法权益。这在当地是公开的秘密，政府部门并不是不知情，相反，它们是整个利益链接中的参与者和制度设计者。这是部门利益淋漓尽致的体现，在利益驱使下，监管责任完全被抛弃在九霄云外。这恰恰是很多公共服务缺乏监管的根本原因。
四、本章小结
本章的主旨在于对基本公共服务的非均等化进行制度反思。由于学术界对基本公共服务制度没能达成共识，因而，笔者首先构建了一种“体制、法制和机制”三维一体的制度分析框架，以此分析框架为视角，分别从体制、法制与机制这三个维度对造成我国基本公共服务非均等化的制度性障碍进行了深刻的审视与反思。笔者主观认为，区域经济社会发展战略和以“税收返还”为特征的财政支付转移制度是造成区域基本公共服务非均等化的体制性障碍；城乡二元制度以及与此相配套的行政管理制度是造成城乡之间以及群体之间基本公共服务非均等化的体制性障碍。而基本公共服务法律体系与具体标准的不完备与缺失，是造成基本公共服务非均等化的法制性障碍。不恰当、不科学的基本公共服务决策机制、供给机制、评估机制、监管机制，等等，则是造成非均等化的执行机制障碍。
注释
[1]匡贤明，夏锋，何冬妮.加快建立社会主义公共服务体制—“中国：公共服务体制建设与政府转型国际研讨会”观点综述［A］.中国（海南）改革发展研究院.聚焦中国公共服务体制［C］.北京：中国经济出版社，2006.10-16.
[2]迟福林.改革发展新时期的基本公共服务［J］.中国党政干部论坛，2008（4）:18-19.
[3]中国（海南）改革发展研究院.加快基本公共服务均等化的制度建设［A］.中国（海南）改革发展研究院.中国基本公共服务建设路线图［C］.北京：世界知识出版社，2010.23-33.
[4]武力.1949-2006年城乡关系演变的历史分析［A］.中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务均等化新农村建设之重［C］.北京：中国经济出版社，2007.97-114.
[5]武力.1949-2006年城乡关系演变的历史分析［A］.中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务均等化新农村建设之重［C］.北京：中国经济出版社，2007.97-114.
[6]陈瑞莲等.破解城乡二元结构：基于广东的实证分析［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.12.
[7]常修泽，王小广.基本公共服务均等化与中央地方关系［A］.中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务与中国人类发展［C］.中国经济出版社，2008.330-355.
[8]中国（海南）改革发展研究院.加快建立社会主义公共服务体制（18条建议）［A］.中国（海南）改革发展研究院.聚焦中国公共服务体制［C］.北京：中国经济出版社，2006.3-9.
[9]马斌.政府间关系：权力配置与地方治理——基于省、市、县政府间关系的研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2009.75.
[10]［法］弗兰克.默达克.公共服务：法国的改革历程［A］.中国（海南）改革发展研究院.中国基本公共服务建设路线图［C］.北京：世界知识出版社，2010.332-337.
[11]金人庆.完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度［J］.中国财政，2006（11）:8-12.
[12]转引自宋立，刘树杰.各级政府公共服务事权财权配置［M］.北京：中国计划出版社，2005.39.
[13]国务院.国务院关于基础教育改革与发展的决定［EB/OL］.参见北京社科规划网.ht－tp：//www.bjpopss.gov.cn/bjpssweb/n2O857c6.aspx
[14]任广浩，解建立.论中央与地方事权财权配置——以城乡基本公共服务均等化为视角［J］.河北师范大学学报，2009（1）:52-58.
[15]胡静林.打开国家的账薄［N］.中国财经报，2008-03-15.
[16]赵艳红.发改委：我国07年财政支出77%用于地方［N］.北京商报，2008-03-04.
[17]连玉明.中国数字报告［M］.北京：中国时代经济出版社，2004.385.
[18]徐博.关于分税制下税收返还问题的思考［J］.财政研究，2010（4）:69-71.
[19]中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务体制变迁与制度创新［A］.中国（海南）改革发展研究院.中国基本公共服务建设路线图［C］.北京：世界知识出版社，2010.34-54.
[20]孙立乎，毕向阳.基本公共服务均等化：公共治理与多元参与［A］.中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务与中国人类发展［C］.北京：中国经济出版社，2010.387-426.
[21]丁元竹.基本公共服务如何均等化［J］.瞭望，2007（22）:64-64.
[22]李松.官员“刚性问责”之失［J］.瞭望，2009（10）:58-59.
[23]张国庆.行政管理学概论［M］.北京：北京大学出版社，2000.653.
[24]“同体问责”是指党政系统对系统内部的党员干部和行政官员所进行的问责，是一种内部问责。与之相对应的是“异体问责”，意指立法机关、司法机关、民主党派以及媒体和社会典论等进行的问责，是一种外部问责。
[25]马海涛，姜爱华，程岚等.中国基本公共服务均等化问题研究［M］.北京：经济科学出版社，2011.91.
[26]转引自丁元竹.我国基本公共服务均等化过程中标准建设问题［J］.甘肃理论学刊，2008（3）:46-49.
[27]丁元竹.我国基本公共服务均等化过程中标准建设问题［J］.甘肃理论学刊，2008（3）:46-49.
[28]毛寿龙.引咎辞职、问责制与治道变革［J］.浙江学刊，2005（1）:45-49.
[29]毛寿龙.行政性问责与程序性问责［J］.决策咨询，2004（8）:45-45.
[30]［美］佛兰克.J.古德诺.政治与行政［M］.王元译.北京：华夏出版社，1987.6.
[31]陈振明.政策科学——公共政策分析导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.242.
[32]孙光.现代政策科学［M］.杭州：浙江教育出版社，1998.123.
[33]郭小聪，刘述良.中国基本公共服务均等化：困境与出路［J］.中山大学学报，2010（5）:51-59.
[34]［美］詹姆斯.费思乐，唐纳德.凯特尔.行政过程的政治——公共行政学新论［M］.陈振明等译.北京：中国人民大学出版社，2002.252.
[35]周玉蓉.地方政府决策机制的反思与重构［J］.湖北社会科学，2005，（8）:25-26.
[36]［美］E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍等.北京：中国人民大学出版社，2002.68.
[37]［美］E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍等.北京：中国人民大学出版社，2002.69.
[38]［美］查尔斯.沃尔夫.市场或政府：权衡两种不完善的选择［M］.谢旭译.北京：中国发展出版社，1994.138.
[39]参见臧乃康.地方政府绩效评估的悖论及其消解［J］.北京行政学院学报，2007（5）:6-10.
[40]孟华.推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估——从机构绩效评估向公共服务绩效评估的转变［J］.中国行政管理，2009（2）:16-20.
[41]参见臧乃康.地方政府绩效评估的悖论及其消解［J］.北京行政学院学报，2007（5）:6-10.
[42]孟华.推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估——从机构绩效评估向公共服务绩效评估的转变［J］.中国行政管理，2009（2）:16-20.
[43]［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］（上册）.张雁深译北京：商务印书馆，1963.154.
[44]中国（海南）改革发展研究院.中国公共服务监管改革研究［BB/OL］.参见中国改革论坛，2010-10-18.http：//www.chinareform.org.cn/special/2010/cird/201010/t20101018＿47332.htm.
[45]高世楫，陈伟，张安.我国公共服务的政府监管问题［EB/OL］.人民网，2006-7-05.http：//theory.people.com.cn/GB/49150/49152/4563058.html.
