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第12章 全球化时代的市场与政府(2)

一些出色的哲学家和经济学家的思想是如何成为主流经济学,又是如何与新自由主义联系在一起的呢?原因有很多,有些人选择拥护尚不普及的观点是因为爱出风头,这是其中一个原因。有人拿橄榄球比赛举例,向前冲的越狠,传出去的球越多,越可能得分。某些研究和推广中心,即所谓的智囊团,就扮演了这样的特殊角色,他们的目的就是要推动某种思潮成为主流,为特殊目的服务。其中一些思想到今天仍然很有影响力。然而,让思想渗透到经济和政治实践中,才是具有决定性意义的步骤。以所谓的“华盛顿共识”为基础,结合了里根经济政策的撒切尔主义,演变成了当代版的放任自由主义。换句话说,19世纪的自由主义,回归到今天的新环境当中,就形成了“新自由主义”。

观念冲突依然存在,由此引发的口舌之争一直不断。然而,有一位作家宣扬凯恩斯主义时,并不单单把它看成一种重要的理论,还认为它会对未来产生重大影响,这位作家的作品名为《大师回归》,还有一位新自由主义拥护者,更夸张,出了本名为《宇宙的主宰》的书,居然用宇宙的主宰称呼自己的偶像。用不了多久,把凯恩斯当成神一样崇拜的人就会出现……话说回来,对于那些把他当作偶像,完全不进行批判思考,盲目崇拜,即便不理解,也要坚信的人而言,他已经是神了。

新自由主义常引用奥地利和芝加哥学派的成果,明确指出必须要缩减政府规模,他们认为,这样做能创造条件,促使宏观经济恢复平衡,还能改善工作效率提高竞争力。英美两国已经付诸实践,推出政策“缩减”政府,其他国家也在一定程度上加以效仿。缩减包括两个方面:一是公共开支和财政再分配的范围,二是监管的领域。通过放松部分领域的管制,对某些领域完全放手的方式,缩减政府。

如今,随着新自由主义全方位的溃败,一些人开始期待凯恩斯主义东山再起。在一定程度上来讲,这种期待有一定的合理性。美国、日本、英国、大部分欧元区,以及许多正在走向自主的国家,拿凯恩斯主义的干涉论当武器,推出了反衰退政策。为了放缓产值衰退的脚步,大大提高了公共支出的比例,目的是维持稳定的需求;然后,为了防止低产出转化成低水平的停滞,也就是陷入萧条,开始刺激生产。从根本上来讲,这些策略发挥了作用,因为全球产值只有2009年这一年出现了下降,但是很多富裕国家还在和不断出现的经济衰退潮做斗争。然而,眼前的成功是以严重的财政赤字和超额发放国债为代价换来的。世界没有衰落,但危机已经从私人领域转嫁到了公共财政身上。

在这种情况下,需求经济学这剂良药也失去了效用,尤其是常用的手段——增加公共支出,也发挥不了多大作用。财政已经赤字,增加预算一定会加剧赤字,降低预算只会让情况日益恶化。就像是你总不能要求别人,步伐要既快又慢一样。还有就是,为了弥补高额的支出,在提高税收时也不能做得太过火,特别是,额外的税收和额外的花费(政府和拨款受益人的开支),可能会同时伴随纳税人和消费者削减开销的情况。如果是这样的话,只是支出结构发生了变化,宏观经济中的需求总量并没有提升。也就是说,这种手段只可能在特殊情况时才有效。我们可以感觉到凯恩斯主义(或新凯恩斯主义)又回来了,并且我们正在经历第三次革命,情况和之前差不多。如果事实并非如此,我们也应该从凯恩斯主义中吸取精华,巧妙地解决现在的难题。

我们生活的这个时代,供给经济学没有完全溃败,需求经济学也没有取得全面统治。货币主义没有被完全淹没,(新)凯恩斯主义也没有完全覆盖它。只有各取所长,才能稳定和刺激经济。我们已经认识到,不能再坚持过去的观念,现在毕竟是百花齐放的时代,不会再有一家独大。

虽然我们的经济观念发生了根本性的转变,但是这个时代不会爆发另一次知识革命,经济观念的转变主要会表现在政府在经济领域发挥的作用上。有人可能会说,怎么会这样?!总的来说,当代面临的挑战并不比20世纪40年代的通货膨胀和80年代的大萧条小啊。确实是这样,但是我们现在掌握的有关如何处理危机的知识也比以前更丰富了。问题是,我们的知识变得非常分散,在处理很多问题时都会发现这个问题,在处理政府定位和作用的问题时尤为明显。在这个问题之后,还会出现不断的疑问:除了可以解释市场和政府之间可以观察到的关系变化,目前采纳的学说会产生什么样的后果;最重要的是,关于全球化,我们采纳的理论能给未来的经济发展提出什么建议。我们都已经认识到,全球化发展虽然尚不稳定,却是不可逆转的。

2010年前后的危机引发了各种摩擦,这是事实,但是这个事实同样无法改变历史的进程。大型物流公司DHL用百分制的全球连通性指数(GCI),衡量特定国家的国民经济与外部合作伙伴之间关系的深度和广度(与多少个国家保持经济连接)。荷兰的全球连通性指数(GCI)是82分,以这个层面来讲,是全球经济最发达的国家。美国是65分,排名第20,中国43分,排名第74。最后一名是布隆迪,只有10分(朝鲜不在列表中的140个国家之内)。从联系的深度来看,经济危机造成的干扰,导致2012年世界经济一体化的程度低于2007年,但是强度比2005年高出了10%,联系的广度下降了4%。接下来的几年,全球经济关系应该会进一步增强。

我们也不能因为眼下的举措消除了目前的危机,就要不断地提升政府在公共预算问题上的作用。如果真是这样,政府会变得臃肿。如果我们抛弃机会主义的短期视角,从系统的、长期的角度看待这个问题,就会发现,一些国家政府机构已经臃肿不堪。这是非常时期,我们也理解,把突然放开的公共开支收缩回去,就像要把放出的精灵塞回神灯一样。虽然很难办,但是可以办到,而且我们也需要这么做,毕竟我们的生活不是按照童话故事发展的。因此,政府对经济的干预会受到限制,但是发展速度如何,不同的国家会采取什么样的手段(各个国家不会采取相同的手段),会引发什么样的社会冲突和政治危机,这些问题只能留到未来才能见分晓。因此,如果说在过去的几年里,特别是自2008年以来,政府为了应对危机增加了干预的力度,这并不是结构性的改革,而是时机性的调整。与全球化的本质无关,只是独立的事件。

独立事件的意思是,全球化与政府“大小”之间不存在直接的因果关系。虽然危机不是由全球化引发的,但是全球化让危机从一个国家传播到另一个国家。因此,一些国家不得不增加公共支出,刺激需求经济。与此同时,政府的规模会随之增加。说来说去,危机才是导致政府规模增加、干预加强的直接原因,或者更准确地说,全球化在这整个过程中发挥了媒介的作用,这也是凯恩斯主义者的观点。全球化不是这件事的驱动力,但没有它的参与就不会发展到这种程度。

在2008年全球经济危机发生前的近三十年间,新自由主义对降低政府在经济活动中的作用和地位做出了突出贡献。这是不可否认的事实,尤其是经济合作和发展组织中的一些发达国家,虽然经济发展道路不尽相同,但是新自由主义都在其中发挥了作用。1987—2002年期间,对外经济关系开放程度的改变(全球化既是因也是果)和公共开支水平之间的相关性,在富裕国家表现得很明显。如果我们用进出口额占国内生产总值的比率,来衡量经济的开放程度,用公共支出占国内生产总值的比率,来衡量公共开支水平,相关系数是0.67。也就是说,经济越是开放,政府越“小”。这一结论,支持了全球化会缩减政府地位的观点。

围绕这一问题的争论,可以归结为两个互斥的假说:效率假说和补偿假说。效率假说与经济学中的新自由主义更接近,强调要减少公共支出,以维持或提高竞争力。多年以来,公共支出持续上升,从根本上来讲与全球化毫无关系,主要是福利开销的增加,在教育和医疗方面的支出以及应对社会老龄化。与此同时,现在的税收过重,削弱了竞争力,在开放型经济中必须拥有强大的竞争力,强大的竞争力也是全球化的基本特征。一个国家的对外经济越是开放,全球化带来的竞争压力越高,企业需要的资金越多,最后也是重点,公共支出必须降低。很明显,税收也要降低,因为国库不需要那么多钱了。因此,一个经济体参与全球化的程度越深,市场权利相对越大,政府权利相对越小。

另一方面,补偿假说会突出对抗关系。补偿假说更接近社会市场经济模式,根据这种解释,全球化需要一个经济体提供更多的公共开支,来加强自身的开放型经济在市场中的竞争地位。政府必须提供公共资金保证较高的人力资本水平,因此必须在教育、文化、卫生、研发问题上不遗余力。政府还必须增加一些额外的社会支出,保护人民免受全球化带来的负面影响。其中就包括,保护社会免受经济自由化带来的外部冲击。总之,一个经济体参与全球化的程度越深,政府权力相对越大,市场权利相对越小。

政府代表的不仅是这个社会的体系,也代表着法律法规,中央政府以及相关机构确保政府正常运作。我们知道,世界上存在着各种各样的国家形态,管理集中化程度和决策程序各不相同。中央政府的地位越来越弱。因为当局在地方的权力正在减弱,或者更确切地说,地方政府的作用越来越大。这种现象在联邦制国家中非常突出,这些国家的各州各省都拥有很高的自治权。在非联邦制的整体结构国家中也出现了类似的情况,这些国家出于实际的原因划分出两个、三个,或更多(不是很多见)行政级别。比如,波兰的行省、县、乡和城邦,或法国的大区、省、区、选区、市镇。

在成熟的民主国家中,进一步巩固地方政府的地位,同时中央政府放弃更多权力,是客观趋势,这与让权力更接近人民的政策也是相符的。某些行政决策和公共支出趋于节俭,正是支撑上述结论的有利论据。当然了,虽然大趋势如此,但并不是任何时间任何地点都能无条件地自动顺势发展。在履行各种各样的经济和社会职责时,各个行政级别之间会出现互相推诿的现象,使公共资金无法得到合理的再分配。我们经常在渴望实现民主的国家中看到这种问题,不仅如此,高度发达的国家在遇到困难时,也会出现这种状况。

有时,中央政府想将一些任务移交给地方政府,例如小学教育,但是中央政府又不想将用于小学教育的全部资金移交给地方政府。如果在这种前提下,任务成功移交,地方通过其他途径获取了必要的开销资金,中央政府将原本用于小学教育的资金挪作他用,比如用这笔钱扩大政府官僚机构,也就是说政府规模因此“变大”了:公共开支总数比分权之前更高。

有时也会出现相反的情况。在中央政府向地方政府移交权力时,地方政府施展一些游说技巧,就能从中央政府那里挤出更多的专项资金。由于财政预算的计算方法并不完善,有时通过特殊的计算方法,就能轻松得到自己想要的数字。如果将消防任务移交下级政府,经过商谈,最后的结果可能是,地方政府从中央政府那里获得了比之前更高的消防预算。也就是说,在进行行政改革分散权力的过程中,公共支出不降反升。政府的原意是“缩小”,结果还是“变大”了。

对于国家的公共财政体系而言,不管是从经济效益出发还是从总体效益出发,并不存在“唯一正确”的财政分配方案。在巴西、墨西哥等联邦制国家中,权力分散带来了很多难题,即便是积累了多年经验具备良好机制的美国也不例外。非联邦制国家中的收支管理问题也很常见。即便存在诸多问题,但结论还是很明确的:权力下放,让地方政府茁壮成长,对经济发展和满足社会需求更有帮助。当然,这也需要合理的制度和政治文化加以支撑才行,这就是为什么适用于英国的模式放到尼日利亚不仅不能正常运作还可能带来负面后果;巴布亚新几内亚虽然佩服澳大利亚的行政效率,但是自己却无法效仿。地方治理与政府分权也是需要花费时间去学习,才能顺利展开的。

为了加强地方当局的决策地位,中央政府的管辖范围将来会继续受限。在此过程中,公共财政权力下放的复杂问题是一定要面对的。将来,地方政府负责分配的公共资金将会越来越多,中央政府则会越来越少。随着资金和权限的转移,公共责任、法律、道德、政治方面的责任也会转移到地方政府身上。如果我们把政府定义为中央集权的结构,代表着覆盖全国的权威和制度,那么政府地位将来会逐渐弱化。实际上,中央政府的决策权利已经开始弱化,很多与经济相关的政策决定,都是地方政府直接做出的。

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