中国从1986年颁布《义务教育法》，立法普及九年制义务教育算起，到2011年，全国所有县级行政单位、所有省级行政区划全部通过普及九年义务教育的国家验收。在不到30年时间里迈出四大步，铸就了义务教育的世纪伟业，创造了发展中人口大国普及义务教育的经典范例。
基础教育在教育中占有十分重要的地位。中国作为发展中国家，国民素质的整体提高，有赖于基础教育发展取得重大进展。数十年来，中国政府在推动学前教育、义务教育和普通高中教育上投入了巨大的人力物力资源，以期最大程度上保障每一位公民公平接受教育的权利，为国家的长远发展打下坚实基础。尤其在全面实现“两基”这一关乎中国发展的战略目标上，中国政府更是戮力而为。
一、奠基中国的义务教育
在中国这样一个人口众多的发展中国家全面普及九年义务教育，对于提高国民整体素质，把沉重的人口负担转化为巨大的人力资源优势，构建社会主义和谐社会，促进社会主义现代化建设，实现中华民族伟大复兴，具有基础性、先导性、全局性的重要作用。
（一）义务教育全面普及的艰难跨越
20世纪80年代中期以来，中国明确将义务教育作为全国教育事业发展的重中之重，采取一系列重大战略举措加快普及。1982年修订的《宪法》第一次以国家根本大法的形式对普及义务教育作出明确规定。1986年《义务教育法》颁布实施，以国家立法的形式正式确立中国实施九年制义务教育，将普及义务教育纳入法制轨道，这对于保障义务教育健康、持续发展具有深刻的现实意义和重大的历史意义。1993年《中国教育改革和发展纲要》正式把实现“两基”作为中国到20世纪末教育事业发展的奋斗目标之一。从20世纪80年代中期以来，中国普及义务教育和扫除文盲工作经历了以下四个阶段。
1.目标坚定、起步有力（1985—1991年）
20世纪80年代中期，全国尚有约占人口1/4的经济落后地区未普及小学教育。1986年4月通过的《义务教育法》规定：“国家实行九年制义务教育……凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”[1]1988年颁布的国务院《中华人民共和国扫除文盲工作条例》（以下简称《扫除文育工作条例》）规定：“凡年满15周岁以上的文盲、半文盲公民，除丧失学习能力的以外，不分性别、民族、种族，均有接受扫除文盲教育的权利和义务。”[2]从此，中国实施九年义务教育和扫除青壮年文盲走上有法可依的道路。
《义务教育法》实施以来，国家加大财政投入，社会各界积极动员，多渠道筹措资金改善中小学办学条件。在此期间，国家财政拨款357亿元，社会捐集资金700多亿元，共修缮、新建、改建中小学校舍6.72亿平方米，使全国中小学危房比例由1981年的15.9%下降到1991年的1.6%，全国基本实现了“一无两有”（校校无危房、班班有教室、学生人人有课桌椅）和“六配套”（围墙、校门、操场、厕所、旗杆、水源配套齐全）。到1992年，全国91%人口所在地区普及了小学教育，小学学龄人口入学率达到97.2%；城市和部分农村地区普及了初中教育[3]。
2.全民教育全力推进（1992—2000年）
根据中国社会主义现代化建设“三步走”的战略部署，1993年的《中国教育改革和发展纲要》及1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》进一步指出：到2000年“全国基本普及九年义务教育，全国基本扫除青壮年文盲，使青壮年文盲率降到5%以下”[4]，要在占全国总人口85%的地区普及九年义务教育，初中阶段的入学率达到85%左右。按照“分区规划、分类指导、分步实施”的原则，对不同发展水平的地区提出具体的实施方案。[5]
中国普及义务教育的目标与1990年国际社会开始倡导的全民教育行动方向完全一致。1993年，中国政府领导人出席“九个人口大国全民教育首脑会议”，正式签署《德里宣言》，向全世界作出实现全民教育约定目标的庄严承诺。2000年又对《达喀尔宣言》（2001—2015年）相关预期目标作出积极回应。
从1993年开始，推进“两基”成为各级政府的教育行动。国家相继采取了一系列重大措施，安排专项资金组织实施了贫困地区义务教育工程，建立相应的两级评估督导验收制度。按照义务教育事业在国务院领导下，实行地方负责、分级管理的要求，中央政府与省级政府签订实施“两基”责任书，健全城乡教育费附加征收、管理和使用制度，鼓励社会捐集资助学办学，开展东、西部地区学校对口支援，全面推进普及九年义务教育和扫除文盲工作。地方各级政府依法履行职责，把完成“两基”任务纳入政府任期目标，层层签订“两基”责任书。同时，在各级政府的动员下，社会各界和广大人民群众踊跃集资办学，慷慨捐资助学，义务献工投料，谱写了全民兴教的动人篇章。
经过各方面艰苦卓绝的努力，到2000年年底，全国已有2541个县级行政单位通过了“两基”验收，全国85%以上的人口地区普及了九年义务教育，青壮年文盲率下降到5%以下。至此，全国总体上实现了“两基”目标，在世界九个人口大国中率先实现了全民教育相关目标，为中国在世纪之交总体上进入小康社会提供了有力的人力资源支撑，为经济快速发展和社会持续进步注入了生机活力。
3.聚焦西部、攻坚克难（2001—2007年）
2000年全国总体上实现“两基”目标之后，还有15%的人口所在地区没有通过国家“两基”验收。这些地区①主要集中在西部，经济社会发展相对滞后，群众贫困面大、贫困程度深；②地方财政困难，教育投入严重不足、发展基础薄弱；③自然地理条件艰苦，办学、就学成本较高。
2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出了普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的新目标，贫困地区推进“两基”攻坚，已实现“两基”的农村地区继续巩固提高，大中城市和经济发达地区实现高水平、高质量普及九年义务教育。[6]2003年，国务院要求新增教育经费主要用于农村，在《关于进一步加强农村教育工作的决定》中提出：“力争用五年时间完成西部地区‘两基’攻坚任务。”[7]
2004年国务院批转《2003—2007年教育振兴行动计划》提出：“实施国家西部地区‘两基’攻坚计划。到2007年年底，力争使西部地区普及九年义务教育人口覆盖率达到85%以上，青壮年文盲率下降到5%以下。”[8]《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》提出到2007年在西部地区实现“两基”目标。国务院统一领导，2004年启动实施了农村寄宿制学校工程、农村中小学远程教育工程和农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，继续实施国家贫困地区义务教育工程二期和农村中小学危房改造工程，进一步实施“两免一补”政策（对家庭经济困难学生免除杂费、免费提供教科书、补助寄宿生生活费），全力支持西部各省、自治区、直辖市政府推进“两基”攻坚。
2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。[9]2006年起全部免除西部农村义务教育阶段学杂费，惠及西部4880万名学生，使约20万名因贫困辍学的孩子重返校园。2007年起免除全国农村义务教育阶段学杂费，惠及1.5亿名学生。
2006年全国人大常委会通过新修订的《义务教育法》，结合新形势和新特点，对义务教育管理体制、保障机制、发展模式、教师地位和待遇作出了更具约束力的法律规定，强调“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”[10]。
根据“两基”攻坚的部署，在遏制学龄儿童辍学现象、努力杜绝新文盲产生的同时，中国政府调整了扫盲工作重点，加大剩余文盲，特别是妇女、少数民族文盲等的扫盲工作力度，巩固提高扫盲成果、加强扫盲后继续教育，充实扫盲教育内容，加强功能性扫盲。
经过这一阶段的不懈努力，到2007年，全国共有3022个县级行政单位通过“两基”验收，未通过验收的县级行政单位由410个减至42个。“两基”人口覆盖率达到99%，初中毛入学率达到98%，青壮年文盲率下降到3.58%。同年，西部地区“两基”人口覆盖率达到98%，青壮年文盲率下降到5%以下，为全国“两基”工作的突破性进展提供了有力支持。西部地区“两基”攻坚计划的如期完成，对深入实施西部大开发战略、维护民族团结和边疆稳定、加快全面建设小康社会步伐，起到了十分重要的促进作用。
4.全面覆盖、全面实现（2008—2011年）
2008年全国城市义务教育依法免收学杂费，至此，全国城乡全面实现了免费义务教育。自同年起，国家全力支持西部42个边远贫困县实现“两基”目标。以全面贯彻落实《教育规划纲要》为契机，在全国范围内实施了一系列教育工程专项，包括“中西部农村初中校舍改造工程”“中西部特殊教育学校建设工程”“全国中小学校舍安全工程”“中小学教师国家级培训计划”“农村义务教育薄弱学校改造计划”“边远艰苦地区农村教师周转宿舍计划”等，各类项目总共投入近千亿元，其中50%投到了西部地区。这些专项工程和计划的实施，显著改善了西部农村学校的办学条件，巩固提高了义务教育普及水平，缩小了区域差距，为促进义务教育均衡发展创造了有利条件。
2011年，全国所有县级行政单位全部通过普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的国家验收，人口覆盖率达到100%，初中阶段毛入学率超过100%，青壮年文盲率下降到1.08%以下。全面普及九年义务教育和扫除青壮年文盲，标志着中国人民基本受教育权利的保障水平达到前所未有的高度，为中国从人口大国转变为人力资源大国并迈向人力资源强国奠定了坚实的基础。
（二）建立科学的义务教育办学和管理体制
新中国成立后，国家建立社会主义教育制度，积极调动政府和人民的积极性，创造了以政府为主、社会支持和人民参与的教育发展模式。
依据1986年《义务教育法》确立的“在国务院领导下，实行地方负责、分级管理”的义务教育体制，国家把义务教育的办学权和管理权下放给地方，实行“县、乡、村三级办学，县乡两级管理”的模式。[11]县级政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级政府承担相应责任，组织和实施义务教育。乡（镇）人民政府负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境；按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地。中央和省级政府设立专项资金，扶持贫困地区、少数民族地区的农村中小学学校建设，改善办学条件。这一体制在当时的国家财政较为困难的历史条件下，调动了地方政府和人民群众办学积极性，为20世纪末完成基本普及九年义务教育的历史任务发挥了积极作用。
进入21世纪，为适应农村经济体制改革的不断深化，特别是农村税费改革的全面推进，2001年国务院召开了全国基础教育工作会议，颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，对农村基础教育管理体制进行了重大改革，明确提出农村义务教育管理“实行国务院领导，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”[12]。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，要切实落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，县级政府担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任。[13]2006年新修订的《义务教育法》对义务教育管理体制作出新的规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”[14]。新体制加强了省级政府对义务教育经费投入和教育资源配置的统筹作用，同时，也进一步强调了县级政府对本地区义务教育发展负有主要责任。
在中央和地方的共同努力下，目前农村中小学教职工工资管理、农村中小学校长、教师人事管理已经上收到县，“以县为主”管理体制的确立，使多年来影响农村义务教育发展的一些突出问题逐步得到解决，同时促进了政府职能的转变和公共财政体制的建立，切实减轻了农民负担，推动了义务教育持续发展。
《教育规划纲要》提出，要健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事公开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制；加强省级政府统筹管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任，加大对经济欠发达地区支持力度等。
