———类似这一条款的行文，在各种不同的法规中常常可以见到。说的是对国家工作人员“营私舞弊，滥用职权”的处理，无非是针对两种情况：“未构成犯罪的，予以行政处分”和“构成犯罪的，追究刑事责任”。严格地说，这两种情况好像都不是本法规管得了、管得好的。构成犯罪的当然应该追究刑事责任，那是刑法管的领地；未构成犯罪的也当然只能予以行政处分，那也应由公务员管理法规所管辖。以致无论是构成了犯罪还是未构成犯罪的，其裁量与标准都和该法规没有直接的相关性。此处貌似公正地说出这么一句大废话，或许也包含着本条例制定者的一片苦心和无奈。尽量往好处想，可以将其理解为———法律规范由于很多时候并不在一个法条和一个法规当中，即“假定”“处理”之后的“制裁”，我们可以通过这个线索和指引能够方便地找到，明确地写出来更易使人一目了然。它所起到的也就是一个路标和指示牌的作用了。
第三十四条被处罚者对处罚不服的，可在接到处罚决定书之日起15日内，依法向市政府行政复议机关申请复议，或者直接向人民法院起诉。对行政复议决定不服的，可在收到复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。被处罚者逾期不申请复议，也不起诉，又不履行处罚决定的，原处罚机关可向人民法院申请强制执行。
———这一条跟前面的那一条可谓截然不同，为了表明指示的明确性，它索性将行政诉讼法的相关规定直接拿过来并进行了展示。这种做法在其他一些行政法规中并不乏见。它所规定的是一些程序性的内容，这些内容对于行政机关执法以及执法相对人的配合，都有着毋庸置疑的引导性。特别是这一条的规定，使得该条例的整个内容都得到了升华。它使人们从理论上看到了一条从“软的法律”走向“硬的法律”的可能性的道路，尽管它还有待在实践中真正地实现，但毕竟让人们看到了理想中法制秩序的希望！
从第三十五条以后，本条例就进入了近似于尾声的第五章“附则”。附则从规范性法律性文件文本制定的意义上，它只是一些说明性的不具有实质性内容的文字。但是，本条例除第三十七条仅是说明开始实施的日期1995年1月1日外，第三十五条和第三十六条却隐隐传递着一些实实在在的内容。
第三十五条本条例公布之前特区内已设立的面向社会招生的成人教育办学机构和各类成人教育培训班，应于一九九五年六月一日之前，按照本条例规定，向市政府教育行政部门或有关行政部门补办手续。
———这也就是说，该条例从1995年1月1日开始生效，到1995年6月1日这段时间内是一个缓冲的阶段。在这个阶段，也就是本条例还没有出台时就已经在办学、办班的，并且以前也没有办什么手续的，这时只需补办一个手续就可以得到正规的办学、办班的法定名分。因为条例甚至其他规范法律性文件都没有溯及既往的能力，过去的事情就那么过去了，有点什么事也不追究了；但从此之后，可要正规起来，要依法办事了。该条的规定颇具人性化。
第三十六条市政府可依据本条例制定实施办法。
———这里看似几个不经意的说明性的文字，在其他的一些类似的行政法规中也常常有如此表述，但它却揭示了一个重大的，也是几乎所有行政法律、法规共有的问题———将立法权变相地拱手出让给了行政机关。自此，整个行政法做出了一系列努力的结果转瞬之间变得毫无意义。市政府是什么机关？就是法律所说的行政机关。行政机关是什么意思？相对于立法和司法机关，行政机关就是将权力机关所确立的“政”加以运行，它是依法办事的主体，就是在立法机构所制定的规范性文件的框架范围内专司行动、落实的机构。行政权在实施的过程中为了规范自身及工作人员的行为，也为了让广大人民群众普遍地知晓，它也可以制定相应的行政法规，但这些法规的目的不是与国家立法机构所立之法的平行、补充，它只是，也只能是为完成立法机构交给它们的任务时的落实方案。“可依据本条例制定实施办法”的做法，尽管司空见惯，至此大家也许才会明白，为什么本条例乃至众多的“××条例”存在着那么多的语焉不详，那么多的该说清楚而不说的条款。这种做法本质上是将本条例落实到行动中的具体办法反过来又授权给了本来应是“运动员”的行政机关，使其具备了既是“运动员”又是“裁判员”，甚至是“游戏规则制定者”的三重身份。三项大权集于一身并用法律的形式予以强化和确认，使得成人教育的管理工作完全成了各级教育行政机关的“自留地”，成了它们自说自话、为所欲为的自治领地和封闭空间！
诚然，一个集多重权力于一体的国家机关，一旦动作和运行起来，如果没有制约的话，可能效率会比有制约的机关要高出许多。如果它掌握在圣人、贤人和好人的手里，它做好事的几率和做成功的机会也都会比充满着制约的机关胜过百倍。但事实上，谁又能保证一个其能无比的“利维坦”总是能够被圣人、贤人和好人掌控呢？上下五千年，纵横八万里，这种理想的状况可谓少之又少。相反的情况又太多太多，历史无数次地证明了圣哲们类似“理想国”的理想只不过是海市蜃楼和美丽的彩云，总是难以降临人间。于是，政治学家们在设计“理想国”和“乌托邦”的同时，对现实政治生发得更多的是冷静的思考。帕金森“绝对的权力意味着绝对的腐败”，孟德斯鸠“以权力制约权力”的思想渐渐成了全人类基本的共识。当前，虽然我们国家并不搞什么“三权分立”，但在中国共产党的统一领导下，各个国家机关之间实行职责分工和科学布局还是必要的，立法机关、司法机关和行政机关分别设立的本身就是职责分工的需要和政治文明的结果。现在，需要进一步强调的只是要强化各自的职责意识并落实到具体的工作当中去。法律之所以是法律，而不是道德，一个重要的前提和假设就是不要把所要规范的对象或主体都当成是“圣人”“贤人”或“好人”。因为一个圣人、贤人或好人，他就绝不会把法律的限制当成限制，不会越雷池一步，法律规范划定的边界范围内自然就有他们自由驰骋的天地。但是，又有谁能够保证某个行政机关确实会掌握在圣人、贤人和好人的手里呢？所以说，法律应该就是堤坝，它需要阻挡得住与人性、与人类的根本利益相悖的非人性行为的泛滥。这个边界的划定其实就是立法，就是规则的制订。这个规则的制订责任如此之重大，以至于稍有不慎，不但堤坝不存，关键的是他将放出“潘多拉盒子”里的“魔鬼”，使人性、人类的根本利益和人类社会积累起来的文明成果都受到不应有的损害。立法机关的主动让权，把分内的事情推给别人，说轻点是对行政权的放任，说重些是“自毁长城”。可以这么认为，随着社会的进步和法律意识的增强，人们近年来将行政机关的行为拿到法制的标准下审视，看出了许许多多的问题。对这些被诟病的问题再做细致的分析，不难看出很多有问题的做法其实在其本源的地方就出现了病变。对本条例的解构就能够很好地证明这一点。
三、《深圳条例》的效果分析
深圳经济特区———我国改革开放的前沿地带，在20世纪90年代中叶就以“敢为天下先”的气概，率先用立法的形式对成人教育领域实行了法制化管理，应该说是值得肯定的。之所以规范成人教育工作的规范性文件首先出现在深圳，是因为除立法机关的高瞻远瞩之外，在深圳这种经济、社会发展较为迅速的地方，肯定还具有客观的巨大需求。大批的外地劳动力的涌入，需要在知识和技能层次上不断提升的欲望在持续升温，人们的需求带动着成人教育在各个不同的侧面的发展，导致了成人教育市场的异常火爆。由于办学者、学习者、管理者都自然存在着一种对投入其中的事业规范化的要求，成人教育制度和规则的法制化客观上就成了不可避免的现象。据深圳市教育局成人教育处所提供的资料（不完全统计），宝安、龙岗两区22所成人文化技术学校和市内部分培训机构开设的进城务工人员职业教育培训项目，年培训量均达26 ． 6万人（次）以上。这还是各种培训当中的一个层次和类型，加上成人学历教育、继续教育、自学考试等其他形式，其数量是极为可观的。
随着深圳社会、经济生活的发展，成人教育事业也不断变化着。1995年开始实施的《深圳条例》屡屡被发展的现实所刷新。深圳地方的立法机构于2002年、2004年已有两次对《深圳条例》部分内容和条款进行了修订。如果跟国内其他的制度相比，其刷新的速度不能说不快，立法机关力求与时俱进的努力，也可见一斑。但是，由于所处的地点和时间的特殊性，现实中，人们对《深圳条例》的刷新速度仍不称道。作为全国率先步入现代化和先富起来的地区，其变化和发展的速度不但引领着国内的步伐，而且在全球范围都起着领跑的作用，深圳速度也成了现代化中国发展的标志。制度作为肯定和物化这种现实状况的表征，若做不到最理想的引导，最起码也得跟上时代进步的速度。《深圳条例》就是这样被推动着走进了新时代。这个制度稍稍的迟缓和稍微的松懈就会引起人们的关注和鞭策。
《深圳条例》与深圳成人教育现实情况的不匹配，已经是人们的共识。要求进一步修订的呼声时有所闻。人大代表要求相关教育法规修订的提案，就证明了这个问题的明显化。深圳新闻网讯（2008年3月31日）就以《代表称多条教育法规过时 议案覆盖面过大不立法》（记者 王海婷）为题介绍了在深圳市第四届人大三次会议上，杜小宜等10名代表提交了一份关于制定《深圳市教育条例》的议案。
议案认为：深圳市现有人大出台的地方教育法规仅有《教育督导条例》《成人教育管理条例》《实施〈教师法〉若干规定》《学校安全管理条例》等四部，远滞后于我市经济及其他社会方面立法，不能适应我市义务教育均衡发展、其他各类教育协调发展的需要。
代表建议：①尽快制定《深圳市实施〈义务教育法〉细则》《深圳市实施〈民办教育促进法〉办法》《深圳市教育投入与管理条例》以及《深圳市学校规划建设条例》等法规。要认真贯彻国家新修订的《义务教育法》，我市应有具体的实施办法，确保义务教育均衡发展；市政府去年出台《深圳市民办教育管理若干规定》，但民办教育发展所需实质性的法律规定应由人大立法层面予以解决；应通过立法确保教育经费投入占GDP的4％以上；应着力解决新建学校和旧校改造规划建设问题，确保学校设备设施满足办学需要。②建议尽快对《深圳经济特区成人教育管理条例》《教育督导条例》《实施〈教师法〉若干规定》等法规进行修订。这几部法规对我市成人教育发展、教育督导工作和教师合法权益保护起到重要作用。然而根据教育发展实际，应与时俱进，进一步完善有关法律规定。③切实加强教育行政部门法制机构建设。立法是一项专业性很强的工作，应有专门的机构和人员从事这方面工作，加强调研，科学立法。目前，市区教育行政部门法制机构力量单薄，特别是区级教育行政部门几乎没有专职法制工作人员，立法项目无法完成，如《学校规划建设条例》立法经人大代表呼吁多年，至今没有启动。④建议市人大、市政府法制、编制等部门予以高度重视，为教育方面立法开辟“绿色通道”。
该议案被转交由深圳市人大常委会教科文卫工作委员会办理。深圳市人大常委会教科文卫工作委员会认为，提出这个议案的出发点是好的，目的是加强我市教育立法，完善教育法规体系，保障教育事业健康和谐发展。但是，该议案覆盖面偏大，包括对原有法规的修改完善和新立法的要求，不符合关于市人大代表提议案的相关要求。经与立法议案领衔人沟通协商，建议不列入立法计划，但可对其中某些具体问题做深入调研。
由于上述原因，《深圳条例》未能及时地把握成人教育具体运作时所出现的问题，从另一个方面制约了它应有作用的发挥，它应有的影响在现实中逐步萎缩。到2009年，由中共深圳市委党校编辑的一套“见证改革开放丛书”[81] 之一的《深圳法治建设大事》中，连《深圳经济特区成人教育管理条例》的影子都没处寻觅。人道是“没作为就没地位”，在此算是得到了较为真切的印证和体验。
四、《福建条例》的文本解构（上）
《福建省终身教育促进条例》（本研究以下简称为《福建条例》）指的是由福建省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议于2005年7月29日通过，2005年8月1日公布，自2005年9月28日起施行的以促进终身教育为己任的全国第一个省级的地方所颁布的法规。
