第二十五条违反本条例第十条规定，未经审核批准擅自举办各类成人教育培训班牟取非法利益的，由市政府教育行政部门责令其停办和退还所收取的费用，并处以所收费用的一至三倍的罚款。
———这一条款的意思还是比较明确的，即办班的主体没有拿到相关部门的批准文件就开始了营运，那么教育行政部门就将采取该条明文规定的，在“①责令其停办”“②责令其退还所收取的费用”的同时并处以“③1 ～3倍的罚款”。“假设—处理—制裁”，这法律规范的三要素异常齐备，一项也不缺，从立法的角度应该算是无懈可击了。而对于行政管理的相对人来讲，“擅自办班”一经发现不但没有任何好处，还会“偷鸡不成蚀把米”。谁还会去干这赔本的买卖？但是，在实践中，事情远非如此简单。在都市巍巍的高楼大厦之间和相对偏远的城乡结合之处，非法办学的机构或网点并未绝迹。
人们不禁要问，那些非法办班的主体在投入到这一行当的时候为什么不去“经审核批准”、正常经营？其原因或许有：①审核批准的门槛太高，包括费用过高、费时费力、审核机关设定了令办班主体无法达到的“内部”标准等。②无须费时费力费钱地去审核批准，或许办班主体本身跟管这一行的执法者就是具有特殊关系的人，亲属、朋友、代理人或者利益共享者等，这已经是无人不晓的公开的秘密了。试想，举办一个成人教育并且试图盈利的培训班，不可能，也不会是在“潜伏”的状态下能够偷偷存在的，办班的性质决定了它恨不得人人都来参加他们的培训，以致必然会大张旗鼓地进行宣传、推介才是。在这种情况下，主管部门能够在毫不知情的情况下让办班主体“擅自……牟取非法利益”吗？不可能！执法者在这些非法利益的牟取者面前，所采取的行动要么是依法办事———取缔他，要么与其沆瀣一气———利益共享。大量的事实告诉我们，在巨大的利益面前，任何违法甚至犯罪的主体必然地会有执法者的同情、庇护、支持抑或直接的参与。如果说不知情，那只能说是一种托词和有意的拖延罢了。笔者就亲历过许多类似的案件，对此类问题还算是有一些初步的了解的。
让我们回过头再看第一个问题吧。
一个正常的经营者，办学校、办培训班跟做其他经营活动的道理是一样的。虽然笔者并不否认存在着号称办学“不以营利为目的，只为实现伟大理想”的“圣人”存在，但不能据此就以为办学者都是为了纯粹地“无私奉献”。事实上，作为一个自负盈亏的集体，如果不去盈利是不可能生存的，而盈利则必须要尽量地减少成本。自古至今，在经营活动的过程中，跟“官府”打交道的成本，各个地方和各个时期虽不一样，但毋庸讳言的是，它绝对不是一项可有可无的项目。无论是公开的“收”，还是隐秘的“抽”，它总是一种客观存在。企业和一个地方的经济能否发展得起来，除了其他的种种原因以外，一个重要的指标就是与“官府”及其工作人员的“贵手”是“高抬”还是“低垂”，是“左”倾还是“右斜”密切相关。既然这个问题与经济利益联系到了一起，那么经济规律就会无孔不入地起作用。如果办学、办班者按照正常的程序去走“审核批准”的路子，若是所花费用很小或可以忽略不计的话，谁都会按程序走；若是门槛不高或努力就能达到的话，大家也都会按程序走；若是相关部门没有内设什么提高成本的“潜规则”的话，大家仍旧会按程序走。若不是这样，而是相反，即报批的费用过高、所设定的门槛过高或者是按行规成本无法承受，加上从经济上一盘算：只要不被查处就有钱可赚，或者从事多次只要一次不被查处就有钱可赚———于是非法办学、非法办班的现象就会成为一种必然。人一旦到了敢于铤而走险的地步，法律，特别是行政法中又首先是教育法中的“软柿子”———成人教育法的堤坝往往是难以阻挡的。“道高一尺，魔高一丈”，说的就是这个道理。现实中，他们规避查处的手段多种多样，以至于说他们是不容易被查处的。因为他们可以轻轻松松地从动辄数十万、数百万、乃至数千万的利润中拿出很小一部分就能在执法队伍中和要害部门里找到保护伞和愿意共同致富的人，被他们的糖衣炮弹“搞定”了个别关键岗位上的人，假若不遇到《风声》中追查老鬼般地追查是谁泄露了风声的情况，给违法办学者、办班者走漏一点“风声”是很划算的。这样，执法队伍一有风吹草动，违法者只需临时歇业、停课就可以避开查处而万事大吉。更有甚者，他们如果携款遁逃，当众多受害者找政府讨说法的时候，没准还会有人后悔采取查抄的行动呢：反正一个愿打一个愿挨，何必呢？如果一下子反倒把事情搞到自己的头上，岂不是自找麻烦？
有鉴于此，如果法律和法规不将审查批准的标准具体化、明确化，并完全置于立法者和法规制定者的监督视野中，那么往后，根本就不通过所谓的审查批准的程序，而直接就在这“半明半暗”的状态下走钢丝的违法办学者、办班者的队伍还会不断地增多与壮大。
第二十六条违反本条例第十五条规定，未经备案刊登、播放、张贴和散发成人教育招生广告的，由市政府教育行政部门责令其停止违法行为，视情节轻重给予警告或处以1 000元至3 000元罚款。
———上一条说的是未经审批办班的，即处罚的属于主体资格未经法律确认的情况。而这一条则是指已经经过了审核批准，只是对从事成人教育的主体用几种不同的方式未经备案而发广告的处罚。处罚的方式有：①责令停止；②警告；③1 000～3 000元的罚款。但为什么人家已经经过了审批，仅仅一个“备案”的程序就使人敬而远之，宁愿接受上述法定处罚的风险呢？其原因是这“备案”二字说起来容易做起来难。如果按字面的理解只是“把这件事记下以备查考”，主管者的处所门好进、脸好看、事好办，而且还简便易行的话，应该是不会有人那么傻，傻到宁愿受处罚的程度。这里还有一个问题，虽说“未经备案刊登、播放、张贴和散发成人教育招生广告”的行为追根溯源肯定是办学者和办班者做出的，但法律所说的因果关系是与我们日常生活中所谓因果关系的所指是完全不同的，它追究的是一种直接的因果关系，是不必去追根溯源的。按本条例的规定，广告直接的、具体的发布者，即播放者、张贴者和散发者才是应该受到处罚的人。但在事实上，发布广告最多、其中没有备案的广告数量也一定是最多的，广播、电视和报纸等媒体是不是天天都应该等着受罚呢？事实上，前述媒体在接受客户发布广告的时候，并没有要求客户提供是否履行过备案程序的手续。从法理上讲，办学者和办班者未经备案而在媒体上发布广告是违法的行为，那么，最直接的发布者———媒体就应该承担最主要的责任。法律所追究的应该是媒体，媒体首先应承担责任，办学者和办班者最多承担的是一种连带责任。如果法律、法规明确了这一点，充斥在广播电视上的虚假广告就会少得多，人民群众受误导的可能才会降到最低的限度。可惜的是，1995年2月1日开始实施的《广告法》也如同本条例一样，存在着诸多难解的问题。但本研究只是从法理上涉及它，并不打算深入研究，故不赘言。
第二十七条违反本条例第十六条规定，成人教育办学机构或各类成人教育培训班擅自提高收费标准和乱收费的，由市政府教育行政部门责令其退回多收的费用给学员，并由市政府物价行政部门处以多收费用三倍的罚款。
———这一条所针对的是已经经过了前述的审批、备案等手续，但办班主体根据市场的需求和自身的意愿，自行提高了物价部门核定的收费标准或者没有收费根据而收费的行为的处罚。其处罚的方法：①责令将多收的部分退回；②多收部分数额×3的罚款。
必须承认，一个社会团体以及该团体中的成员都是理应受到一定的监督的。本条例所规定的处罚措施就应该是悬挂在作奸犯科者头上的杀手锏，它的作用就像法学理论所说的被烈火烧红了的铁炉一样，谁若不相信、不害怕，还想伸手去摸，那结果肯定都是一样的，并且再也不会那么去做了。这就是著名的“铁炉原理”。这一条，还包括从第二十八条到三十一条（内容略）均为摆在正规的办学机构或成人教育培训班面前已经烧红了的“铁炉”，在工作的过程中出现诸如“实际办学内容与申报内容不符”“管理不善、教学质量低劣”“滥发成人教育证书牟取非法利益”“职工……培训，违反本条例规定的”等均有从“责令改正”“罚款”直至“吊销办学、办班许可证”的一系列处罚规定。细细考察本条例这一系列的处罚手段，最轻的是警告和责令改正，最重的或许是三倍的罚款，而吊销许可证应是中等的。
现在我们再来分析这几种手段的作用。
警告是对有错误或不正当行为的个人、团体提出告诫，使之认识所应负的责任。对于国家工作人员来讲，它是一种处分。放在档案里，对当事人的评先、获奖、升迁等都有一定的影响。可对于那些仅仅只以营利为目的的生意人，则无异于一阵“耳边风”，而责令改正的作用也差不多处在同等的水平上。对于这些违法乱纪的办学者或办班者，最有约束力的应当还是罚款———并且是1～3倍的罚款。该条例第三十二条还规定了“罚款应使用财政行政部门统一印制的单据；罚款全额上缴地方财政”。这一条保证了行政执法者罚得的款项不可能由行政部门私吞，而是真的要上交，这一表白还是可以让市民放心的。不过，在对这些违法者实施处罚的时候，如何自由裁量这1 ～3的罚款倍数却是一个较难把握的尺度。罚轻了———仅伤毛发而骨肉未损，很快便会卷土重来；罚重了———反正交不起而一走了之，受害者是无辜学子。况且，这些人一走，政府就会很麻烦，他们办学或办班的设施、设备乃至校舍和教室往往都是租的，或许连租金都未交齐。就算他们真的置办了一些课桌、座椅等物件，即使被扣押了，那些物件又值几个钱？这些人涉入这个行业，尝到了甜头之后，在一个地方搞得不好也不会金盆洗手，不久就会在另一个地方另起炉灶。这时的他们或许干脆就不会再去走申请审核批准的程序，而是从此彻底步入办班游击队的行列之中。最后，尚有一个吊销办学、办班许可证的手段，这种手段的正面价值恐怕只存在于广播电视中或总结材料里，多少有些平息民愤或说明政绩的意义。既然无牌无证从事经营的好处和方便大家都能体会得到，所以采用吊销办学、办班许可证等手段就应该非常谨慎地采用。
笔者多年前参与过这类案件的调查，并在政协的情况通报会上做过专题发言。尽管所说的案件并非发生在教育行政部门管辖的范围内，而指的是企业，但行政执法者与执法相对人之间的“躲猫猫”的游戏方式和行为方式应该还是具有一定普遍性的。那是有些执法者为了加强对已正式成立的法人和社会组织的管理，并且比较“勤政”地、隔三岔五地去对其进行“指导、检查和监督”。被指导、被检查和被监督的大都被搞得焦头烂额，而那些无牌无证的游击队们，有的哪怕就在隔壁都安然无恙，其原因除了前述那些善于听风者之外，也有执法者们真的不知道他们是干什么的。在他们听到隔壁有执法者在依法进行管理的时候，在前门一片铁栅门关门的嘈杂声中，他们还可以从容不迫地从后门将所经营的商品迅速转移。这是某市有一个时期经常可以见到的场景。其实，违法与反违法、制度与反制度之间恐怕是永远存在的、时时都此消彼长的博弈，但是我们如果站在树立、维护和强化秩序的角度，则需要根据现实社会的存在和实际不断地去思考、研究、修补、构建和夯实法律制度的大墙，教育行政法制的强势还是有可能建立的。另外，改变思路，降低或完全去掉行业准入的门槛，让有心办学和办班者进来之后，在行业之内得到监督、规范和促进，逐步实现其制度化，也不失为一条可以试着走一走的新路径。
第三十三条违反本条例第二十四条规定，市政府教育行政部门和市政府有关行政部门的工作人员，营私舞弊，滥用职权，未构成犯罪的，应予以行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
