第一，减少中央和地方的财权、事权和财力的不确定性因素。要想解决财权上移、事权下移的局面，就必须理顺中央和地方各级政府的事权、财权和财力。而这三种体制要素的合理动态匹配将成为今后解决问题的重点出路。各级政府的各个部门的政策目标和任务不同导致政府事权不确定，各级政府经济政策目标不同导致政府财权不确定，财权设置与转移支付政策的变化又导致了各级政府财力的不确定，这三种不确定性因素叠加就成为中国当前财政体制困境现状的原因所在。因此，减少三种因素的不确定性，使其形成合理的动态匹配机制，有助于进一步合理划分中央与地方的权力和责任。这就要求，政府各个部门提出的需要各级政府共担的新事权（支出责任），在出台之前应与可下移的财力挂钩，尽可能减少“上级请客，下级买单”的现象。这就需要政府部门之间建立一种协调机制，尤其是拥有事权调整权力的非财政部门和拥有财权、财力调整权力的财政部门之间，建立动态协调机制是必不可少的。
第二，建立“财力与事权相匹配”的辖区财政责任机制。一方面，实现辖区内横向财政平衡。省一级政府对其辖区内的横向财政平衡应首先负责，保证省域范围内的各地区之间具有大体相同的财政能力和基本公共服务。只有省级政府确实无法完成，再由中央解决，市和县级同样如此。另一方面，实现辖区内纵向财政平衡，即辖区内政府不仅要考虑本级政府的责任，还要考虑下级政府的财力情况，不同层级的政府承担的责任不同。层级越高的政府，其责任自然就越大，应建立辖区财政责任机制，既然一级政府有下派事权和上移财权的权力，那么，也应有其对称的责任—财力下移，以使其辖区范围内纵向的各级政府和横向的各区域政府都能实现财力与事权的匹配。
第三，纵向划分中央和地方政府的事权。从中国现实来看，中央政府和地方政府是一种明显的“委托—代理”关系，这是由中国的政治结构决定的。如果按照西方国家横向事权划分，是无法消除中央和地方政府间不确定性因素的。因此，只有纵向合理划分事权，即将事权划分为决策权、执行权、监督权和支出责任，并分权到不同层级的政府，不同层级政府就需要履行相应的决策责任、执行责任、监督责任以及支出责任。在现行制度框架下，公共事务决策主要在中央，对地方来说，最重要的是明确执行成本和支出责任。
第四，合理配置各级政府财权。政府财权包括税权、费权和产权在政府间的分割。要提高各级政府的财政努力程度，财权的合理配置是一个前提条件。这就要求服从政治目标，即与整个国家的政治控制力要求相匹配。除此之外，还应当考虑区域发展因素。在落后的区域，可以较多给予财权和财政转移支付，从而调动各级政府发展生产、增加财政收入的积极性。而在发展较快的区域，则可以适当实现财权上移。同时，合理配置各级政府财权也为实现多样化财政管理体制奠定了基础。中国地域辽阔，人口众多，省以下财政状况复杂，如果还是用“一刀切”的僵化管理模式，势必又会造成诸多弊病，鼓励多样化的体制模式，将会激发各地政府制度创新。
（二）构建三级财税体制
1994年以来实际仅在中央和省之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下未能落实。往前看，出路在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。按照三级框架深化分税制改革、重构和优化央地财税关系，必须以合理界定各级政府职能即“事权（支出责任）”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以因素法为主的转移支付和必要的生态补偿式的地区间横向转移支付。这一体制安排如能到位，将使中国所有地区包括欠发达区域推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配，在国家长治久安的全局概念上消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇境况。根据国家管理和经济社会发展的需要，同时考虑到简化政府级次难度较大，宜着眼于精简效能和减轻负担的要求，首先减少财政层次，通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等改革措施，形成中央、省、市县的三级财政架构。
（三）坚持完善地方税制改革
税制改革的目的并不在于总体税负的增加或减少，而是税收结构的调整，从而影响收入分配合理化、劳动供给优化、资本积累增多和产业结构升级。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。逐步完善税制，可以适当壮大地方税收收入，稳步提高地方公共服务的保障能力。
地方税主体税种税基应较广、收入稳定、规模较大、具有非流动性且税负不能转嫁，本地的税负才能真正落实到本地居民身上，才能把地方公共物品的成本和收益较好地联系起来。对地方税制改革应该从以下四个方面入手：
一是营业税。随着经济发展水平提高，第三产业的发展动力加大，与此密切相关的营业税也有较大的增长空间。应加快推进“营改增”，实现全行业和全区域覆盖，同时进一步深化增值税转型改革，真正落实消费型增值税。同时，营业税与地方经济紧密联系，有固定而充分的税源，具有良好的经济调节功能。为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾，需安排过渡方案，不排除在流转税领域区别对待开掘消费税的潜力空间，把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合。
二是积极研究推进房地产税改革试点。调节居民收入水平差异，将房地产税、土地使用税合并为房地产税后，由于计税依据、税率、课税范围等发生变化，数量将会有显著增加。同时，随着经济的发展和市场机制的不断完善，作为财产税类主体税种的房地产税的收入将迅速增加。中长期则可能推出存量房产税，推进综合和分类相结合的个税改革，引入遗产税，同时下调增值税率。
三是城市维护建设税。改革后的城市维护建设税由于计税依据的改变和课税范围的扩大，其数量在地方财政收入中占较高比重，可作为地方税主体税种之一，在统一内外资企业所得税制度的基础上，进一步统一包括内外资企业房地产税、城建税和教育费附加等税收制度，公平税负，增加地方收入。推进征管能力建设和税制完善，着力推进以免征一定自住面积为前提的房地产税为代表的财产税制建设，综合与分类相结合的个人所得税税制改革，提高直接税比重并强化其调节收入分配功能；同时要清理整顿各类以区域政策、产业政策出台的税收优惠，通过税制合理化减少税收扭曲。积极稳妥推进物业税改革，调节居民收入分配，适当增加地方收入。
四是适时实施资源税改革，促进资源节约和环境保护，增加地方主要是中西部等资源性和经济欠发达地区的税收收入。开征环境税、提高资源税税率并增加覆盖范围，获得资源、环境领域的双重红利。此外，正税清费，进一步推进税费改革；研究赋予省级人民政府适当调整地方税种的税目、税率等税收政策管理权限。资源税改革应以更大决心抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时机，推行从价机制，并拉动新一轮税价财联动配套改革，理顺基础能源产品比价关系与价格形成机制，环境税改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作。
（四）完善财政预算管理体制改革
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。
中国财政围绕建立和完善公共财政体制框架，进行了一系列预算制度改革。我们通过将过去预算外的收入纳入预算内，通过给予每个部门设置预算，改变了预算的编制预算制度；我们通过国库集中收复的体系，政府采购的一套制度，改进了我们的预算执行制度。这样使我们预算的公平性、公开性、透明度和完整性有了很大提高。但是我们和市场经济条件下完善财政的功能还有很大差距。因此，我国要适时地建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接、更加完整的政府预算体系。进一步完善公共财政预算制度，全面编制中央和地方政府性基金预算。进一步深化部门预算、政府采购等管理制度的改革。逐步扩大国有资本经营预算试行范围，推动地方国有资本经营预算工作。积极稳妥试编社会保险基金预算，为编制社会保障预算创造条件。要进一步推进健全社会保障基金预算制度。按照《政府信息公开条例》的要求，建立和完善预算公开制度，加强各项基础工作，使预算公开工作做到法制化、规范化，增强预算透明度。
（五）进一步完善科学的转移支付制度
第一，在财政转移支付制度中最为核心的便是确立客观公正的转移支付标准，即因素法测算。其实这在发达国家转移支付的计算有统一的公式和客观标准，中央政府通过事先确定计算公式和确定对州地政府的转移支付，所有接受转移支付的辖区都在同样的公式下得到中央的拨款，所有测算公式都是公开运作的，公式设计比较科学合理，从而加大了透明性和公开程度。因素法建立在交通运输、人口密度、少数民族、经济发展等地区差异的前提下进行，设立一套标准的指标测算体系，可以改变原有的基数法测算的弊端。
第二，完善一般性转移支付。大力提高一般性转移支付比例，将部分财力性转移支付和专项转移支付归并到一般性转移支付中，主要用来增强下级政府财政统筹能力。进一步增加民族地区转移支付，并适当探索横向财政转移支付制度。
第三，规范专项转移支付。严格控制新增专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。除有法律法规要求设立的专项转移支付外，行政部门不得随意设立。
第四，尽快出台《财政转移支付法》。法律的功能在于维护现有发展成果和推动经济进一步发展，并且能够做到对违法主体进行制裁。但没有配套的法律制度跟进则会使得经济发展失去强有力的保障。当前我国并没有统一的财政转移支付法，更没有对出现违规操作行为的相关处罚。加快建立财政转移支付法律制度和配套责任制度，改变原有的财政转移支付的软约束，将为国家在推进财政体制改革方面起到积极功效。虽然我国目前已经初步起草了财政转移法的草案，但是却因预算法修正案迟迟未能通过而一直搁置。在财政和事权严重不相匹配的当前形势下，加大刚性制度的规范是亟待解决的问题。
第五，进一步提高转移支付规范性和透明度。在保持一般性转移支付等办法公开的同时，将涉及民生的专款项目资金管理办法向社会公开，进一步提高透明度，强化社会监督。提高专项转移支付管理透明度，有利于加强对专项转移支付分配、使用的全过程监管，完善专项转移支付管理制度。
