第二节社会文化价值与公共利益原则
一、公共广播电视的社会文化价值
在英国，广播电视作为社会、文化和政治生活中的一个重要角色，公共广播电视的典范———英国广播公司（BBC）位居这个广播电视体系的核心。在过去的80年中，BBC承诺始终如一地通过向公众提供信息、教育和娱乐，丰富每个英国人的生活。在其每年的年度节目政策报告中，BBC都陈述了作为公共广播电视机构的服务宗旨：BBC是一个属于全体英国人的独特的公共机构，它独立于政治和商业利益，为每个英国人服务而不论其年龄、收入、性别、种族或宗教信仰。同样地，BBC致力于提高作为整体的社会生活质量。为此，它必须坚持不懈、始终如一地为每一个人提供有价值的内容。它的目标是通过为每个人提供切实的快乐、自我实现和参与社会的能力而激励人们的生活，从而实现对社会和文化价值的追求。
具体来说，BBC的社会文化价值体现在以下方面：一是民主观念。通过提供令人信服的、公正的新闻和信息来支持公民生活和全国性的辩论，以帮助人们认识这个世界并激励他们勇敢地面对它。二是文化和创新观念。通过提供精英和受众交流的平台丰富英国人的文化生活，以此开辟视听新领域、赞美人类的文化遗产、拓展全国性的会话空间。三是教育观念。为不同年龄段的受众提供各种正式或非正式的教育机会，为帮助创建一个富有知识和技能的社会而努力。四是社团观念。帮助英国众多的社会团体认识他们的共同权利和各自差异，通过广泛的理解构建社会的凝聚力和相互包容。最后，是全球观念。通过提供全球最值得信赖的新闻和资讯，支持英国所扮演的全球性角色，并向全球受众展现英国的文化魅力。
在BBC网站上，英国广播公司理事会每年要向全世界的公众公布自己的年度报告，内容包括：BBC的目标、一年回顾、远景规划、绩效考核、财务状况等十多项。在不同的年度报告中，始终不变的就是对实现以上社会和文化价值的承诺。表现在公共服务过程中就是通过准确而充分的信息报道，支持民主建设，尊重宗教信仰、文化习俗、家庭价值、道德准则等，创造为整个社会认可并享用的社会效益。显然，公共广播电视对社会和文化价值的追求，也有利于塑造统一性与多样性共存的欧洲文化。
二、公共广播电视的公共利益原则
“公共利益”来自于英语的“publicinterest”，有时被译为“公众利益”。字面含义来说，“公共利益”与“个人利益”、“特殊利益”相对立，是“普遍利益”、“公共福利”、“社区利益”和“公共品”等。“公共利益”最早可以追溯到公元前5至6世纪，古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，与“整体国家观”相联系的是具有整体性和一致性的公共利益，被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。迈克尔·罗斯金（Micheal G. Roskin）在《政治科学》中认为，公共利益是制定公共政策的重要依据，但由于公共利益标准蕴涵着对政策过程中相互竞争的诸价值和利益的衡量，有着相当的弹性和延展性，所以，要规范地给公共利益下定义很困难，“公共政策包含着一种选择，它们常常引起争论，并且不得不以公共利益的名义来辩护”。
爱德华·班菲德（Edward Banfield）在比较特殊利益与公共利益的区别时认为：“判断一项决定是为了公共利益还是特殊利益，要看它的结果是否损害了大多数人的利益，如＿果为了大多数的利益而不是部分人的利益服务，就符合公共利益”。1925年，美国商务部长赫伯特·胡佛首次表述了广播通信中的“公共利益”概念，他认为天空是一种公共媒介，它的使用必须是为了公共福祉的需要。只有在公共福祉存在的情况下，电台频率的使用才具有正当理由。1927年《美国电信法案》对广播和电信业提出规范要“符合公众的利益、便利与需要”，“公共利益”从此渗透在规范传播产业的法律中。
丹尼斯·麦奎尔认为，公共广播电视的“公共”一词假设了社会有不同社会文化和种族的群体，由于自由经济往往不能满足不同群体，尤其是弱势群体的需要，所以公共服务机构必须去保障这些多元化的社会声音。本书以为，相对于公共广播电视制度而言，如果说公共广播电视在建立之初以国家利益为主要诉求对象的话，那么，随着政治经济的发展和社会中各种利益团体的出现，公共广播电视所遵循的公共利益原则要以政治、经济和社会共同的利益为标准，并以社会公众或者公民社会的利益为主要表达利益，尤其是在政治和经济权力日益扩张的情况下，作为弱势的社会公众利益需要给予更多的保护。
麦克·罗博依等认为，现在的公共广播电视至少还保留着三个方面的基本特性：普遍性（universality）、多样性（diversity）、独立性（independence）。其中，普遍性反映了一种平等和民主的精神，对所有的公民一视同仁，不论其社会地位和收入差别。与商业电视追求收视率的目的不同，公共广播电视要尽最大努力使节目满足最大多数人的需求。这不仅仅包含技术的可能性，更意味着每个人都能理解节目表达的可能性。遵照民主的原则，公共广播电视必须在提供大众节目的基础上，能为不同族裔的人提供一个探讨公共事务的论坛。多样性原则至少包括三个方面的内涵，即节目类型、目标观众和讨论话题都要保持多样性。公共广播电视要通过不同形式的节目，从新闻到娱乐，反映多样的公众利益，多样性与普遍性相互补充，满足不同年龄、不同爱好的观众需求。独立性意味着公共广播电视要提供一个自由表达的空间，只有通过独立性，公共广播电视才能保持不受来自商业和政治的压力。如果信息的播出受制于政府的影响，公共广播电视就会失去在公众心目中的公信力。同样，如果公共广播电视屈从于商业影响，公众就会质疑他们有何理由去资助和私营广播表达并无二致的公共广播电视·而后者，也会使公共广播电视放弃对一个国家而言至关重要的独特性原则，而与私营广播混为一谈。所谓独特性，就是要求公共服务广播公司与其他广播服务的提供者不同，公众能从节目的质量和特色上得以区分。
这种独特性，并不是指做另类节目，吸引另类人群，而是一种创新、创造精神，通过这种创新、创造引导世界视听潮流。
公共广播电视的以上三个基本特性都体现了公共利益原则，主旨都是为民主政治服务，使人民有平等接近媒介的权利，提供广泛而多样化的高品质节目，并于商业利益、集团利益相对立，体现了公共广播电视的价值追求与合法性。
大多数欧美国家认为，市场本身，哪怕是经过严格管理的市场，都无法保证广播企业完全实践公共利益原则，而建立一个既不受市场压力又不受政府直接管制的公共广播电视体系是保证公共利益的最好办法。但是，作为抽象概念的“公共利益”在不同的广播体制中和不同历史时期的国家管理法规中，都体现出不断变化的内涵。随着广播和电信技术的飞速发展，以频率稀缺和国家安全为公共广播电视制度基础的时代已经过去，当前对公共广播电视社会功能的辩论主要集中于民族和优秀文化的保护与传承、政治公共领域的建设，以及对弱势群体的服务等方面，传统的以“基本供给”为主的公共广播电视已经被赋予了更多元的使命。
第三节公共广播电视的制度特点
为了实现公共广播电视的社会文化价值和公共利益原则，就必须有一定的制度保证。概括而言，公共广播电视模式需要五个支点维系：经由公共服务机构传达公众意见、固定的公共财政预算支持、电视内容和制作品质的高质量、为市民提供全面服务以及在商业竞争中的政策保护。而维系这些支点就需要赋予公共广播电视特有的制度安排，在这种制度安排下，公共广播电视在价值取向上把传播资源作为公共资源，面向所有公民提供公共服务，并在立场上独立于政治和经济权力的制约。
一、相对独立的公共法人资格
欧洲自由民主的传统是公共广播电视产生的历史渊源。19世纪，欧洲的制度变革从革命走向改良，代议民主制成为欧洲政治制度的基石。19世纪中叶，英国学者密尔对代议制进行了系统阐述。他在《代议制政府》（1861）中指出：既然所有的人亲自参加公共事务是不可能的，那么，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。代议民主制在处理多数与少数、民主与自由、公共事务与个人自由（即公共领域与私人领域）、精英与大众等关系上显得更为理性和科学。公共广播电视便是一种与代议民主制相契合的传播制度设计。公共广播电视机构通常由社会各界代表组成的理事会进行管理，并由国家民选代议机构来检查和确定它是否履行宪法规定的社会职责，对全体公民负责，非营利并保持与政治、经济之间的适度距离，因而具有相对独立的公共法人特点。
哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中指出，国家对公共领域的过分干预，将导致“国家的社会化”或“社会的国家化”，使公共领域的基础“国家和社会的分离”被破坏，并产生出新的“公”与“私”混淆的社会领域。这种功能的混淆同时破坏了社会的正义性和多元化基础，使国家不再是可信赖的民意执行者和社会保护者，是对民主制度的最大威胁，必须坚决避免。国家只有保护和扩展公共领域的作用，才能保证更大的透明度和公正性，防止各种腐败。因此，大众传媒作为一种处于国家和经济力量之间的文化公共领域，应尽可能避免国家和市场力量对它的干预。这是公共广播电视机构实行相对独立的公共法人管理制度的法理基础。在这种法理主张下，公共广播电视的制度设计者认为公共广播电视机构是保障现代公共领域的组织，是一种处于政治和公司控制之外的制度化实践，它不受利益最大化经济和政治集团的强制和影响，最大限度地实现作为现代公共领域的目标。
公共领域的概念解构了国家和市场的二元论，为广播电视提供了一个第三空间的制度结构和意识形态实践。从某种意义上，公共广播电视机构和其他的社会中间组织如大学、教堂等类似，不能简单地以国家、市场这种二元论来区分。1977年，英国阿南委员会在《关于广播未来的报告》中宣称，广播不是为了特定的利益集团提供方便，而是国民的财产。公共广播电视机构的日常业务和节目内容，必须摆脱政府的干预而自由处置。公共广播电视机构只有从政府及私有企业中分离，独立编辑，才能提供高质量、多样性的节目。可以说，公共广播电视机构属于全体公民，它为国家所有但不为国家控制。在管理体制上，现代公共广播电视制度更强调理事会、董事会、监事会或评议会等管理机构的作用，这些机构的成员来自社会各个政党和社会团体，代表不同的利益集团对公共广播电视机构进行管理。这种对公共（频率）资源的托管确保了公共广播电视节目方针的多元化和中立，体现了公共广播电视机构相对独立的公共法人资格，也是公共广播电视与政党控制性或商业性广播的差异所在。
以英国广播公司（BBC）为例，在组织管理结构上，目前BBC的最高管理机构是管理董事会（the Boardofthe Governor），简称理事会。理事会成员由12个公众托管人组成，负责制定节目标准，控制财政计划，进行重大决策，确保节目传播的平衡性与多样化，选定BBC总经理，总经理在理事会的政策指导与监管之下独立进行经营管理活动。BBC这个理事会虽然名义上由政府提名女王任命，但却有相对独立的公共法人资格。
二、相对稳定的公共财政来源
对于公共广播电视与商业广播电视而言，除了理念和管理体制上的差异，最明显的差异是财政来源的不同。在大多数实行公共广播电视制度的国家，持有广播电视装置者，必须同时持有广播接收许可证，并缴纳相应的收视费或执照费（licencefee），残疾人、无固定收入者、福利院、学校和一些经过特殊认可的个人或群体除外。这部分费用是公共广播电视机构的主要财政来源。此外，有些国家的公共广播电视实行混合收入，除执照费外允许一定数量的广告，但严格规定广告不能用来赢利；也有的国家如加拿大的公共广播电视经费主要来自政府拨款。但无论何种形式的财政来源，都要有宪法保障下的稳定性，最重要的，这种公共财源的制度安排，既有利于消除商业资本对广播电视的影响，也使政府不便于直接对广播电视运营进行行政干涉。
在欧洲，为了保证公共广播电视财源的稳定性，各国政府通常根据零售物价指数的增长而确定相应的执照费额度。在英国，1999年一台彩色电视机的年执照费达101英镑，是1968年的10倍。以该年度英国拥有的电视机家庭数量2000多万台计算，BBC一年的执照费收入达20亿英镑以上，可谓一笔巨大而稳定的收入。以收视执照费为主的公共收入是欧洲公共广播电视的主要财源。
公共广播电视机构在获得稳定的财政来源的同时，必须保证其执照费使用的合法性与正当性。由于执照费相当于事实上的税收，公共广播电视机构自然要保证纳税人的合法权益，在独立于政府和经济界的基础上，提供高质量的视听节目，实现为公共利益服务的宗旨。而且，由于这种依靠全体纳税人的财政来源体制，公共广播电视机构得以在国家政治生活和社会公共领域舞台上扮演着重要角色，在人们的精神文化生活中发挥着独特的作用。但是，稳定的执照费财政来源在保证公共广播电视机构免受过多政府和市场控制的同时，也纵容了其垄断趋势和官僚作风。另一方面，随着商业电视的发展和市场竞争的加剧，单一而固定的执照费已经越来越不能满足公共广播电视应对挑战的需要。
政治、经济和广播电视的联系在不同的国家是不一样的。在英国、加拿大和瑞典这些自治制度较为完善的国家，政治经济组织和广播公司的决策之间保持一定距离；丹麦、比利时和荷兰这些国家的广播电视制度与政治保持一致，广播机构的管理主体既包括国家中的主要政党，也包括与之相联系的松散的社会团体；而像意大利、法国和西班牙这些国家，国家成了干涉广播公司决策的权威。尽管有这些政治、经济上的差异，公共广播电视却有着相同的制度安排，即它们作为公共法人的托管方式，非商业化的组织结构，公共所有、公共资助，并对公共利益负责，体现出“取之于众、用之于众、由公众治理”的广播电视服务理念。
