（二）适应市场发展：一种诱致性变迁因素
伴随着英国广播电视市场双轨制格局的日益发展，英国颁布的2003年广播电视通信法实施了结构性变革，对广播电视、电信、频谱管理等方面设立了新的制度性条款。在结构性框架方面，将迄今为止分别对广播电视、电信、频谱进行分类管理的组织，合并成一个新的规制机构———通信管理局（OFCOM），对日益融合的广播电视和通信领域实施比较全面的规划和管理。新设立的OF-COM肩负着两项使命，一是在消费者服务市场上促进竞争的实现；二是使公民参与政治生活和社会生活的需求得到满足。现在，针对BBC的审查除了文化媒介体育部，就是OFCOM实施的对BBC履行义务的考察，包括如何适应数字化时代的技术挑战，如何增强应对商业电视的竞争力，巨大的市场压力迫使BBC加大改革的力度。
2005年3月，BBC总经理马克·汤普森宣布，到2008年3月，BBC在公共广播电视领域将共减员3780人，每年节省开支3.55亿英镑。节省下来的钱将全部投入节目和内容，一方面改善目前BBC的服务，另一方面为BBC开创未来数字电视等强势服务。
汤普森强调，这些减少开支的计划未来三年将通过采用现代化制作，杜绝重复劳动和减少行政人员等措施分阶段实现。关于再投资的重点，BBC认为在提高现有服务质量和未来数字服务的同时，优先投资电视戏剧、音乐、纪实性节目、新闻节目，并增加网络电视经营的份额。另外，投资更新公共服务内容，包括斥资3200万英镑帮助发展新媒体平台和导航系统、点播视频服务以及互动平台，以应对数字电视市场的挑战。
为了拓展国际市场，BBC实施了国际联合制作节目的计划。所谓的国际联合制作，既包括来自多个国家的合作伙伴共同参与节目的生产制作，还包括共同提供资金，避免配额限制，享受与合作国同样的补贴和税收优惠。通过这种国际联合制作的方式，BBC筹措到了最大的预算资金，主要用于电视剧、纪录片的制作。现在，BBC有关世界自然的纪录片已经成为世界电视节目销售市场上的抢手货。可以说，国内的市场压力和全球化的市场空间成为BBC制度变迁的双重性诱致因素。
第三节竞争性改革与数字时代的制度创新
一、BBC的竞争策略
制度变迁的目的是为了更好地参与市场竞争。从20世纪90年代早期开始，BBC进行了一系列的竞争性改革，重新把握公共广播电视的内在价值与外在发展之间的关系，更新节目和服务的定位，确立新的跨国发展目标，从财政、管理、技术、节目理念等各方面增强竞争力。
首要的是进行内部人员结构和组织结构的改革，削减庞大臃肿的机构，增收节支。面对激烈的市场竞争，BBC必须考虑到节节上升的生产成本、版权费以及不断的技术改革费用。为此，公司除了从2005年开始计划裁员，还在内部组织上重组机构并制订新的商业策略。对外则大力拓展海外商业市场，与美国频道合作推出纪录片节目。目前BBC已经在世界各地拥有十个国际性商业频道，BBC利用这些频道的收入资助其公共服务的内容。
另外，BBC还通过技术创新开辟新的收视市场。公司采用新的传播技术来与同样采用新技术的商业广播电视公司竞争，耗费巨资建立新的卫星新闻频道，使英国观众无需付费就可以收看到BBC新闻24小时。同时，推出了数字电视BBC Choice，这一数字平台综合了BBC1台和BBC2台的优点，并具有不断增容的扩展空间。
当然，对于BBC而言，一个重要的转变就是增强了受众意识，调整节目制作理念。BBC宣布它将改变长久以来过于大众化的节目制作理念，转向主题式的节目制作风格，从用一套节目来满足所有观众需要的观念转变为给不同对象的观众多样的选择。在节目定位上，BBC1台和BBC2台仍为地面广播，BBC3、BBC4和BBC5台则以数字订户为基础。BBC1台主要提供专业化的事实节目，并作为向年轻观众提供娱乐节目的“试验田”。BBC5延续了BBC新闻24小时的节目，BBC3台（BBC Choice）和BBC4台（BBC Knowledge）将各自提供更先锋的实验戏剧、喜剧和音乐、智力节目和时事节目，以此满足不同观众的收视需求。
二、数字化时代的制度创新
正在到来的数字时代使传统的传播模式发生了巨大变化，人们获取信息、教育、娱乐的手段日益多元化，广播电视的经营模式和财源模式也随之多样化，这一切都给BBC这种传统传播模式带来了挑战，如何实施数字化发展战略成为改革的重点。
随着网络和数字技术的发展，一方面，越来越多的人正在放弃电视这一传统媒体，而使用因特网、手机、个人移动终端等获取信息，因此，以固定的电视机执照费作为公共广播电视长期的资金来源显然有其危机；另一方面，各种新形态媒介的出现，使电视的经营模式由“交费准入”模式向“超市购买”模式转变，付费订看的电视经营模式成为趋势；此外，据统计英国家庭的增加使电视执照费以每年0.75%的速度增加，而电视执照费因通货膨胀每年以1.5%的速率增加，因而BBC获得的电视执照费收入也将逐年增加，这就对BBC的服务提出了更高要求以使公众的付出物有所值。
据此，英国政府建议，BBC的财源模式应该是一个“混合模式”，即以电视执照费、广告费（尚有较大争议）、赞助费与收订费共同作为未来BBC的资金来源。其三，在确保BBC公共广播电视服务的基础上，继续促进其进入市场，参与竞争，提高效益与效率。
在欧洲其他公共服务的国家，当收视执照费已经没有上涨空间的情况下，有些国家采取了加大政府资助的办法，还有些国家采取了开放广告的办法，如目前德国的12家公共广播电视公司，其经费来源就是收视费和广告的混合收入。而且，研究表明，德国主要的公共广播电视公司的节目受到规制部门以及市场力量的双重影响，形成了文化和经济影响下的双重电视节目市场风格。
另外，数字技术的快速引进把公共广播电视带入一个变幻莫测的战场，在这个战场里，不同的社会和意识形态力量相互撞击，公共广播电视不得不在传承和变革中适应新的数字环境的变化。而数字化改革也成为公共广播电视实施新一轮变革的决定力量。这种变革不仅表现在对节目、技术水平、播出方式和对互联网的利用上，更体现在与观众、商业广播电视、数字运营商乃至国家关系的重新调适上。例如，来自网络、有线电视和卫星电视等的压力会促使公共广播电视改变它的受众政策，提高对受众多样性的认识，并由此增加节目中进口内容的使用比例，加强与商业电视台的合作等。
面对数字时代广播电视业的新格局，英国在2003年广播电视通信法中实施了两个方面的重要变革：一是为了进一步明确公共服务型广播电视的需求，分别对各类广播电视业主规定了不同层次的相应义务；二是取消对媒介所有权的限制，允许国外传媒收购英国的商业频道。另外，2003年广播电视通信法还为频率资源的合法交易提供了依据。频率资源的交易过去一直是欧洲的法律所不允许的，这种禁止交易的法律首先在欧盟被取消后，英国也在本国法律中增加了频率交易的许可条款，以保证频率资源得到更有效的利用。
第四节公共广播电视制度变迁评析
一、政府主导下的变迁
从BBC的制度变革可以看出，公共广播电视制度的变迁，既有外部产业政策的变化而产生的诱致性变迁，也有以政府命令和法律形式实行的强制性制度变迁。其中，诱致性因素包括以自由化、商业化和放松规制为特点的媒介市场化改革，尤其是技术发展的推动作用，还有国内外环境的影响。强制性因素包括政府实施的一系列媒介政策。这一切都对公共广播电视制度产生了结构性的影响。虽然在媒介制度变迁的过程中，主要表现为公共广播电视与私营商业广播电视之间的竞争，并对整个广播电视格局产生影响，但政府却是这场变革的幕后操纵者。它的作用主要反映在两个方面：一是从20世纪80年代中期到90年代中期开始的大规模的去规制化，为广播电视机构的诱致性变迁创造了条件；二是在去规则化过程中，各国政府的再规制化又带来了广播电视机构的强制性变迁。可以说，在这场遍及全球的媒介制度变迁过程中，政府作为第三者扮演了重要的角色。但进入2002年以后，放松规制政策带来的问题逐步显现，使得人们不得不重新思考自由主义政策的得与失。
分析媒介制度的成因离不开一个国家的政治传统。英国的政治习惯和国家传统足以解释为什么直到撒切尔首相执政以前，英国的媒介体制并未直接地受到政府的影响。一直以来，英国保留着“弱政府”传统，英国的工业和社会现代化过程中渗透着经济自由主义和鲜明的与政府保持距离的文化传统。这种“弱政府”的传统表现在非政治化的行政事务和相对强大的市民社会制度，英国的公共机构BBC及后来的 I B A（独立广播电视局）就是这种制度的产物。但从20世纪80年代开始在英国兴起的新自由主义打破了这一局面，BBC和 I B A等公共服务机构在自由市场经济中受到冲击。如果说“弱政府”曾经成就了相对独立的公共服务机构的兴起的话，同样，这个政府也为自由市场的兴起推波助澜。而且，英国政府在自己的利益比如国家安全面前决不手软，所谓的“弱政府”实则是“外弱内强”。
二、不同利益博弈下的渐进式变迁
英国广播电视制度变迁充分体现了渐进的、平衡的和适度的原则，这是因为制度的形成过程是一个不同利益集团博弈的过程。“国家与市场力量的博弈情况是：一方面国家意志可能是市场的动力，另一方面市场力量的壮大要求国家放弃对市场的干预”。在欧洲广播电视的市场化过程中，国家抑或政府力量与市场力量的博弈、公共利益与市场利益的抗争始终贯穿其中。英国广播公司作为公共利益的受托人，它与私营商业广播电视公司的竞争历史，就是世界公营公共广播电视与私营商业广播电视两种媒介制度博弈的历史。
为此，政府首先要做的就是通过制度均衡来规范市场竞争和保证公共服务：根据《1954年电视法》，1955年开播独立电视台（ITV），作为BBC第1、2频道的补充，形成双轨制的竞争格局；1982年，有“双面人”之称的第四频道（Channel4）诞生，以加强公共服务的力量；而1990年广播法的出台，进一步加强了商业电视的力量，但同时成立独立电视委员会任监督角色；之后又成立新的公共电视第5频道（FIVE），平衡市场格局。
其次，公共广播电视制度的变迁既有技术发展的推动作用，也有国内外环境的影响。尤其是近20年的全球性媒介制度变迁对世界各国的广播电视体制产生了结构性的影响，这些都成为政府制度变迁的动因所在。但是，按照新制度经济学的观点，制度变迁只有在政府有新的获利机会之时才会真正发生。在公共广播电视与私营商业广播电视的竞争过程，“鹬蚌相争，渔翁得利”，英国政府的一系列新的媒介政策的出台无不围绕国家利益这一长远目标而制订。此外，BBC的外向型发展战略，为英国政府实施全球化政治、经济战略拓展了渠道。可以说，在英国广播电视制度变迁的过程中，国家利益、商业利益与公共利益在博弈与调适中达到了相对的利益均衡。
最后，英国公共广播电视制度的变迁具有渐进式的特点，这与英国是一个相对保守主义的传统有关。由柏克开创的英国保守主义相信传统与习俗，认为“继承观念能够产生某种稳妥的保守原则和某种稳妥的承袭原则”。当然，说英国人保守并不是说他们因循守旧而不知创新和改革，在英国宪法中具有“柔性宪法”的特点，可以通过正常的法律秩序改变它的宪法。尤其是在英国布莱尔执政以来，提出了“第三条道路”的主张，既不承认市场原教旨主义，也不主张完全的管制。这一实用主义的道路使布莱尔在全球化速度加快的前提下可以左右调节，保持发展的连续性。英国公共广播电视制度的变迁正反映了这种渐进式社会制度改革的特点。
值得注意的是，由于公共广播电视机构的政治公共领域属性，按照哈贝马斯的观点，“具有政治功能的公共领域不仅需要法治国家机制的保障，它也依赖于文化传统和社会化模式的合拍，依赖于习惯自由的民众的政治文化。”所以，公共广播电视的制度变迁在很大程度上得益于政治民主力量和社会正义人士的推动，这也是作为传播制度的公共广播电视制度变迁与一般性产业制度变迁的区别所在。也就是说，在围绕公共广播电视制度变迁的政治、经济和社会力量的博弈过程中，来自社会、文化的力量是这个竞技场的最高“裁判”，公共利益而非其他的集团利益是最终的制衡因素，并决定了公共广播电视的制度变迁方向。
