一、“政治—行政二分法”
（一）“政治—行政二分法”的时代背景
1.思想渊源
关于“政治—行政二分法”，最早阐述该思想的是德国学者斯坦因，他将国家看作是一种在一定社会秩序条件下具有人格特征的主体，因而具有心理学意义上的意志和活动的对立，这种对立关系具体则表现为宪政与行政之间的关系。
2.社会背景
从经济角度而言，早期的资本主义崇尚自由，具体表现为崇拜市场、崇尚“小政府”的理念。
从政治角度而言，多党制弊端日益暴露，政府的合法性遭到了质疑。美国是实行多党政治的国家，多党制的初衷是政党通过竞争来获取统治国家的权力，从而实现政治的民主。
将行政从政治中独立出来，能够增强政府的有效性，提升民众对政府的信任，帮助政府从“合法性危机”中走出来。
（二）“政治—行政二分法”的理论范畴
政治与行政相分离，是历史发展的必然，使得行政挣脱了王权和政党的束缚，保证了政策的延续和政治的稳定，促进了现代法治社会的实现，具有一定的先进性；同时，它还引发人们思考这样一个问题——如何在提高行政机关工作效率的同时，处理好公平和效率的问题。
二、韦伯“科层制”理论基础
马克斯·韦伯的科层制理论是科层制范式的核心内容，该理论无论是在管理学领域的理论上还是在实践上都产生了深远的影响。美国学者Helen Constas曾经指出：“韦伯的分析仍然是科层制理论框架内，大多数实证研究对这一问题的追求”，由此可见韦伯科层制理论的重要性。
（一）“科层制”的理性主义
科层制以理性主义为基础，其组织形式避免了主观专断和感情用事。在科层制组织中，所有人员的一切行为都是以理性规则为依据的。在处理日常事务的过程中，“对事不对人”“不看人办事”，而是按照既定的规则来处理。科层制能够稳定地运转，并且呈现出等级制的权力体系关系，也正是建立在理性的基础之上的。
（二）“科层制”的内涵与特征
科层制既是一种组织结构，又是一种管理体制。从一般意义上来说，科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。
在科层制组织中，一切行动都应该以理性为准则，而不应该受个人感情的影响，具有非人格化倾向。韦伯认为，在官僚体制中，“规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着它的行为”。具体来讲，科层制组织中有各种明确的规章制度，这些规章制度普遍适用于组织中的所有人，无一例外。
三、凯恩斯主义与国家干预经济
（一）凯恩斯主义的实践与意义
凯恩斯主义在世界经济学的发展历程中具有十分重要的意义，是对传统经济学的一大突破。一是它明确承认了经济危机确实存在。二是凯恩斯指出经济危机是不可能通过市场的自我调节而恢复均衡的。三是凯恩斯主义认为有效需求不足是经济危机的根源，这一观点颠覆了传统经济学家从经济外部寻找经济危机原因的传统，是历史的一大进步。
（二）国家干预经济的社会制度比较
资本主义制度下的国家干预与社会主义公有制下的国家干预经济，在调节社会生产的形式上有些类似之处，例如，由国家来制订经济发展计划，一些重要的企业由国家来直接经营，国家通过一些经济法规和经济杠杆来调节社会生产等。
虽然科层制范式时期的资本主义国家干预与社会主义公有制下的国家干预存在相似之处，但两者在本质上是有区别的。
四、现代文官制度
（一）英国现代文官制度的形成与发展
英国的文官制度体现了从非理性到理性的演变过程，体现了合理化、科学性和去人格化，这些特点与韦伯的理性科层制理论有良好的契合，而这一过程为政治与行政分离提供了可能性，也恰恰证明实现行政的独立并不是天方夜谭，为世界各国文官制度的改革和发展提供了一个范本和新的方向。
（二）美国现代文官制度的形成与发展
美国的文官制度形成于19世纪后期。与英国相比，文官制度在美国得到了更加成熟的发展。
以《彭德尔顿法》为开端，在后来的一百多年时间里，美国联邦政府一直在促进文官制度的完善与成熟。1923年和1949年，美国分别颁布了第一个《职位分类法》和第二个《职位分类法》，奠定了美国现行文官职位分类制度的基础。美国文官制度的改革与发展，体现出美国的民主改革趋势，“民治”终于开始从理论变为现实。
五、结语
从19世纪末20世纪初到20世纪七八十年代，科层制范式的发展经历了将近百年的时间。威尔逊的“政治—行政二分法”、马克斯·韦伯的科层制理论，这些思想共同构成了科层制范式的重要内容，前两者为西方公共管理学的建立和发展提供了思想基础，而后者则为公共管理学的实践提供了组织框架。
