第一节 概论
相较希腊古典文明，古代罗马文明出现稍晚。公元前8世纪中叶，罗马建立城邦。在经历了200多年的王政之后，公元前509年，罗马人推翻了君主制，实行共和。共和时期，公民爱国守法，国家生机勃勃，罗马开始称雄地中海，不断对外扩张，后来它发展成为古代世界最强大、持续时间最长的共和国。随着罗马共和国的对外征战，疆土的大幅度扩张，军事统帅的权力急剧增长，军人独裁与帝制取代了共和。强大的罗马帝国将亚非欧三洲的众多民族及广袤的疆土一统进来。公元1—2世纪的罗马帝国，政治稳定，经济繁荣，达到鼎盛时期。公元3世纪后，罗马帝国走向衰落。公元395年，整个罗马帝国分裂为东西两个部分。西罗马帝国在奴隶和平民起义的打击下，又受到蛮族的入侵，于公元476年灭亡。东罗马帝国存在长达1000多年，直到1453年为奥斯曼帝国所灭亡。
古罗马国家的政体经历过王政（前753—前509年）、共和（前509—前27年）与帝政（前27—476年）三个阶段。王政时期最高权力在人民大会手中。由300个氏族首长组成的元老院，是处理日常事务的机关。一个由人民大会选举产生的非世袭的国王充当军事首长，并主持最高祭祀和某些案件的审判事宜。共和时期贵族与平民互争政权长达200年之久，最后双方以妥协结束。所谓共和，其含义是公共事业，即强调民主制和广大民众参加管理。人民大会制定通过法律，选举执政官和其他高官，审理通过死刑判决。由两个平行的执政官代替国王行使主要行政权，一人可以否决另一人的决定。后来，由于平民势力的发展，元老院同意设立由平民选举的护民官两人保护平民利益，牵制元老院。元老院掌控财政、外交大权，任命行省总督与军事统帅，并行使部分立法权，是共和时期的权力中心。人民大会、元老院、执政官的权力虽互相制衡，但一般元老院占优势。帝政时期国家权力集中在皇帝手中，元老院继续存在并发挥作用，某些共和原则仍延续了下来，譬如由法律规定的罗马皇帝的职权，被认为由人民赋予而非神授。罗马帝国时代也从没有中国式的家天下观念。
古希腊政治思想家通常擅长于政治哲学思维，政治学理论体系严整而精密，罗马的政治思想家则首先是政治家或法学家，因而长于政治法律的实际运作。他们对政治思想的发展没有做出多少原创性的理论贡献，他们的主要成就是把凝聚在政治法律制度中的原则、精神通过理论反映出来。他们注重实践，所要解决的是维持和巩固罗马作为世界大国的国家结构、社会生活所面临的立法、执法和司法问题。因此，罗马帝国的前两三个世纪，法学家在国家政治生活中占据了重要地位。奥古斯都皇帝授予若干法学家“公开解释法律的特权”，当他们的意见一致时，就具有法律效力。通过解释法律，他们提出了诸如权利与契约自由等具有深远影响的法律原则。
罗马帝制与东方帝制不同。在罗马帝制时代，罗马法学家一致公认立法权寓于人民之中，这一点也得到了罗马国家的认可。
法学家朱里安那斯说：“条文律令能够有效而且人们必须严格遵守，就是因为人民曾表示接受它。所以，凡人民所认可的，即使没有成文法的规定，也应正当地看作是同样有效的，人人都要严格遵守。”同理，法律“条文的删除和失效，不仅可由动议的表决，而且也可以由人民的共同同意而长期不再援用”[1]。乌尔庇安则以皇权为人民所授予的理由说明皇权的合法权威。他说：“凡皇帝所决定的东西就具有条文律令的效力，这是以‘君权法’为根据的；……人民已将他们原有的无上主权，移置并赋予皇帝了。”[2]也就是说，皇权与法律不是来自别处，而是最终来自人民。盖尤斯和逢普那斯也认为，最高立法权力，其本源在于人民。盖尤斯还主张，皇帝有权代表人民颁布宪法。
这种立法权属于人民的罗马法观念（当然不是罗马人的首创，而是希腊人的政治遗产），在日耳曼人那里进一步发展了。近代民主革命时期这一观念广为传扬，成为颠覆王权专制的武器。
古罗马政治思想导源于古希腊的政治思想，包括柏拉图、亚里士多德和斯多葛学派的自然法思想。特别是斯多葛学派的自然法思想，通过斯多葛学派的后期人物与罗马法学家的交流传入罗马，并对其产生了巨大的影响。我们在西塞罗和罗马法学家的理论中都可以发现自然法思想的启迪与影响。另外，古罗马政治制度与政治生活也对古罗马政治思想产生影响，因为古罗马权力制衡非常成功，所以古罗马政治思想家深入探讨了这个问题，形成一些对后人富有启迪的真知灼见。
第二节 波利比
波利比（Polybius，前201—前122年），祖籍希腊，却是罗马第一个政治思想家。他将希腊思想介绍到罗马，结合罗马的政治制度与实践进行思考，对罗马政治思想的发展贡献良多。他出生于希腊麦加罗城邦，曾担任城邦行政长官。希腊被罗马征服后，波利比被送往罗马作为人质。他在罗马居住达17年之久（前168—前151年），颇受罗马政府优待，广交权贵知名人士，并游历罗马各地，搜集资料，写成《罗马史》。在这部史学巨著中，波利比探讨了罗马强盛的原因，揭示了罗马政治制度（或组织）的原理与成功之处。这是他政治思想之精华所在。
一 政体循环论与混合政体主张
波利比承袭了柏拉图和亚里士多德的政体分类，把国家政体分为正常政体和腐败政体两大类。前者包括君主制、贵族制与民主制，后者包括暴君政体、寡头政体和暴民政体。他认为每种政体本身都包含走向衰颓的因素，各个不同的政体按照自身的规律而循环往复更替。
波利比认为，政治社会是从自然中演进来的。一开始人群同牛羊之群没有多大区别。后来，人们的家庭和社会关系日渐复杂，理智也随着本能发展，于是就产生了善、正义等观念。随后个别体力强有勇气的人就成了强有力的领袖，其余的群众由于对暴力的恐惧或受功利的驱使服从了他，拥戴他为君主，这就是初期的君主制。以后在位的君主实行专制，滥用权力，骄奢淫逸，涂炭人民，引起举国的仇恨。这样正常的君主制就蜕化为暴君制（独裁制）。
这时，一些有德性、有正义感的贤明人物协力奋斗，受到人民的赞助，推翻了独裁制而执掌政权，这就是贵族制。但是贵族的后继者们，自幼就处于其父辈的高位大权的卵翼之下，既没有艰难困苦的经历，又不知人民平等和言论自由为何物。这样的人一旦继承其父亲的权势地位，自然就难免贪得无厌，肆淫纵酒，于是贵族制或迟或早变成寡头制。人民后来对这一小撮寡头忍无可忍了，只要有人振臂一呼，人民群众便会四面八方地奋起响应，驱逐寡头，另立政府。人民鉴于以往的教训，既不敢恢复君主制，又不敢再把公众的福利委托给几个人，其唯一的希望就是依靠民众自身。这样就从寡头制转变为民主制。
在民主国家，人民虔敬神灵，孝顺父母，尊敬师长，恪守法律，社会风尚良好，人民的意志主宰一切。然而数代之后，人们对于自由、平等的意义习以为常，竟致逐渐淡漠。而那些富有者为谋取权力，争出风头，便千方百计地腐蚀群众，欺骗群众。群众因贪财嗜利，不知不觉中甘愿接受煽动。在这种情况下，民主制就变态成为群氓制或暴民制。暴民制走到极端，秩序荡然。为了恢复秩序，人民不得不将大权交与新的杰出领导人，并普遍服从支持他，他便又成了君主。这样君主政治又卷土重来。
波利比断言，为确保政治的安定，防止发生上述政体的更替，就必须把三种纯粹的或正常的统治形式（君主制、贵族制和民主共和制）所包含的长处结合起来，形成一种混合政体。他断言，最优的政体就是这三种政体的混合。根据他的描绘，这种混合政体的模式，部分地在斯巴达实行过；更准确地说，即是当时罗马的政治制度。他认为，罗马国家虽然也不能逃脱政体循环的法则，但它在客观上所以能持续地保有强大的国家组织，正是由于无意中采取了可以调整各种因素和保持均衡的混合政体的缘故。以罗马国家的组织而言，执政官是君主政治原则的代表，元老院代表贵族政治原则，民众大会是民主政治原则的体现。这种混合政体优于任何别的政体。
二 国家机关的制约平衡观
波利比理想的混合政体中的三种构成成分，实际上是同一个国家的三种职能机关。按照波利比的说法，这样的政体之所以最好，是因为每个国家职能机关彼此密切联系，又都对其他机关实行某种牵制和制约，每个机关都不能行使排他的专制权力或越权行事。以罗马共和国来说，执政官在战争时期握有绝对的军事指挥权，但是军需的供给、进退的指令、职务的续任、论功行赏等都要受到元老院的制约；在决定战争与和平时，还要受到民众大会的制约。元老院掌握财政、外交等大权，但是它的权力是由民众大会的立法来限制的，护民官还可以否决元老院的决定和制止元老院的行动。民众大会形式上有较多较大的权力，但它在财政上受元老院的牵制，而平民服兵役时又受执政官的指挥。
波利比认为，由于罗马国家这三个权力机关各自握有互相协助和互相制约的权力，其结果就是组成一个足以战胜一切困难和危机的强大政权。这样的政权，在外敌入侵，国家处于危急存亡之时，大势迫使它们团结合作；在外患已过的承平岁月，人民则可以过上安乐和优适的生活。即使在人民逐渐受到骄奢怠惰的腐化而倾向狂妄自大和暴动时，这种政权也具有纠正流弊、预杜隐患的力量。这三者之中，如果有任何一部分妄自尊大、挑衅捣乱、过分越权，就会立即受到其他两部分的限制与抵抗。其结果便是，由于每一部分都因畏惧其他部分而受到阻挠，这种平衡局势就得以维持。由此可见，波利比这里所说的三部分国家机关之间的相互制约与平衡是将罗马共和国的政治实践上升为普遍的理论，揭示其优越性归根结底就是能够防止纯粹政体演变为腐败（变态）政体。
波利比关于国家机关之间相互制约平衡的理论，是防止专制独裁的一剂良药。不但对延续和巩固罗马共和制有重大意义，而且对后世分权制衡说的形成与发展也产生了深远的影响。
第三节 西塞罗
西塞罗（Marcus Cicero，前106—前43年），罗马共和晚期著名的政治家和思想家，是捍卫共和制度反对军事独裁的主要代表。他生于意大利的阿平兰，16岁到罗马求学，研读法律和哲学。公元前76年后，历任罗马重要官职（财务官、市政官），公元前63年当选为执政官，公元前51年任西里西亚行省总督，任满后成为元老院成员。屋大维等后“三头同盟”上台，他遭逮捕并被流放，公元前43年被后“三头”之一的安东尼杀害。在罗马，西塞罗是把斯多葛学派的自然法思想同罗马法结合在一起的主要人物。斯多葛学派的自然法学说，构成西塞罗政治思想的理论基础。他的主要著作有《论共和国》《官吏篇》和《法律篇》等。
一 国家的定义、起源与目的
西塞罗在《论共和国》中探讨了国家的定义、国家的起源、国家的目的等问题。他提出，“国家乃人民之事业，但人民不是人们某种随意集合体，而是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体。这种联合的首要原因不在于人的软弱性，而在于人的某种天生的聚合性”[3]。
国家是人民的事业，是人民基于共同利益而结合起来的法权联盟，是一种法律共同体。国家的起源既出于人的天性，也出于共同的利益考虑。它是人们为了正义而结合起来的，为了实现道德上的善；也是一种合意的契约，是人们合意的产物，反映人们的意志的统一。另外，国家也是一种功利的产物，是人们出于特定利益的考虑而组成的。
西塞罗认为，国家是人民共同体与法律共同体的有机统一。法律的价值在于使弱小者受到保护，在于保障每个人的权利。因此国家和法律的根本目的在于对公共利益的保护，在于实现正义。法律不仅使人与人之间的关系得到维系，而且也使人与神的沟通、理解成为可能。国家不是由暴力来维系的，而是靠法律来维系的。国家对待人民，首要的原则是不得使用暴力。当立法者制定的法律根本不能反映和保护人民的利益时，国家就是没有意义的，法律也不是真正的法律。国家缺乏正义，就不是真正的国家。这种将国家的起源归结为“源于天性”、以共同的法律意识为基础、出于公正相处这种共同利益的需要而建立的一种共同体，表明西塞罗放弃了古希腊思想家把国家等同于城邦的观念。这主要是因为，在罗马共和国后期，国家早已不是希腊式城邦，而是领土广阔、多民族的共同体。
二 政体理论与权力制衡说
在政体问题上，西塞罗沿袭了亚里士多德的思想，将国家分为君主制、贵族制与民主制，这三种政体都是单一的政体。除此之外，他还提出了第四种政体形式：混合政体，它是古罗马政治实践的反映。
政府处于一人支配下为君主制，政府处于少数几位经过挑选的人的支配下为贵族制，政府由人民直接参与和支配，则为民主制。这三种政体都有其内在的缺陷。在君主政体中，公民被排除在公共立法和协议之外，无法享有实际的政治权利。在贵族政体中，人民缺乏真正的自由，特别是无权自由地选择地方行政官，没有人能够保护这种政体免遭贵族的滥用。而在民主制中，公平本身也是不公平的，因为在那里不存在任何地位等级，使人们在荣誉和地位上的差别得不到反映。在民主制下，“一切事情都由人民讨论和决定，但由于他们没有一定的地位和等级，因此他们的城邦没有能保住自己的荣耀”[4]。
这三种政体，除了其各自的缺陷外，还有一个共同的弱点，即它们都不具有稳定性，容易变异为其他政体，结果这些政体“好似循环地变更和交替”。一般的变化顺序是：君主制退化为暴君统治，然后由贵族政体取而代之，贵族政体再退化为寡头统治，寡头统治被民主制取代，民主制最终又衰变为平民统治（群氓政府），跟着又复辟君主制。这种周而复始的循环，使国家处于不稳定状态中，难以实现共同体的目的。
君主政体体现了君主或国王对民的“恩爱”，贵族政体体现了贵族的“智慧”，而民主政体则体现了“自由”。这是它们各自的优点，但是与之相联系的缺点则是，前二者使国家的公民“无自由可言”。因为如果自由不是人人平等的自由，那自由也就不可能存在。君主政体与贵族政体下不可能人人平等，所以公民无真正的自由。虽然在民主政体下人民享有了自由，但使国内显贵阶层失去权威，人们丧失了荣誉感，不能做到真正的公平。所以它们都不是理想政体。他认为理想政体是混合政体：“我对它们中任何一种单独的形式都不赞赏，而是认为这三种形式混合而成的那种形式比它们每一种都好。”[5]混合政体这种“最好的国家”形式包含卓越的王政因素，同时把一些事情分出托付给显贵们的权威，把另一些事情留给民众协商和决定。西塞罗的混合政体中包括执政官、元老院、人民大会和保民官等机构，他们各自掌管一定的事务，从而使它们之间保持一定的均衡。混合政体的优点是公平性和稳定性。三种单一政体都容易走向病态的反面（国王变成僭主，贵族变成寡头集团，人民变成一群乌合之众）。由于没有力量的平衡，各阶级都想争夺国家政权，而国家政权从国王手中转到僭主手中，再转到一些显贵手中，而民众又把国家政权夺过去，因此上述国家体制都不可能长久地维持下去。但在混合政体中，这些情况几乎是不可能发生的，除非显贵们出现巨大的过失。在这种体制中确实不存在任何引起变更的始因，在这里，每种因素都稳定地处于自己的位置，因而无从崩溃和毁灭。所以，混合政体具有内在的自我保存的优点。
混合政体理论归根到底是古罗马政治制度的反映与总结。西塞罗认为，罗马的国家体制是最完美的，没有哪一个国家的体制可以与之相比。他关于理想政体的论述就是以罗马共和国时期的国家体制为范本。因此，西塞罗的理想政体，不是虚幻的乌托邦，而是现实的罗马共和国。就是为了捍卫他心目中这种最理想的共和政体，他付出了自己的生命。
在西塞罗看来，“有节制、和谐的国家体制可以通过法权的适当分配来维持”[6]。他认为，对政治权力实行分割与平衡是非常必要的，他的理想政体就是把以罗马执政官为代表的君主制、以元老院为代表的贵族制和以民众大会为代表的民主制相结合，形成权力的适当制衡。
1.元老院
元老院由任期届满的执政官组成，因为执政官都是民选的，就等于元老院也是民选的，反映了人民的意志。它行使某些立法权和司法权，它的决议具有法律效力，它还掌控财政与外交。
2.执政官
执政官主要统率军队，处理日常政务。执政官的权力由法律加以限制，这是维护共和制的关键所在。法律指导执政官，执政官指导人民。因此他说：“执政官是会说话的法律，法律是不说话的执政官。”[7]
3.民众大会
民众大会是国家的权力机关，凡是享有公民权的人都可以参加。它决定国家的大政方针，推举高官，核准死刑。
4.保民官
他们制衡执政官和元老院的权力，保护平民，保民官不受执政官的管辖。保民官神圣不可侵犯，有权主持元老院会议。
5.监察官
其职责是清除元老院中的犯罪分子，根据国家法律监督执政官的工作，对执政官的公务行为做出质询和公断。
这种几个权力机关互相制约平衡的体制，既能防止个人或一个权力机关的专断独裁，又可避免暴民统治，实在是成功而稳妥的政体。
三 自然法理论
在罗马文明早期，法只是意味着传统习俗与风尚，即习惯法。后来由于斯多葛学派自然法学说在罗马的广泛传播与影响，法几乎成了自然理性的代名词。
西塞罗把自然法与理性联系起来。所谓理性，是进行推测、论证、批驳、阐述、综合、做结论的智慧。虽然人们受教育程度不同，但在理性上，人类是平等的，人与人之间在种类上是没有差别的。尽管人在知识、财产和社会地位上存在差别，但是理性是人类共有的，它决定了人们在法律面前的平等权利。法就是“源于自然”的关于允行和禁止的正确理性。自然法和理性要求人们正确地行事并阻止人们犯罪。
自然法是普遍适用的。因为自然既赋予了人类理性能力，也赋予了他们正当的法律。这种正当的法律当然适用于全人类。自然法具有永恒性，是永远有效的。“一切正确的、合理的都是永恒的，并且不随成文的法规一起产生或消灭。”[8]自然法产生于任何成文法之前，与神同时产生。它永远不能被撤销，也不能被废除。自然法与神法一样都是至高无上的。自然法具有最高性，它统率全人类，也高于一切人定法。
自然法与神法是相同的，自然法是神意的体现。世界万物遵循自然法，就是因为它是上帝的意志的体现。自然法也是神明确认正确与错误的行为的能力的反映。自然法是正义的体现。正义并不在于服从成文法律，而是服从自然法。正义也不是源于利益，如果每个人都从自利的角度来考虑问题，那么对他人的恭敬，对神的虔诚也都可能被废弃。法的基础在于人的道德性，即人按其本性乐于敬爱他人。
自然法是最高的理性，它根植于自然，是正义的体现，是神的意志，它是为着实现理性、正义和神意而支配和禁止一定的事物与一定行为的规则，它鼓励人们履行自己的义务，约束人们不去为非作歹，这种规则依靠自然的强制力或约束力来实现。
西塞罗认为人定法是根据自然法的奖善罚恶的公正规则。他说：“法律是根据最古老的、一切事物的始源自然表述的对正义和非正义的区分，人类法律受自然指导，惩罚邪恶者，保障和维护高尚者。”[9]对于公民来讲，法律包含公正、正确地进行选择的意思，他们按照法律的规定，正确地选择自己的行为。法律是自然法的具体体现，法的根源是自然法。从内容上讲，法律作为区分“正义与非正义”的标准，只不过是自然法以人的语言的表述；从效力上讲，法律的效力来自其道德性，即它符合自然法的要求。
法不是以人们的意见和意志为基础，而是以自然为基础的。并非立法机关制定的一切法令都是法律，违背人民和国家利益的立法就不具有法律效力，甚至人民通过的有害决议也不是法律。法律之所以成为法律，是因为它具有道德性，与自然法相符合。在这种意义上讲，自然法是判断人民的决议、统治者的命令是否能够成为法律的标准。从自然法理念出发，西塞罗主张“恶法非法”，即凡是不符合自然法的都不是真正的法律。正如民众大会的决议不可能改变事物的自然法则一样，法律也不能使非法变成合法，也不能使恶变成善。自然法不仅区分合法与非法，而且区分高尚和丑恶。
正是由于真正的法律符合自然法，所以，西塞罗认为，应该把法律归于最好的东西之列。一方面，立法者应该以自然法为指导，出于保障公民的福祉、促进国家的繁荣的目的而制定法律；另一方面，凡是真正的法律，都应该得到人民的尊重与服从。西塞罗认为，罗马的法律集中了“祖先的智慧”，“完全同作为法律范本的自然相符合”[10]，是世界上最完善的法律，是其他国家的法律所不能比拟的，理应得到人民的服从。
四 实在法理论
关于实在法，西塞罗也提出了一系列对当时与后世具有积极意义的原则。
在立法上，西塞罗主张公民的权利平等。公民法律权利的平等，源自人的共有理性。西塞罗指出，没有哪一种生物和人类如此近似，如此相同。他一再强调，“作为一个国家的公民起码应该在权利方面是相互平等的”[11]。这种权利的平等，保障着公民的自由。他说：“除非一个国家的民众权力无比强大，否则便没有哪个国家有自由可言。确实没有什么比自由更美好，然而如果自由不是人人平等的，那自由也就不可能存在。”[12]在西塞罗看来，自由是一切事物之中最重要、最美好的，甚至对于野兽来讲，也没有什么比自由更美好。正是为了保障平等与自由，西塞罗才强调要在执政官、贵族与人民之间进行合理的权力分配，使任何一种权力的行使都不能逾越自己的权力界限而具有超过法律之上的压制其他权力的力量，使人民丧失平等与自由。
在执法上，西塞罗主张法律至上原则。他明白法律对于权力的限制是非常重要的。他强调法律的至上作用，认为一切都应处于法律的约束规范之下。他认为“执政官是会说话的法律，法律是不会说话的执政官”。虽然没有权力是万万不行的，但是权力也应该是合法的。他主张法律不仅应对官员的权力的限度做出规定，而且应对公民的服从程度做出规定。
在司法上，他主张公开审判和罪刑相适应原则。西塞罗认为司法审判活动由司法官主持，但要受元老院和民众大会监督，重大案件如处死罗马公民或剥夺公民权等案件要由民众大会处理。审判要公开，这样就“不允许有权势的人们过分地随心所欲，也不给人民提供伪饰的可能”[13]。他指出，对于犯罪的公民应该采取罚金、关押、鞭挞或其他强制手段给予制裁，但对于违犯任何法律的惩罚应与犯法行为相符合。并且，无论是审判还是宣布死刑、罚金及其他处罚的判决，都应在人民面前公开进行。
注释
[1]《查士丁尼法典》II，iii，32。
[2]查士丁尼法典》II，iii，32。
[3][古罗马]西塞罗：《论共和国 论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第39页。
[4][古罗马]西塞罗：《论共和国 论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第42页。
[5][古罗马]西塞罗：《论共和国 论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第49页。
[6][古罗马]西塞罗：《论共和国 论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第270页。
[7][古罗马]西塞罗：《论共和国 论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第255页。
[8][古罗马]西塞罗：《论共和国 论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第218页。
[9][古罗马]西塞罗：《论共和国 论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第219—220页。
[10][古罗马]西塞罗：《论共和国 论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第250页。
[11][古罗马]西塞罗：《论共和国 论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第46页。
[12][古罗马]西塞罗：《论共和国 论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第44页。
[13][古罗马]西塞罗：《论共和国 论法律》，王焕生译，中国政法大学出版社1997年版，第273页。
