国家安全体制与武装力量指挥体制是制定和执行国安全政策、领导和指挥军事行动的组织依托。进入21世纪，美国国内外安全环境最大的变化是恐怖主义取代传统威胁成为其最紧迫、最现实的威胁。为适应这一变化，美国国家安全体制和武装力量指挥体制进行了相应的调整。
第一节 国家安全体制
美国实行三权分立的政治体制，其国家安全体制并不完全受此约束。国家安全的职能分别赋予总统领导下的行政机构和国会，司法系统一般不涉及国家安全事务。21世纪美国国家安全领导体制最大的变化是，成立了美国国土安全部，统一整合了情报体制。
一 总统领导下的美国行政机构
国家安全是行政部门的重要职责之一。总统领导的行政机构在国家安全和情报搜集方面拥有很大的自由决策权，这在“9·11”事件发生后，体现得更为明显。美国行政机构中涉及国家安全的部、委、局、办不仅数量庞大，而且随着国家安全内涵的不断扩展，还在不断增加。在传统的军事、政治、外交等行政机构设置的基础上，美国一方面不断拓展相关机构承担国家安全管理的职能，另一方面不断整合国家安全机构设置，使行政机构逐步向集中领导、统一行动的方向发展。
（一）总统
总统对美国国家安全负全面责任。其权力依据是《美利坚合众国宪法》第二条：“行政权赋予美利坚合众国总统。”总统国家安全的领导责任：作为国家最高立法者，负责制定新的国家安全政策方针，提交国会通过后成为指导国家安全行动的依据；作为内阁最高领导，协调与国家安全有关各部门机构之间的行动；作为国家安全政策最高负责人，调集使用各种力量，实施国家安全行动。总统在国家安全方面的具体作为有以下两个方面。
一是召集、组建国家安全领导班子。美国国家安全领导班子，虽然有其历史的相承性和体制稳定性，但其具体组成人员都是在政府组织原则内，根据总统个人风格而定。根据《美利坚合众国宪法》，美国总统无权改变国家政治体制架构，但可以对政府组织关系进行微调。总统可以任命或解职内阁部长、高级官员和驻外大使，这些任命虽需经过参议院简单多数批准，但除非存在无法调和的争议，参议院极少否决总统提名。因此，新一届政府的组成，不仅意味着总统、各行政部门领导人员的变化，更是国家安全运行体制的“再造”。在乔治·布什的第一个任期内，鲍威尔作为一个“鸽派”成员，参加了阿富汗战争和伊拉克战争的重大决策，但在战争政策上与拉姆斯姆尔德、赖斯等其他决策者在战争理念上存在重大分歧。因此，在布什第一任期结束时，鲍威尔不得不选择离职。乔治·布什连任后，“赖斯、拉姆斯菲尔德等新一届白宫班子里的高官，不像鲍威尔那样懂得兵凶战危，他们深受美国传统的高傲自大的影响，容易因对行使武力的过度自信而失去目标和手段的理性选择”。[19]需要指出的是，总统在选择国家安全领导班子成员时，有时并不完全囿于党派的约束，有时会从务实的角度出发，根据其政策理念异同来确定人选。奥巴马当选总统后，就选择了小布什政府的比尔·盖茨留任国防部长。
二是明确国家安全管理模式。美国总统在当选总统之前，大部分是国家安全领域的“门外汉”，缺乏领导国家安全工作的经验。如小布什进入白宫之前是得克萨斯州州长，根据美国的国家体制，州一级政府在国家安全事务方面承担的责任十分有限。而奥巴马在当选总统以前是一名国会参议员。总统通过国家安全委员会、国务院、国防部等部门的公务人员制定和执行各种政策。通常情况下，总统会在政府政治体制框架内，根据自己的决策风格，建立起符合自己特点的国家安全管理模式。如小布什比较倾向于一种合议性的管理模式，通过很小的决策圈子，将各种观点置于其中进行决策。不同的国家安全管理模式会产生不同战略效果。合议性的管理模式的优点是缩小了竞争的范围，提高了决策效率，风险在于“在总统政策班底里有可能产生‘团队幻觉’，过度相信团队的分析和决定”。[20]在阿富汗和伊拉克两场战争政策制定过程中，国防部长拉姆斯菲尔德及其幕僚组成的决策团队发挥了主导性作用，“以至于小布什从未听取、评估或者测算入侵伊拉克这个错误决策所带来的灾难性后果”。[21]
需要指出的是，在领导国家安全行动方面，总统在总统办公厅之下建立了一系列的辅助机构。如2001年10月8日，小布什签署行政命令，成立“国土安全办公室”，金里奇被任命为主任；第二天，又成立了“反恐办公室”，退役陆军上将唐宁被任命为办公室主任。一周之后，总统再次签署命令，成立了“总统重要基础设施保护委员会”，以协调和强化国家保护信息系统安全的行动。这些辅助机构是临时性的机构，不会列入固定的政府机构编制。
（二）国家安全委员会
国家安全委员会是总统领导下的最为重要的国家安全决策平台，是谋划国家安全政策问题的主要机构。美国学者认为，在外交和国防即所谓的国家安全政策方面，总统权力体现在国家安全委员会之中。根据《美国武装部队纲要》，国家安全委员会“建议并协助总统综合考虑有关国家安全政策的所有方面——国内、国外、军事、情报和经济等。国家安全委员会及其下属各委员会是协调、制定和贯彻国家安全政策的主要工具”。[22]
美国国家安全委员会是依据《1947年国家安全法》而成立的，成立这一机构的目的是为了协调国家军事机构与涉及国家安全的政府部门和机构之间的活动，促进国家安全。该机构自成立后，通过《1949年国家安全法》修正案等多次调整，逐步形成了比较稳定的组织架构。
国家安全委员会的最初成员包括总统、国务卿、国防部长、共同安全署署长、国家安全资源委员会主席，由参议院建议并经其批准，总统可指定各行政部门和军事部门的部长或副部长、军火局局长、研究与发展委员会主席参加。在实际运行过程中，美国决策者认识到，若国家安全委员会成员过多，该机构很有可能成为一个笨拙而又庞大的决策辩论机器。1949年杜鲁门政府取消了三军军种部部长和国家安全资源局局长的成员资格，增列副总统为国家安全委员会成员，明确了参谋长联席会议主席和中央情报局局长（国家情报总监办公室成立后，中央情报局局长的法定顾问地位被国家情报总监取代）的法定顾问地位。后来国家安全资源委员会撤销，国家安全委员会的法定成员固定为总统、副总统、国务卿和国防部长。2009年奥巴马上台后，发布了首份“总统令”，扩大了国家安全委员会的规模和职能，能源部长、商务部长、财政部长、国土安全部长、常驻联合国代表、白宫法律顾问、总统国家安全事务副助理等政府部门首脑被吸收为国家安全委员会的成员。
根据《1947年国家安全法》，国家安全委员会设有一个工作班子，由总统任命的文官行政秘书领导。该班子包括5名高级参谋人员、5名助理，以及研究人员和办事人员，但编制总数不能超过20人。此后，历届政府都对国家安全委员会的办事机构进行了调整。当然，这种调整不是随意实施的，除了适应总统的决策风格外，还取决于政府组织体制的变化和美国国家安全议题的变化。通常情况下，总统会根据制定政策的问题性质，命令国家安全委员会设立一些专门性的政策委员会。
（三）传统行政部门
国务院、财政部、国防部、司法部、能源部作为内阁部，其管理的行政领域涉及政治、军事、经济、金融、司法等国家安全传统领域，是参与领导国家安全行动的传统行政部门。
1.国务院
国务院是美国制定和执行对外政策的重要部门，在美国国家安全领导机构中占有极其重要的地位。国务院的部门最高领导——国务卿，是早期的国家安全政策制定过程中的重量级人物。
美国国务院成立于1789年，是美国政府最早建立的13个部之一。国务院与国家安全相关的主要职责有5项：一是委派外事官员，这些外事官员通常具有收集驻在国情报、协调美军与驻在国军队实施军事活动的职责；二是为决策者收集外国政府和官方立场，开展国家公关活动；三是组织与他国代表或代表团谈判，其结果经参议院批准后，成为指导国家安全决策的战略性政策；四是分析判断影响美国安全的外交事件或国际形势，为决策层提供综合信息；五是向总统和国家安全委员会就对外政策取向提供意见建议。
虽然国务院在国家安全决策圈拥有不可动摇的地位，但随着美国国家利益的不断拓展，涉外经济、文化、能源等交流活动越来越多，一些非对外政策主管部门在这些领域维护国家安全的职责也越来越重要。另外，美国总统在推行对外政策时，也会将本应属于国务院的职能交给总统安全事务助理等办事机构和人员。如小布什政府期间，在阿富汗战争、伊拉克战争决策中起核心作用的是总统、总统安全顾问赖斯和国防部长拉姆斯菲尔德，国务卿鲍威尔几乎被排除在决策圈之外。此外，根据美国的文化传统，国务院因其主要借助外交手段维护国家安全，擅长通过外交手段解决问题，在国家安全政策制定问题上有可能在国内形成“软弱无力”的不良印象。
2.财政部
财政部是美国政府负责国际货币政策、国家债务和国际金融事务的主管部门，在制定和实施与国家安全相关的财政政策方面拥有绝对发言权。此外，财政部还负责分析与经济政策有关的国外情报，以及与美国驻外机构一道，公开搜集海外总体经济情报。
早在艾森豪威尔政府时期，财政部长就已出席国家安全委员会会议。随着国际金融市场的不断完善，美国政府已把金融列为维护国家安全的重要工具。“9·11”事件后，美国财政部实行了跨部门“绿色追踪”行动，动员政府全部力量切断恐怖分子的融资渠道。阿富汗战争期间，美国财政部运用金融工具，“查找并切断恐怖主义资金来源，冻结恐怖分子及其支持者的资产，阻止恐怖分子进入国际金融系统，防止恐怖分子滥用合法的慈善团体，阻止恐怖分子通过其他金融网络转移资产”。[23]此外，财政部还牵头成立了反恐怖金融小组，协调国际情报机构、金融管理机构和警方的行动，如通过总部设在布鲁塞尔的“环球同业银行金融电信协会”对全球200多个国家和地区近8000家金融机构的交易情况进行监控，并建立了一个庞大的金融反恐数据库，为查找恐怖分子和组织的资金来源提供了大量线索，使得印尼巴厘岛爆炸案策划者、“基地”组织重要头目汉巴里落网。利比亚战争中，北约国家在对卡扎菲部队实施军事打击的同时，还对利比亚实施了包括武器禁运、禁止卡扎菲及其亲属和部分政府要员进行国际旅行、冻结卡扎菲及其家人海外资产等严厉的制裁。美国和加拿大等国在冻结其资产的同时，还禁止同利比亚政府、下属政府机构进行金融交易。严厉的金融制裁措施使得卡扎菲无钱购买装备和雇佣外国武装人员与反政府武装作战。
3.国防部
国防部是美国总统领导与指挥美国武装力量的最高统帅机构。国防部主要承担运用军事力量维护国家安全的职责，可以通过在海外采取军事行动、进行国土防御、向文职部门提供支持等方式为国土安全作出贡献。
国防部由国防部本部系统、军政系统和军事指挥系统三部分组成。国防部本部系统主要负责政策、财政、军务等全军性事务以及各军事部之间的协调，下设政策、采购与技术、人事与战备、审计与财务、指挥通信控制与情报、立法、后勤事务、情报监督、行政管理、公共事务、监察、作战试验与评估等部门，分别由副国防部长、助理国防部长、主任、局长或部长等主管。
虽然美国把军事力量视为维护国土安全的重要手段，但是根据总统对军事力量、经济力量等不同力量的倚重程度，国防部在国家安全领导中的发言权也有所不同。小布什当政期间，奉行的是“先发制人”政策，拉姆斯菲尔德通常被看做美国国家安全决策圈的核心成员，而奥巴马政府上台后，对军事手段的局限性有了更为清醒的认识，认为军事力量作为“举国”外交政策手段的一个组成部分，只有得到外交、发展等其他力量的支持、配合，才是最有效的。奥巴马政府在其首份《国家安全战略报告》中，把军事作为外交无效情况下的最后手段。
4.能源部
能源部主要负责美国能源尤其是石油资源的开发和保护，同时负责管理核能、核原料和制造核武器的实验室。美国政府认为，能源安全是国家安全的重要组成部分，能源政策已成为美国外贸和外交政策的重点，并要求美国军队随时承担起保护美国能源地和能源运输通道安全的职责。
据美国能源部估计，从1979年到1991年，由于石油价格的暴涨和欧佩克组织对石油价格的操纵，产生的经济损失高达4万亿美元。从美国战后用兵目标看，大多是与石油等能源有关，与其能源政策相配合的。1998年12月1日白宫公布的《新世纪国家安全战略》中明确指出：“美国在确保能够获得国外生产的石油方面仍然有着切身的利害关系。我们必须继续牢记，有必要在重要的石油产地保持区域性的稳定和安全，以确保我们能够获得石油资源和能源自由流动。”
5.司法部
在国家安全领域，司法部也负有重要职责。其下辖的禁毒署（DEA），主要任务是打击毒品贸易，阻断毒品运输渠道。与联邦调查局一样，禁毒署特工在获得当地政府机构同意的情况下，可以代表美国执行美国法律。“9·11”事件发生后的第6天，司法部长指示建立了94支反恐特勤分队，即每个司法区部署1支反恐特勤分队。
除了上述部门外，海关、联邦航空管理局、运输部等部门都具有维护国家安全的职责。如美国海关在“9·11”事件发生后，就曾实施“保护美国行动”，以防止国际恐怖组织获取敏感技术、武器及其他设备。
（四）新成立的行政部门
美国国家安全的主要机构是在不同年代为满足不同安全需求而设立的。“9·11”事件发生后，美国进行了新一轮国家安全体制改革，标志性的成就是建立了国土安全部，调整了美国情报体制。
1.国土安全部
“9·11”事件暴露出美国政府国内反恐主管机构分散、反应迟钝等缺陷。比如在遭受生物或者化学武器袭击时，至少需要十几个联邦部门共同作出反应，这种拼图式的工作方式大大降低了政府的危机反应能力。
根据《2002年国土安全法》，2002年11月20日美国成立了一个新的内阁级的政府机构——国土安全部。新成立的国土安全部整合了先前22个负有国土安全重要职能的机构，成为美国行政机构内的第三大部。其职责有以下几方面：阻止恐怖分子对美国的袭击；减少美国易受恐怖袭击的弱点；在发生恐怖袭击的情况下，将损失减至最少，并尽快恢复正常。此外，国土安全部下辖的信息分析与基础设施保护局还负责分析美国关键性基础设施的安全隐患，评估美国本土面临的恐怖威胁状况，以及为国土安全咨询系统提供有关信息等。
国土安全部的成立不但整合了美国国土安全的组织领导力量，而且减少了战争决策者在制定战争政策时的后顾之忧，使得美国国内政治与对外政策紧密地联系在一起。国土安全部的倡议者——小布什在作出阿富汗战争的决策前，最担心的事情是军事打击达不到政治目标，尤其担心大规模饥荒、内战突然爆发、巴基斯坦政府垮台、全球范围内的穆斯林暴动，以及针对美国本土的报复性袭击，影响反恐行动效果。从结果看，成立国土安全部以后，美国虽然在海外对恐怖分子发起了猛烈攻击，但在国内并未有事先担心的恐怖袭击事件发生。
2.情报总监办公室
情报，被美国政府视为国家安全的第一道防线。在美国，有关情报工作的机构被称为“情报界”，共由16个成员机构组成。其中非军方成员机构有中央情报局、国务院、财政部、能源部、联邦调查局、海岸警卫队、国土安全部、禁毒署等；军方的成员机构有国防情报局、国家安全局、国家地理空间情报局、国家侦察局、陆军情报与保密司令部、海军情报局、空军情报局以及海陆战队情报处等。
“9·11”事件发生后，美国政府对其相对分散的情报机构进行了整合。2002年11月27日，美国颁布了《2002年反情报促进法案》，决定设立1名反情报执行官，由国家情报主任任命，担任国家反情报政策委员会主席。2004年8月27日，小布什又签署行政命令，成立国家安全反恐中心。该中心的职能是分析和整合美国政府所拥有的或获得的所有有关恐怖主义的情报，制定反恐战略行动规划，并将任务分配到负责反恐行动的各主要机构。2004年12月8日，美国国会通过了中央情报局成立以来最大规模的情报机构改革法案，决定设立统管16个军方、非军方情报机构的国家情报总监办公室，并设立国家情报总监一职。根据这一法案，国家情报总监虽然不是政府内阁成员，但与国防部长和国务卿同级，有权整合美国全球情报资源，监视“基地”组织等恐怖组织的活动，阻止恐怖袭击。
美国成立情报总监办公室的初衷在于整合情报资源，化解情报冲突。国家情报总监办公室成立以后遭到了几乎所有美国情报部门的反对。有资料表明，设立情报总监这一岗位，由于没有建立起清晰的权力层级结构，未能结束情报机构之间的冲突，一定程度上引发了国家情报总监与中央情报局局长的冲突。
二 立法机构——国会
根据权力制约理论，行政机构有效履行国家安全的职能，离不开国会等立法机构的监督。作为一个分权制的国家，美国国会并不完全直接参与国家安全政策决策，但是在长期的分权运行体制中，国会一直拥有参与或影响决策的权力。
（一）国会有关国家安全决策的组织构成
根据《美利坚合众国宪法》，美国国会实行两院制，参议院由各州选举2名代表组成，众议院由各州按人口比例选举代表。国会实施决策的基本组织单元是常设委员会及其下设的小组委员会、特别委员会和联合委员会。任何一份法案必须首先在委员会中获得通过，才能提交国会讨论、审议。
国会两院都有一个相应的常设委员会。常设委员会内再设立若干个小组委员会，负责更具专门性领域的事务。常设委员会、各小组委员会对于国家专门政策，在其职责范围内拥有绝对发言权，被称为“小型立法机关”[24]，“完全享有独立的立法权，并完全有权力批准、否决、修改政府、国会议员或委员会委员提出的立法建议”。[25]特别委员会（Select Committee）是为了研究和处理某类问题精选出少数议员设立的。作为临时性的机构，特别委员会的设立具有一定的随机性，其工作主要是为国会立法和政策活动提供事实依据，无权审议任何议案。如众议院的国防政策专门小组，没有立法权，主要的职责是举办各种听证会，讨论一些重要战略事务。唯一例外的特别委员会是两院都设立的情报问题小型特别委员会，在形式上，它们虽然都属于特别委员会，但是由于能够跨届长期存在，而且拥有的权力也与常设委员会一样，因此实际上与常设委员会并无二致，能够审议法案和监督法案的执行。联合委员会主要是为研究和管理具体问题而由两院联合设立的，有常设的，但也有临时设立的。
涉及国家安全和国防政策的委员会主要是常设委员会和特别委员会，如参众两院的拨款委员会、武装力量委员会，参议院对外关系委员会和众议院国际关系委员会等，其中拨款委员会负责拨款，其他委员会负责授权。
1.参议院对外关系委员会和众议院国际关系委员会
这是国会两个历史最为悠久的委员会。法律赋予国会的有关对外及安全政策权力，相当一部分由对外关系委员会和国际关系委员会执行。这些权力包括对外关系授权法、对外援助授权法两项重要的立法权；法律实施的监督权；人员任命和条约批准权。
对外援助授权法和对外关系授权法是国会参与对外政策决策的重要工具。依据这两类法律，总统领导的行政部门可以对国外进行经济和军事援助活动，可以获取海外活动专项经费，可以在实施对外活动时获得政策指导。如1990年，伊拉克入侵科威特引发海湾危机后，布什政府迅速发布行政命令，冻结美国境内所有伊拉克的资产，禁止两国间进行包括石油在内的贸易活动，禁止美国人前往伊拉克旅行。众议院也迅速行动，未经辩论，全票（416票对0票）通过了5431号决议案[26]。该议案除了将布什总统的行政命令制订为法律外，还授权总统禁止任何与伊拉克有贸易关系国家的商品进入美国。参议院也以全票（97票对0票）通过了318号决议案[27]。该法案虽未将决议制定为法律，但授权总执行美国所有法律，包括《国际紧急经济权力法》单方面制裁伊拉克；采取集体联合外交行动，对伊拉克实施国际集体制裁；若外交、经济措施失败，则应以多边军事努力维持或恢复区域安全。
法律监督权主要体现在国会对总统是否遵守《美利坚合众国宪法》《战争权力法》等具体法律的监督上。1999年的科索沃战争，虽未获得国会明确批准，也未被国会明确否决，但有部分议员向联邦法院和哥伦比亚特区上诉法院提出了关于总统未遵守《战争权力法》的诉讼。无独有偶，2011年的利比亚战争同样在国会引发了总统奥巴马是否超出授权的争论，众议院一度提出一项决议，要求奥巴马尽快结束在利比亚的行动。
人员任命批准权专门赋予参议院。根据《美利坚合众国宪法》，参议院拥有批准总统任命的大使以及很多其他对外政策高级官员的权力并对总统的选择提供建议。虽然国会很少运用这一权力对总统发难，总统也可启动休会任命程序，利用国会休假期间做出任命，但这一权力无疑是国会与总统、共和党与民主党就战争政策决策博弈的重要筹码。如2005年，参议院认为博尔顿过于信奉单边主义且过于“鹰派”，否决其担任联合国大使的任命。
条约批准权也被赋予参议院。由于美国海外用兵对联盟战略拥有严重的依赖性，因此，条约虽然短期内难以对战争政策发生影响，但在危机出现时，就会发展为战争政策决策的重要因素。正如，基辛格在其关于越战的回忆录中谈到的东南亚条约组织对美国越南战争政策决策影响时所评论的，它虽然不能建立在确定的共同危险的标准上，也无法像北大西洋公约组织那样，建立起共同行动的机制，但能为时任国务卿的杜勒斯保卫印度支那目标提供一个合法框架和单方面保障。在当时的美国决策者看来，对老挝、柬埔寨和南越任何一方的威胁都是对东南亚条约组织成员国和平与安全的威胁。
2.参众两院武装部队委员会
与参议院对外关系委员会和众议院国际关系委员会一样，两院的武装力量委员会也是国会最早成立的专门委员会之一。众议院于1792年，就根据《美利坚合众国宪法》设立了与军事问题有关的委员会，后来又先后创立过海军事务委员会和民兵事务委员会。参议院早在1816年就设立了军事事务委员会、民兵委员会和海军事务委员会等一系列有关军事问题的常设委员会。目前的两会武装力量委员会是根据1946年的立法机构重组，分别由参众两院的军事事务委员会和海军事务委员会合并而成的。与此同时，总统领导的行政机构也根据1947年《国会安全法》对其军事事务部门进行了调整，成立国防部，形成了府会对应的机制。
与其他委员会相比，参众两院的武装力量委员会规模比较大，结构比较稳定，成员相对固定。众议院的武装力量委员会自1975年开始每届都设有数个小组委员会和临时的特别小组委员会。它们有权制定法案，并向全体委员会通报。这些委员会主要包括军事采购小组委员会、军事设施及设备小组委员会、人事小组委员会、军事准备小组委员会和研发小组委员会。众议院武装力量委员会的决策职能是，定期召开委员会主席与小组委员会主席会议；邀请委员会成员组建非正式的调研班子，收集新的动议；举办听证会。1990年，伊拉克入侵科威特引发海湾危机后，众议院军事委员会与一些政治和军事问题有关的委员会一起举行听证会。该委员会主席阿斯平还就这一问题提出了3份报告，对行政部门面临的政策选择进行了评估。
参议院武装力量委员会于1976改革前，通常设军事准备、中央情报局、国家储备和海军石油储备等5～6个小组委员会，1976年之后，小组委员会的结构与众议院类似，根据专业功能主要设立了采购、人力资源及人事管理、军事设施和研发等小组委员会。与众议院武装力量委员会各小组委员会的政策决策功能略有不同，参议院武装力量委员会各小组委员会不承担立法职能，主要是批准授权法案，以及举办各种听证会。同样是1990年的海湾危机，参议院武装力量委员会就是否继续对伊拉克实施制裁以及是否授权行政部门使用武力问题举行听证会，要求前参谋长联席会议主席克罗（William Crowe）、前国防部长施莱辛格、前国家安全顾问基辛格作证。
3.参众两院拨款委员会
国会被誉为政府的“钱袋子”，而国会中具体掌管“钱袋子”的是参众两院拨款委员会。《美利坚合众国宪法》第一条第九款规定：“非经法律拨款，不得从国库提取任何款项。”[28]因此，有关战争政策的拨款由拨款委员会下设的与此有关的专门的小组委员会负责。拨款委员会的主要职能是制定拨款法案为联邦政府活动提供资金。按照政府职能部门分类，参众两院的拨款委员会设立了13个专门的小组委员会，每一个小组委员会负责一个专门的法案。除了一些临时的、紧急的“追加性”法案外，小组委员会的主要工作是制定专门的拨款法案。例如，能源和水资源拨款小组委员会提供有关核武器活动的资金，军事建设拨款小组委员会则负责军事基地建设维护费用，国防拨款小组委员会则主要负责战争、军事演习等国防活动的费用。
（二）国会在国家安全和国防决策中的权力及其分配
根据《美利坚合众国宪法》《战争权力法》等，美国国会战争政策决策权力主要包括：宣战权；有权招募和供养陆军，但此项用途的拨款为期不超过两年；有权建立和供养海军；有权制定统辖和管理陆军和海军的规则等。[29]
国会两院共同分享《美利坚合众国宪法》赋予国会的基本立法权力，有权监督政府，有权就外交、国防等问题提出法案。但是为了维持两院在权力上的平衡和相互制约，防止一院专制，两院也拥有各自不同的宪法特权，如众议院拥有提出征税法案的特权，参议院的法案不得涉及征税问题，只能对众议院提出的征税法案进行审议和修正。根据惯例，综合拨款法案权也由众议院单独拥有。而参议院则拥有对外条约和总统提出的人事任免认可方面的特权，众议院只有借助于拨款权对总统外交政策和人事任免施加间接的影响。
第二节 领导与指挥系统
美国的国防领导与指挥系统由总统、国家安全委员会、国防部及其所属的参谋长联席会议和陆军、海军、空军3个军种部以及9个联合作战司令部组成。根据《美利坚合众国宪法》《美国国家安全法》《美国武装部队纲要》等法律法规，这一系统在国防部分为军政和军令两个分系统，分别对武装力量行使权力和控制。
美国的军政与军令在建国初期是统一的。当时只有陆军部，不但负责军政工作，而且也在战时承担军队指挥工作。1797年成立了海军部。1947年成立了空军部和参谋长联席会议。1949年美国进行了历史上最大的一次国防领导体制改革，成立了国防部，设立了参谋长联席会议主席的职位。这次改革之后，陆海军3个部成为隶属于国防部的二级部，规定国防部长代表3个部出席内阁和国家安全委员会会议，三军部长不再是内阁成员和国家安全委员会成员，由此建立了军政与军令分离、比较稳定的国防领导体制。
一 军令系统
军令系统，由总统经国防部长到作战指挥官，对隶属其司令部的部队和任务行使指挥权。
（一）国防部
国防部长对上协助总统指挥全球性大规模战争以及核战争，对下通过参谋长联席会议主席对美军实施指挥。2000年以来，先后有3人担任过美国国防部长，分别是拉姆斯菲尔德、盖茨和帕内塔，其中盖茨和帕内塔均有担任中情局局长的任职经历，充分说明了情报在现代战争决策中的重要地位。
（二）参谋长联席会议
参谋长联席会议是总统和国防部长的军事参谋机构。参谋长联席会议始于第二次世界大战。当时，罗斯福总统参照英国“参谋长委员会”成立了“美国参谋长联席会议”。1947年，美国建立了永久性的参谋长联席会议，并于1949年设立了主席的职位。1952年，海军陆战队司令被批准参加参谋长联席会议的大部分会议，1978年成为参谋长联席会议的正式成员。至此，参谋长联席会议的成员稳定下来，主要包括主席、副主席、陆军参谋长、海军作战部长、空军参谋长和海军陆战队司令。
根据《1947年美国国家安全法》，参谋长联席会议的主席没有作战指挥权，不能对作战指挥官、参谋长联席会议或者武装部队的任何部分行使军事指挥权，但国防部长可以要求各项军事命令通过参谋长联席会议主席下达给野战司令部。参谋长联席会议的主要职责是：在总统和国防部长的指挥、指导与控制下，负责对武装力量实施战略指导；制订战略计划；制订应急计划；就需求、计划和预算提供咨询；为武装部队的联合使用制定条令，为武装部队的联合训练制定政策，为协调武装部队成员的军事教育与训练制定政策等。
根据规定，参谋长联席会议主席的任命选拔条件是担任过参谋长联席会议副主席、陆军参谋长、海军作战部长、空军参谋长或海军陆战队司令或联合或特种作战司令部司令。譬如，2007年被小布什总统任命为参谋长联席会议主席的马伦海军上将，履职之前是海军作战部长。其继任者邓普西陆军上将，任职之前是陆军参谋长。
（三）联合作战司令部
联合作战司令部分为区域性司令部和职能性司令部。21世纪之初，美国的联合作战司令部形成了6个战区司令部、4个职能性司令部的格局。职能司令部主要负责相关职能领域内的作战指挥，其职能不受地域限制，主要包括特种作战司令部、战略司令部、运输司令部和联合部队司令部（已撤销）。战区司令部将在战略部署一章中介绍。
1.特种作战司令部
1987年4月16日成立。司令部驻佛罗里达州麦克迪尔空军基地。其任务是对美国本土的所有特种作战部队实施作战指挥，包括派遣特种作战部队快速增援其他联合司令部，制定和执行特种作战战略、原则和战术，实施特种作战训练，制定特种作战规划、计划和预算，管理和协调特种作战情报支援等；负责特种作战部队人员晋升和任命；研制和采办特种部队专用装备。21世纪初的两场战争，无论是阿富汗战争，还是伊拉克战争，特种作战均在其中大显威力。
2.战略司令部
2002年10月1日由原航天司令部与战略司令部合并而成。司令部驻内布拉斯加州奥弗特空军基地。主要职责是指挥和控制美战略核力量、进行空间作战和计算机网络作战，负责战略预警和远程常规打击以及制订联合战略作战计划等。2010年5月，美军正式组建网络空间司令部，隶属于战略司令部，负责指挥陆军网络司令部、海军舰队网络司令部和空军第24航空队，是美军负责网络安全和网络战的最高指挥机构。
3.运输司令部
1987年10月1日正式成立。司令部驻伊利诺伊州斯科特空军基地。平时主要职责是管理各军种的运输需求和运输活动；战时统一指挥和调度各军种的运输系统和运输工具，以支援担负作战任务的战区总部。服务对象包括参谋长联席会议、各联合作战司令部、国务院、各军种、国防后勤局、联邦机构（如中央情报局、联邦紧急状态管理局）、联合国和北约组织等。2003年，该司令部被指定为国防配送进程的管理者，负责对美军整个战略配送体系提供指导与监督，还管理与补给链相关的信息技术系统，并有权设立一个合同机构获取商业运输服务。至2010年，该司令部的管理资产已超过520亿美元，其中拥有舰船87艘，飞机1269架，火车车厢2150节，此外还管理1001架民用后备役飞机和360艘商船。
4.联合部队司令部（已撤销）
1999年10月1日正式成立，前身是大西洋总部。成立之初既是战区总部又是职能司令部。2002年10月1日，美军将其改编为单一职能的联合作战司令部。其主要职责：负责军队转型工作，包括试验、改进协同作战能力、审议和制定联合作战条例、培训联合作战部队、协调联合模拟训练；为其他联合作战司令部提供联合部队等。司令部设在美国本土弗吉尼亚州诺福克，司令同时兼任北约盟军转型司令部司令。
2010年8月，时任国防部长的盖茨在《国防部效率决议》中提出，伊拉克和阿富汗的作战行动表明，美军的联合作战能力已得到极大的增强，美军对该司令部的需求已大大降低，无需再继续保留一个四星级的作战司令部，而撤销该司令部可为国防部每年至少节省2.4亿美元的运行费用。2011年1月6日，美国总统奥巴马签署备忘录，同意国防部长盖茨和参谋长联席会议主席马伦上将提出的撤销联合部队司令部的提议，从而为该司令部的最终撤销扫清了障碍。
（四）军种司令部和地区司令部
战区司令部下辖陆军、海军（海军陆战队）、空军等军种司令部和驻地司令部。如太平洋司令部下辖有太平洋司令部空军司令部、太平洋司令部陆军司令部、太平洋舰队司令部、太平洋司令部陆战队部队司令部等军种司令部和驻韩美军司令部、驻日美军司令部等2个地区司令部。
二 军政系统
军政系统由总统经国防部长到陆军部、空军部、海军作战部、海军陆战队司令部等军种部部长，对分配给作战司令部的部队实行作战指挥以外的其他权力和控制，包括征兵，机构组建，补给，装备（包括研究与发展），训练，勤务，动员，复员退伍，行政管理（包括人员的士气和福利），部队维系，军事装备的生产、配备和维修，建筑物、设施和公用设备的建造、保养与维修等工作。
（一）陆军部
陆军部是陆军部长领导下的独立机构，在国防部长的授权、指导和控制下进行工作。陆军部设陆军部长1人，由1名文职人员担任。陆军部设陆军参谋部，协助陆军部长履行职责。陆军参谋长是陆军最高军事首长，在任该职期间拥有上将军衔，同时保留其正式衔级。2003年，陆军加快了部队转型节奏，打破了以师为基本作战单位的部队结构，积极打造组织更灵活、作战能力更强的旅级“模块化”部队。为了与模块化部队转型相适应，2006年6月6日，美国陆军部公布了陆军总部机构改组方案，取消了陆军一级司令部，取而代之的是3个陆军司令部（陆军部队司令部、陆军装备司令部和陆军训练与条令司令部）、9个陆军军种司令部（太平洋总部陆军司令部、欧洲总部陆军司令部、中央总部陆军司令部、北方总部陆军司令部、南方总部陆军司令部、非洲总部陆军司令部、陆军航天与导弹防御司令部、陆军地面部署与分发司令部、陆军特种作战司令部和第8集团军）和11个直属单位（陆军网络企业技术司令部、陆军医疗司令部、陆军情报与保安司令部、陆军刑事调查司令部、陆军工程兵司令部、华盛顿军区、陆军测试与评估司令部、西点军校、陆军预备役司令部、陆军采办支援司令部、陆军设施管理局）。
（二）海军部
海军部是海军部长领导下的独立机构，在国防部长的授权、指导和控制下工作。海军部设海军部长1人，由1名文职人员担任。海军部设海军作战部，协助海军部长履行其职责。海军作战部部长由拥有海军少将或以上军衔的现役海军军官担任，任职期间拥有海军上将军衔，同时不解除其正式军衔，是海军最高军事首长。此外海军部还设海军陆战队司令部。海军陆战队司令部设司令1人，任职期间拥有上将军衔。同陆军一样，海军着眼建设信息化军队的需要，对海军作战部的机构设置进行了调整。2006年1月，美国海军建立了海军远征作战司令部，职能包括海上安全防护、江河作战、潜水与打捞、爆炸物处理、后勤支援以及工程建设等。2006年10月，美国海军成立了新的水雷和反潜战司令部，将水雷战与反潜战这两个相似的领域联合起来。
（三）空军部
空军部是空军部长领导下的独立机构，在国防部长的授权、指导和控制下工作。空军部设部长1人，由总统经参议院咨询和同意后任命1名文职人员担任。空军部设空军参谋部，协助空军部长履行职责。空军参谋长在任职期间拥有上将军衔，是空军最高军事首长。2006年，美国空军为了提高与各联合司令部及其他军种的联合作战和通信联络能力，依照参联会、陆军和海军的组织机构形式，改进其所辖参谋机构的体制编制。美空军参谋部、各大司令部和作战指挥部的参谋部门按“A1-A9”模式将参谋机构划分为人力人事、情报、航空航天与信息战、后勤、计划与需求、通信、军事设施与任务支援、战略计划与项目、分析评估与经验获取等9大部门。
第三节 主要特点
国家安全领导与武装力量指挥体制受国家政治体制的制约，体现的是国家的安全挑战与利益需求。进入21世纪，美国虽然保持其世界上唯一超级大国的地位，但是在国家安全面临恐怖主义威胁，军队需要进行信息化转型的情况下，其国家安全领导与武装力量指挥体制在传统体制的基础上进入新一轮调整期，呈现许多新特点。
一 稳中求变，灵活调整
自建国以后，美国逐步形成了比较稳定的国家安全领导和武装力量指挥体制，较好地满足了运用军事力量维护国家安全、拓展国家利益的需要。进入21世纪，这一体制面临着巨大的挑战。首先，地理不再是美国维护其本土安全的重要屏障，“9·11”事件使美国本土遭受了大规模袭击，本土安全首次成为美国领导者不得不考虑的重要问题。其次，随着国际政治、经济、文化的不断发展，美国的国家利益也发生了重大变化，传统的“热点”地区，如欧洲逐渐趋冷，一些资源丰富的欠发达地区，如非洲进入领导者的视野，成为利益争夺的焦点。最后，随着信息化技术在军事领域的不断运用，在信息化转型的过程中，如何有效地化解风险，必须在组织体制上得到有效保障。
基于以上考虑，21世纪初，美国对其国家安全领导和军队指挥体系进行了调整。在国家安全领域，美国成立了国土安全部和国家情报总监办公室，有效地承担起打击恐怖主义、维护国家安全的职责；在军队指挥体制方面，美军也进行了大刀阔斧的改革，频率之快，动作之大，创历史之最。
第一轮调整是将美军联合司令部由9个调整为10个。2002年4月17日。美国国防部长拉姆斯菲尔德和参谋长联席会议主席迈尔斯公布了《联合司令部计划》，将美军9个联合司令部调整为10个。主要是将原来的联合部队司令部由区域性司令部调整为职能性司令部，使得美军的职能性司令部在原有的航天司令部、战略司令部、运输司令部和特种作战司令部4个基础上增加为5个。同时，为适应本土反恐的需要，增设北方司令部，与太平洋司令部、欧洲司令部、南部司令部、中央司令部同为区域性司令部。
第二轮调整是将战略司令部与航天司令部合并成新的战略司令部。此前的战略司令部和航天司令部都负责全球作战任务，而且两者之间在执行各自任务时相互依赖，职能也有重叠。如战略司令部在执行核打击任务时，需要航天司令部提供准确的目标信息；而航天司令部负责全球网络攻击的任务，也是战略司令部的任务之一。两个司令部合并后，不仅削减了人员，减少了机构重叠，而且提高了联合作战能力。
第三轮调整是成立了非洲司令部。为加强美国对非洲地区的管控，特别是对该地区自然资源的控制，同时也为防止该地区成为恐怖分子活动的温床，2007年10月1日，美国成立了第6个区域性司令部。
从美国国家安全领导和军队指挥体制的调整情况看，需求是其基本动力，灵活是其主要标准，战略层次调整是其主要对象。为适应国家安全环境不断变化的需要，美国建立了定期评估的制度，如美国国防部至少每两年修订一次《联合司令部计划》，根据战略环境的变化和国会的指示，调整各联合作战司令部责任区域。在发现问题的同时，美国决策者还不囿于政治体制和法律的约束，敢于调整、积极调整，表现出了较强的灵活性。另外从调整对象看，主要集中在顶层，如情报界依然保持16个机构的规模但在16个机构之上设立了情报总监办公室这一管“总”的机构。这在一定程度上能够防止体制调整影响国家和军队情报活动的执行力。
二 集中领导，统一行动
统一行动是为达成国家目标的一致行动。战略级的一致行动主要是针对政府各行政部门及其内部机构，借助美国国家安全领导机构和军事指挥体系，将政府和非政府实体的活动与军事行动进行同步协调和整合来实现的。战役级的一致行动主要是各军种力量、军事力量与非军事力量以及各国武装力量之间的联合行动。
实施集中领导，进行统一行动，一方面缘于美国政策决策者认为，“美国及其盟友和伙伴面临全方位挑战，包括跨国暴力极端组织，拥有大规模杀伤性武器的敌对国家，正在崛起的地区强国，不断涌现的空间和网络威胁，自然灾害和流行疾病以及日益加剧的资源竞争”，[30]这些都是有可能对美国安全产生影响的威胁；另一方面缘于战争越来越需要经济、金融、能源等非军事领域的斗争保障战争政策的实施和成功。他们认为“21世纪的战争将日益要求运用国家力量的所有要素——经济、外交、金融、执法、情报以及公开和秘密的军事行动”。[31]美国必须利用和整合国家各方力量，使战争胜利所依赖的军事、法律、政治和金融等工具发挥出综合效益。
进入21世纪，美国的国家安全领导和军事指挥体系进入了新一轮“集权”期。新成立的国土安全部，承担起统一领导美国本土安全、组织实施美国本土反恐的职责；新成立的国家情报总监办公室，把事关国家安全的16个情报机构整合在一起，能够有效填补情报空白区，防止恐怖分子利用情报漏洞实施恐怖行动；改编而成的北方司令部，虽然在平时不掌握一兵一卒，但根据情况需要，具有指挥各种军事力量的权力。
三 降低体制风险，谋求转型效益
体制风险是指与新型的指挥、管理和日常运作有关的风险。美军高层认为，若对体制风险置之不理，经过一段时间有可能带来部队管理风险、作战风险和挑战风险。
体制风险是美国调整国家安全领导与武装力量指挥体制时始终关注的焦点问题。正如美国国防部2008年8月1日在其《国家防务战略报告》中所指出的，“自2001年以来，国防部成立了新的司令部，将航天司令部和战略司令部合并成新的战略司令部，设立了北方司令部和非洲司令部，并建立了新的管理结构，使国防部成为一个复杂的机构。但我们必须防止这种日益复杂的机构出现日益滋生臃肿、条块分割或过度官僚的决策过程等现象”。
为了有效地避免体制风险，美国在体制调整的过程中采取了几项比较有效的措施。措施一，用其所长，归口管理。如为了提高美军的空间使用能力，2002年美国国防部根据“美国国家安全空间管理与机构评估委员会”的建议，将空间任务划归空军部副部长负责，适应空间管理的专业特色，主动“放权”。措施二，有效评估，先论证后实施。在进行体制调整的过程中，美国国家安全领导机构与武装力量指挥机构，成立了一系列评估委员会，这些委员会不受编制和利益的束缚，能够就调整的可行性提出合理化建议。如为了提高国防部业务管理水平，国防部长设立了“国防部高级执行委员会”，指导国防部渡过具有挑战性的变革期；此外，国防部还成立了“运营倡议委员会”，研究节约开支和提高效率问题；设立了“防务管理模式实施委员会”，以在国防部进行管理模式改革的过程中吸取外部经验等。
措施三，采用商业运作模式，提高管理效率。积极借鉴非军事现代管理方法和模式是降低体制风险的重要思路。适应现代商业运作机构精简、效率明显的特点，美军在其武装力量系统，尤其是军政系统中大量应用商业运作方法和技巧，以获取企业解决问题的方法和相应效率。如美国陆军部通过对秘书处和陆军参谋部进行重组，以求建立一个决策力和协同力更强、人力和投资效率更高、机构设置更加高效的军种领导机构。
