汉武帝“兴十余万人筑卫朔方，转漕甚辽远，自山东咸被其劳，费数十百巨万，府库益虚”(《史记·平准书》)。运费支出数额之大，导致政府财政面临危机。桑弘羊行均输前“天下赋输或不偿其僦费”，也说明官营运输业除原有的单纯无偿征调劳役的形式之外，又出现了雇佣民车僦载等运输形式。以调发徭役形式组织转输也要花费一定数额的用于运输基本建设等方面的开支，如《汉书·食货志上》载萧望之奏言：“今(耿)寿昌欲近籴漕关内之谷，筑仓治船，费直二万万余，有动众之功，恐生旱气，民被其灾。”然而所谓“转费”、“转钱”、“僦费”、“就钱”，显然与“筑仓治船”耗费不同。文景时期，还曾采用“募民能输及转粟于边者拜爵”，“及徒复作，得输粟县官以除罪”的政策组织运输，汉武帝时，又曾“令吏得入粟补官，及罪人赎罪。令民能入粟甘泉各有差，以复终身，不告缗。他郡各输急处”(《史记·平准书》)。
大致自汉武帝时代起，官营运输业开始普遍采用雇民僦载的运输方式。此后虽仍有征发劳役从事运输以致使农业生产和农民生活受到影响的情形，“吏民并给转输，田事颇废”(《汉书·萧望之传》)，“万里运粮”，“农功消于转输”(《后汉书·庞参传》)，然而由于运输组织管理方式有所改进，劳役征调又较为适度，对转输影响农耕的地区有时还注意救济补偿《汉书·萧望之传》记载，张敞因汉伐西羌，“陇西以北，安定以西，吏民并给转输，田事颇废”，“来春民食必乏”，建议“务益致谷以豫备百姓之急”。朝廷为此发生争议，终因“羌虏且破，转输略足相给，遂不施敞议”。然而反对派萧望之等只是反对张敞令罪人“入谷此八郡赎罪”的意见，认为：“今有西边之役，民失作业，虽户赋口敛以赡其困乏，古之通义，百姓莫以为非。以死救生，恐未可也。”由此可以看到当时政府重视转输对“田事”的损害，并努力组织“振救”的政策倾向。，因而并未形成导致大规模动乱的社会危机。
汉武帝时代的官营运输业具有经营调度权力高度集中的特点。未经最高执政集团批准，郡级行政长官不允许“擅为转粟运输”《史记·司马相如列传》：“相如为郎数岁，会唐蒙使略通夜郎西僰中，发巴蜀吏卒千人，郡又多为发转漕万余人，用兴法诛其渠帅，巴蜀民大惊恐。上闻之，乃使相如责唐蒙，因喻告巴蜀民以非上意。檄曰：‘……今闻其乃发军兴制，惊惧子弟，忧患长老，郡又擅为转粟运输，皆非陛下之意也。’”。丞相公孙贺“使内郡自省作车，又令耕者自转，以困农烦扰畜者，重马伤秏，武备衰减”，竟然被指为终致“死狱中，家族”的罪责之一(《汉书·刘屈氂传》)。
这种政策并不意味着政府对私营运输业的宽容与保护。由于私营运输业的发展难以适应集权政治和战争体制的需要，在时机成熟时，汉武帝又进一步直接采取了剥夺拥有较强运输能力的大商贾，并吸引民间运输力量纳入官营运输系统，使官营运输业空前强化的措施。于是，桑弘羊主持设计的均输制度得以作为国家主要经济政策全面推行。
“均输”之称，早于汉武帝时代。有记载说，战国楚有“均输”仓名。陈直《汉书新证》：“《越绝书》卷二云：‘吴两仓，春申君所造，西仓名曰均输。’据此均输之名，在战国末期已有之。”（177页）张家山汉简《二年律令》有《均输律》。李学勤最早指出“其年代上限为西汉初年，下限不会晚于景帝”的湖北江陵张家山汉墓出土汉简可见《均输律》。参见李学勤：《中国数学史上的重大发现——江陵张家山汉简一瞥》，载《文物天地》，1985（1）；荆州地区博物馆：《江陵张家山三座汉墓出土大批竹简》，张家山汉墓竹简整理小组：《江陵张家山汉简概述》，均载《文物》，1985（1）。整理小组确定的律文只有三条：“船车有输，传送出津关，而有传啬夫、吏，啬夫、吏与敦长、方长各□□而□□□□发□出□置皆如关□”(二二五)，“诸(？)行(？)津关门(？)东(？)□□□”(二二六)，“■均输律”(二二七)。对于“均输”语，整理小组注释：“均输，《汉书·百官公卿表》注引孟康曰：‘均输，谓诸当所输于官者，皆令输其土地所饶，平其所在时价，官更于它处卖之，输者既便，而官有利也。’”（张家山二四七号汉墓竹简整理小组：《张家山汉墓竹简〔二四七号墓〕》(释文修订本)，39页）今按：“它处”，《汉书·百官公卿表》颜师古注引孟康曰原作“佗处”。从不完整的《均输律》律文看，《均输律》规范的是应当主要还是“输”、“送”、“行”等运输行为。然而“均输”成为比较完备的经济制度在全国正式实施，当自桑弘羊始。有的学者将桑弘羊主持推行的均输制度归入官营商业的范畴例如范文澜《中国通史》第二册将均输法的实行列于“官营商业”条下。（80页，北京，人民出版社，1978年6月）傅筑夫、王毓瑚《中国经济史资料·秦汉三国编》也将其归入官营商业的内容之中。（383~387页，中国社会科学出版社，1982年6月），这其实是不符合史实的。《史记·平准书》如此记述均输制度的制订与施行：
(元鼎二年)桑弘羊为大农丞，筦诸会计事，稍稍置均输以通货物矣。
四年之后，即元鼎六年(前111)，有“大农以均输调盐铁助赋”事。次年，元封元年(前110)，桑弘羊为治粟都尉，领大农，方全面推行均输制度：
弘羊以诸官各自市，相与争，物故腾跃，而天下赋输或不偿其僦费，乃请置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往县置均输盐铁官《汉书·食货志下》省“县”字。，令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋“贵时”，《汉书·食货志下》作“如异时”。，而相灌输。置平准于京师，都受天下委输。召工官治车诸器，皆仰给大农。大农之诸官尽笼天下之货物，贵即卖之，贱则买之。如此，富商大贾无所牟大利，则反本，而万物不得腾踊。故抑天下物，名曰“平准”。天子以为然，许之。
《盐铁论·本议》记录桑弘羊本人对均输制度的说明：
往者郡国诸侯各以其物贡输，往来烦杂，物多苦恶，或不偿其费。故郡置输官以相给运，而便远方之贡，故曰“均输”。
