下面，我们从印度政府所采取的三项主要政策入手，分析印度土地改革的不足之处。（1）在废除中间人制度上。印度政府虽然意识到要废除柴明达尔地主对土地的垄断，但印度并没有采取类似中国土地改革中实行的彻底消灭封建土地制度、实行“耕者有其田”革命性措施。因此，印度土地改革过程中的土地再分配仍然主要是在地主阶级内部进行，至多涉及到一小部分富裕农民，那些本来最需要分得土地的农民却根本无法参与其中。这主要是因为，根据印度政府的规定，农民要获得土地，并不是无偿的，而是必须出钱购买，而支付征收购柴明达尔的土地赎买金，只有少数中小地主和富裕农民才有能力支付，无地和少地农民是无力支付的。所以，土改后，土地所有者与实际耕作者之间的关系并未发生根本变化，许多大地产所有者的土地还是保留了下来，佃农还是被大量夺佃，或被非法驱逐，或“自愿捐献”。据印度官方的调查报告显示，不论在1953年-1954年，还是在1960年-1961年，最底层的20%的农户根本没有获得一寸土地。（2）废除柴明达尔土地制度虽然进行得并不彻底，但毕竟取得了一定成效，而其它两项改革措施则因存有很多漏洞而基本上没有认真贯彻执行。（四川大学南亚研究所：《印度经济》，人民出版社，1982年，第33、40页。）在租佃改革方面，由于历史上地主和富农就一直掌控着印度农村基层的实权，而印度在土地改革过程中并没有进行相应的政治改革，并没有打碎并重构农村基层的政治模式，因此印度农村基层的政权组成形态没有发生任何变化，仍然由地主和富农控制，因此关于最高地租率的规定基本上无法实行。加上印度土地改革的具体政策是由各邦制定，而非全国统一，而各邦又基本都在权贵阶层控制之下，因此各邦几乎都规定了一个可以帮助地主保住土地的例外条款，即地主有权把出租的土地收回自耕。这个例外条款为地主大规模夺佃提供了法律根据，引发了日后的夺佃高潮，导致很多刚刚分得一些土地的佃农失去土地而重新成为无地佃农。大量佃农在地主夺佃的威胁下，为保住佃耕地，不得不接受更恶劣的佃耕条件。（林承节：《印度独立后的政治经济社会发展史》，昆仑出版社，2003年，第93-99页。）（3）在实行土地持有最高限额法方面，各邦也都规定了许多“例外”条款。比如，规定各种经济作物的种植园、宗教慈善组织和教育机构所有的土地、糖厂的甘蔗田、果园以及所谓效率高的农场等都不受最高限额立法的限制。这些规定使地主能够以各种弄虚作假办法来逃避土地最高限额法限制，结果最高限额法令颁布后国家也几乎没有获得土地可以分给无地农民。
总之，印度的很多土地改革措施最终大多只是停留在了纸面上，停留在国大党的各种政策宣言中，根本没有得到贯彻执行，土地改革在某种程度上可以说是以失败而告终。这种失败主要表现在两个方面。一方面，土地仍然高度集中。1960-1961年度，也就是印度各邦宣布土地持有最高限额时，占农户10%的地主仍然占有全部土地的56%，而其中占1%的大地主，就占有全部土地的16%。1985-1986年度，占土地持有人数2%的大地主占据着印度的20%的土地。占土地持有人数8%的中等地主则占着29%的土地。二者之和则是占10%的土地持有人却拥有49%的土地。另一方面，失地农民越来越多。特别是60年代印度开始实行绿色革命后，只拥有少量土地的农民根本无法应对现代规模农业的竞争，最终不得不出卖自己的土地，这又进一步加剧了土地的集中。1961-1971年间，印度无地农业工人增加了1900万，由1951年的2750万增加到1971年的4749万，他们之中有相当一部分变为带有资本主义性质的农业工人。当然，这种局面的出现客观上为印度发展农业资本主义创造了一个必要的条件。但这些失地农民却陷入了悲惨境地，这种现象虽然不能和英国当年实行残酷的圈地运动把农民赶进城市成为产业工人相提并论，但无论如何都不能给予积极的道德评价。正如M·L·丹特瓦拉教授所说：“印度大体上已经颁布了土地改革，在不久的将来这些考虑是正确的方向，然而由于执行不力，实际结果一点也不满意。”（鲁达尔·达特、K.P.M.桑达拉姆著：《印度经济》（下），雷启准等译，四川大学出版社，1994年，第69页。）
应当说，尼赫鲁对印度传统土地制度存在的弊端及其对印度社会发展所产生的严重阻碍作用，是非常清楚的。尼赫鲁非常清楚土地改革对印度现代化的重要性，印度所采取的三项主要措施在理论上推演也是比较完美的制度设计。如果能够按照印度政府所设想的路径发展，印度将以和平的方式、最小的代价实现土地改革的最优效果，彻底解决对发展中国家来说至关重要的土地问题，为印度现代化奠定一个良好的基础。但后来的事实表明，事情并没有如同印度政府设想的那样美好，印度土地改革最终是失败大于成功，最终成为了一个至今仍然是影响印度现代化进程的阻碍性因素。那么，为何在印度政府高度重视的情况下，印度的土地改革还会以失败而告终呢？
我们认为，导致这个问题发生的原因并不奇怪，更不复杂。概而言之，国大党的阶级基础就决定了由其主导的土地改革难以成功。前文已经指出，从政治学角度分析，国大党本身是一个资产阶级政党，主要代表的大资产阶级和地主阶级的利益，国大党从成立之日一直到领导印度获得国家独立就主要就是依靠这些阶级支持。从这个角度说，国大党的阶级基础本身就是土地改革的对象，土地改革的过程就是剥夺改革者利益的过程。历史早已反复证明，任何情况下，当改革者本身成了改革对象时，任何改革都会变得艰难无比，如果此时力主改革的高层再缺乏强有力的改革意志，拿不出强有力的改革措施，大部分情况下改革都将以失败而结束，并不仅仅印度的土地改革是这样，其他任何改革也都是如此。
印度土地改革的过程和结果基本上就是遵循了这一历史逻辑。因为土地改革所剥夺的就是国大党本身的利益，所以在国大党内部对土地改革一直存在严重分歧，很多人根本不同意进行土地改革。但由于在国大党内具有最大影响力的尼赫鲁力主进行土地改革，这种分歧才得以暂时平息，但事实上这种平息也只是一种表面现象，并不意味着国大党上下已经对土地改革问题真正达成了共识。表面上的妥协并不能掩盖现实中的对抗。于是，印度的土地改革最终便变成了这样一种场景：国大党高层和印度中央政府对土地改革信誓旦旦，试图在印度画出一幅美好蓝图，但在实践中土地改革政策却受到了来自既得利益者各种各样的抵制，美好蓝图最终被涂成一团乱麻。
接下来的一个问题便是，在土地改革中，既得利益者为什么能成功抵制国大党高层和印度中央政府确定的土地改革战略呢？进一步分析就可以发现，导致这个问题发生的主要原因仍然要归咎于印度基于自身历史所建立起来的政治制度——联邦制和民主制。按照印度确定的“民主”原则，印度宪法规定，农业问题属于各邦职权范围，印度没有全国统一的土地改革法，中央政府的责任只是规定土地政策的大致轮廓，而土地立法和改革则由各邦单独进行。1949年，国大党公布土地改革委员会报告，建议印度各邦开始进行土地立法。而问题的关键在于，印度各邦政权完全掌握在地主阶级手中，除了印度共产党执政的喀拉拉邦和西孟加拉邦等极少数邦之外，印度绝大部分邦的执政者都从根本上反对来自中央的农业发展战略，反对进行彻底的土地改革，因为这种改革剥夺的是他们自己的利益。于是，各邦政府的掌权者和本邦的既得利益阶层便联合在一起通过各种形式对中央政府的土地改革政策进行对抗和抵制。这种对抗和抵制的最重要体现就是各邦在落实中央政府确定的租佃改革和土地最高限额法时，出现了很多五花八门的例外条款。这些所谓的“例外条款”实际上就是故意给地主阶级逃避土地改革和重新夺回土地留下了可乘之机。这样进行的土地改革自然只能以失败而收场。
当然，客观地说，对于来自各邦政府和既得利益阶层的抵制，作为伟大政治家的尼赫鲁也不是没有想到这一点。对此，尼赫鲁给出的对策是鼓励农民起来反抗地主，就如同中国土地改革中所发生的那些事情一样。但印度毕竟不是中国，印度国大党也不是中国共产党，印度农民也不是中国农民，中印两国有着根本不同的历史传统和现实国情，最重要的是印度国大党和中国共产党的阶级基础不同，两国取得民族独立的过程和方式都完全不同，国大党根本没有组织过农民，印度获得国家独立时，印度农村的政治、经济和社会结构都没有发生改变，国大党在印度农村根本没有建立起有效运行的政权组织，农村基层的国家机器完全被高种姓和地主阶级掌控，印度农民的方方面面主要还是依赖于地主，而国大党政府也没有从根本上消灭地主阶级的可能。农民非常现实，他们非常清楚，既然地主阶级不可能根本消灭，自己就可能随时面临来自地主的报复。因此，在这种情况下要想让农民起来反抗地主阶级，根本就是一件不可能的事情。因此，印度农民对土地改革缺乏热情和支持也就成为顺理成章的事情，因为那根本和他们无关。
综上各种因素，印度的土地改革只是国大党上层和印度中央政府满腔热情，而地方政府则是百般抵制，下层农民则是冷漠对之，土地改革最终只能以失败而告终。土地改革的失败对印度现代化进程产生了深远影响。最主要的有两点，这里仅作简要分析，后面相关章节我们将做进一步阐释。（1）由于土地改革失败，致使印度没有为解决农村贫困问题奠定必要前提。农村贫困问题是印度现代化进程中面临的重大问题。土地改革虽然使得土地高度集中现象有所改观，土地集中程度有所下降，但并没有从根本上改变，时至今日印度的土地仍然高度集中。据统计，目前印度75%以上的农民仅占有25%的耕地，而2%的大农户却占有全部耕地的20%。（Chandramohan，"Political Economy of Agrarian Conflicts in India"，Economic and Political Weekly，October 10，1998.）一些小农和边际农（耕种土地不足半公顷）还不断丧失土地。目前，印度农村贫困人口约占农村人口总数的70%以上，而在贫苦农民中，无地和少地农民又占绝大多数。反观中国的实践，彻底进行土地改革之后，实行土地公有制（国有制和农村集体所有），这虽然不能从根本上消除贫困现象，但却为解决贫困问题、实现社会平等奠定了必要前提，达到缓解贫困化的目的。对此，印裔经济学家阿玛蒂亚·森曾给予比较公正的评论。阿玛蒂亚·森认为，印度的失败是在分配上而不是在增长上，印度由于私人土地占有权造成多数人消费权利的失败而非供给不足，社会主义国家（如中国）在人均食物数量没有明显增加的条件下消灭了饥饿，而中国消除贫困的成就的根源应当从包括土改在内的毛泽东的成就中去寻找。中国实行改革开放以后，在解决贫困问题上更是取得了远远超出印度的成就，其中一个重要原因就在于中国农村的土地制度和印度农村的土地制度不同，这一点已经得到大部分学者的认同。特别是在80年代中前期，当时的中国还并未如同今天一样成为世界工厂，制造业并不十分发达，制造业转移的农村剩余劳动力数量有限，但这段时间中国农村的贫困状况却获得了极大缓解，其中一个重要原因就是农村土地的平均分配。（2）土地改革失败致使印度农业无法为印度制造业发展提供相应支持。对于发展中国家来说，完成工业化原始积累已经不能再重复西方发达国家所曾经走过的路径。在这种情况下，选择以农业补助工业虽是无奈之举，但却是必然选择。尼赫鲁也深知这一点。尼赫鲁曾反复强调，农业若没有很大改善，工业化就得不到足够的原料和商品粮的供应。工业发展的全部计划能否实现，取决于农业生产率能否大大提高。应当说，尼赫鲁在农业和工业之间的关系上认识是非常清醒的，也是符合经济发展规律的。但农业的发展必须建立在成功进行土地改革基础之上。而印度的土地改革却以失败而告终，导致印度农业长期滞后，进而给工业化造成难以弥补的损害。对此，我们同意张文木先生的精辟分析。张文木先生认为，土地改革是印度国家发展奠基中最大的政治“豆腐渣”工程。印度土改的失败对印度经济造成最大的损害是从根本上摧毁了印度形成人民市场的任何可能，从而使印度几乎永远失去了形成强大的国内市场继而对印度经济，尤其对其工业经济及其技术的拉动和孵化培育能力。（参见张文木：《印度的国家发展及其潜力评估》。）印度至今未能完成工业化的主要根源也主要应从此寻找。
