通过公务员行政处分制度比较研究，可以为研究我国公务员行政处分制度提供有益的启示。为了进行公务员行政处分制度比较研究，必须准确把握相关理论基础。
一、公务员行政处分制度概论
公务员行政处分制度既是公务员制度的一个组成部分，也是行政处分制度的一个组成部分。所以，前面关于公务员制度和行政处分制度的论述，为公务员行政处分制度研究打下了基础。同时，要对公务员行政处分制度进行比较研究，还必须对公务员行政处分和公务员行政处分制度进行界定，阐述公务员行政处分的基本原则。
（一）公务员行政处分的概念简析
如前所述，在我国，行政处分的对象超出了公务员的范围，特别是在我国公务员制度产生以前，在实行市场化改革以前，行政处分的对象不仅包括党和政府机关工作人员，也包括企事业单位工作人员。实行公务员制度以后，我国的行政处分制度也发生了比较大的变化，在公务员法颁布实施前，我国公务员的范围仅限于行政机关工作人员，公务员法颁布实施后，我国公务员的范围比较宽泛，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、法院机关、检察院机关和民主党派机关工作人员。如前所述，在这种情况下，行政处分实际上包括对公务员的行政处分和对非公务员的行政处分，而公务员行政处分又包括对行政机关公务员的行政处分和对非行政机关公务员的行政处分。
之所以把公务员行政处分分为对行政机关公务员的行政处分和对非行政机关公务员的行政处分，其理由是多方面的，主要理由是我国的公务员制度是由行政机关发展起来的，行政机关公务员行政处分制度，通过十几年的发展，已经形成了比较完善的行政处分制度，而且，其他机关工作人员的行政处分，长期以来实际上一直参照行政机关的行政处分制度在执行。
因此，对公务员行政处分的概念可以参照行政处分的概念[46]表述为：公务员行政处分有广义和狭义之分，狭义的公务员行政处分是国家行政机关对违反国家法律法规规章的行政机关公务员所实施的制裁措施；广义的公务员行政处分是指有权作出行政处分决定的机关对所管辖的公务员依照法律法规规章所实施的制裁措施。这就是说，狭义的公务员行政处分对象是国家行政机关公务员，广义的公务员行政处分对象是公务员法颁布实施后的所有公务员。狭义的公务员行政处分研究的许多结论，对广义的公务员行政处分也具有借鉴和适用意义。
（二）公务员行政处分制度的涵义
一般而言，公务员行政处分制度是随着公务员制度的产生而产生，是公务员制度的重要组成部分。但是，由于我国的行政处分制度产生早于公务员制度，公务员行政处分制度在很大程度上继承了公务员制度产生以前的行政处分制度，因此，我国公务员行政处分制度是在公务员制度产生以前的行政处分制度基础上建立起来的。
1.公务员行政处分制度的界定
公务员行政处分制度，是指现代国家针对公务员行政处分而建立的一套法律法规制度体系。理解公务员行政处分制度应重点把握二个基本要点：一是公务员行政处分制度从属于公务员制度，是公务员制度的一个具体内容，是公务员制度的重要组成部分，同时，公务员行政处分制度也从属于行政处分制度，是行政处分制度的一个具体内容，是行政处分制度的重要组成部分。二是公务员行政处分制度有一套法律法规体系，包括公务员行政处分的法律、法规和规章。
（1）横向分析和抽象分析。由于行政处分制度的具体名称理论上和实践上各国都有一定的区别，而在本质上都是依法对公务员违法违纪行为的纪律制裁，因此，在本研究中，将公务员的纪律处分制度，公务员的惩戒制度，或公务员的纪律制度等都统一视为公务员行政处分制度。
在我国，公务员行政处分制度实际上是公务员制度与行政处分制度相结合的产物。公务员制度和行政处分制度可以看成二个不同的制度，这里可以用集合论来进行简要分析。根据集合论的概念，一般地，由属于集合A且属于集合B的所有元素组成的集合，称为A与B的交集。假定用A表示行政处分制度，用B表示公务员制度，用C表示公务员行政处分制度（下图中的阴影部分），则C=A∩B，表示公务员行政处分制度是行政处分制度与公务员制度的交集。
这就是说，行政处分制度有公务员行政处分制度和非公务员行政处分制度，公务员制度包括公务员行政处分制度、公务员奖励制度、公务员录用制度等多种制度。
（2）纵向分析和具体分析。如前所述，在我国，由于行政处分制度早于公务员制度，我国的公务员行政处分制度继承了公务员制度产生以前的行政处分制度，同时，随着我国公务员制度的发展，我国公务员行政处分制度在继承原来行政处分制度的基础上得到进一步发展，规范化程度进一步提高。一般来说，原来的行政处分制度包括法律法规规章和单位内部制度，而公务员行政处分制度原则上只包括法律法规规章，不包括单位内部制度。所以，公务员行政处分制度一般包括二个方面：一是有关的公务员行政处分法律制度。目前，我国还没有专门的公务员行政处分法律制度，有关公务员行政处分的法律规定分散于各种法律之中，因此，考虑制定关于公务员行政处分的专门法律是十分必要的，这将是本研究对策研究中的重点研究内容。二是公务员行政处分法规规章。我国的法律概念实际上有狭义的法律和广义的法律之分。狭义的法律仅指全国人大颁布的法律，广义的法律包括全国人大颁布的法律以及各种法规规章。由于我国公务员包括党的机关公务员、人大机关公务员、行政机关公务员、政协机关公务员、人民法院公务员、人民检察院公务员以及民主党派机关公务员，因此，对公务员的管理可以考虑在统一管理的基础上，实行分类管理，同样，公务员行政处分制度也可以考虑在制定统一的公务员行政处分法律进行统一管理的基础上，实行分类管理，分别制定不同机关的公务员行政处分法规规章，这也将是本研究对策研究中的重点研究内容。
2.公务员行政处分制度的特征
公务员行政处分制度作为公务员制度的重要组成部分，应该具有公务员制度的基本特征，同时，公务员行政处分制度又具有我国传统的行政处分制度特征。具体来说，公务员行政处分制度主要有法定性，多样性和灵活性三个基本特征。
（1）法定性。公务员行政处分制度是法定的纪律处分制度。一般应当是由公务员法或公务员行政处分法及其他相关法律依法规定。它的制定、修改和解释都应当有严格的法律规定，形成一套比较完备而又严格的法律规范体系。制定统一的公务员行政处分法律，实行公务员行政处分法定，是依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求。
（2）多样性。毫无疑问，公务员行政处分制度需要在制定统一的公务员行政处分法律进行统一管理的基础上，实行分类管理，分别制定不同机关的公务员行政处分法规规章。因为，不同机关的公务员其职责范围不同、工作性质不同、工作内容不同，他们的具体行为规范有所不同。因此，公务员行政处分制度的内容、形式和程序等可以在规定统一的法律框架基础上，进行分类管理，从而使公务员行政处分制度呈现多样化的特点。例如，公务员的违法违纪行为就具有多样化的特点，而且随着社会的发展而不断变化，不断出现新的违法违纪情况。
（3）灵活性。由于社会政治、经济、文化等不断地发展变化，新的违法违纪情况不断出现，公务员行政处分制度也会不断发展变化，与整个公务员制度相比，公务员行政处分制度的具体违法违纪行为变化较快，具有灵活性的特点。例如，2008年5月12日汶川地震后，针对抗震救灾款物管理使用中违法违纪行为，中央纪委监察部2008年5月29日颁布了《抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定》，虽然这个规定的处分对象超出了公务员的范围，但是，其对象主体还是公务员。类似这样的制度，充分体现了公务员行政处分的灵活性，当然，这种灵活性并不能改变公务员行政处分制度特别是其基本制度的法定性。
（三）公务员行政处分的基本原则
公务员行政处分的基本原则，是公务员行政处分的设定和实施所应当遵循的行为准则和基本要求。它源于人们对公务员法定纪律客观规律的认识，是公务员行政处分实践经验的概括和总结。公务员行政处分的基本原则贯穿于行政处分的全过程，统帅和指导着公务员行政处分的各种实践活动，是公务员行政处分制度的精神内核。公务员行政处分的基本原则主要包括以下六个方面。[47]
1.行政处分法定原则
行政处分法定原则，是指行政处分必须由具有行政处分权的机关在其法定权限内，依照法定的条件和程序，针对违法行为应当给予行政处分的公务员依法实施处分。行政处分法定原则是依法治国和依法行政原则在行政处分中的具体体现和要求。因为行政处分不同于一般的纪律处分，它是行政法律责任的一种具体形式，是国家对违法公务员实施法律制裁的一种手段，体现的是一种国家意志，是国家权力的一种具体的实现过程。因此，必须将行政处分纳入法治轨道，通过法律形式加以规范和控制。
行政处分法定原则的核心含义是“法无明文规定不得处分”，《中华人民共和国公务员法》第55条规定“公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。”《行政机关公务员处分条例》第3条规定“行政机关公务员依法履行职务的行为受法律保护，非因法定事由，非经法定程序，不受处分。”行政处分法定原则的具体含义和要求包括以下几点：一是处分依据必须法定。行政处分作为一种法律责任形式和制裁方式，必须通过法律形式予以设定。《行政机关公务员处分条例》第2条第四款规定：“除法律、法规、规章以及国务院决定外，行政机关不得以其他形式设定行政机关公务员处分事项。”这就是说，行政机关公务员的处分依据应当以法律、法规和规章以及国务院决定为限，规章以下的规范性文件不能设定行政处分。对于开除公职的行政处分，可以考虑严格由全国人大制定的法律设定，这样有利于保护公务员的合法权益，培养公务员效忠法律的精神。二是处分权限必须法定。如前所述，行政处分与单纯的纪律处分不同，公务员行政处分是法定的纪律处分。从法理上讲，公务员行政处分权应当由国家通过法律方式授予。根据不同情况，国家既可以对所有公务员所在机关普遍授予一定的行政处分权，也可以将行政处分权集中授予特定机关。《行政机关公务员处分条例》第2条第三款规定：“地方性法规、部门规章、地方政府规章可以补充规定本条例第三章未作规定的应当给予处分的违法违纪行为以及相应的处分幅度。除国务院监察机关、国务院人事部门外，国务院其他部门制定处分规章，应当与国务院监察机关、国务院人事部门联合制定。”因此，只有获得法律明确授权的机关才能在授权范围内对公务员实施行政处分。三是处分程序必须法定。行政处分是对公务员实施的一种法律制裁，为了保证处分的公正性，必须通过法律形式对行政处分的程序作出明确统一的规定。同时，处分决定机关在对公务员实施处分时必须严格遵守处分的法定程序，违反法定程序所实施的行政处分应当无效。
2.处分适用平等原则
公民在法律面前一律平等是我国宪法确定的一条基本原则，它对各种法律实践活动具有普遍指导意义，公务员行政处分也不例外。根据法律面前人人平等原则，在行政处分的适用中，必须坚持所有公务员一律平等对待。根据我国的现实情况，贯彻行政处分适用平等原则必须做到以下两点：一是必须反对特权。特权是封建制度的一个重要特征，与法治水火不相容。封建特权思想是贯彻行政处分适用平等原则的重大障碍，必须坚决反对。具体说来，在适用行政处分时，任何公务员的违法失职行为都要受到追究，不允许有违反了法律而不受行政处分的特殊公务员；必须反对某些担任领导职务的公务员凭借自己的地位和权力逃避应该受到的行政处分，成为置身于行政处分监督之外，凌驾于法律之上，不受法律约束和制裁的特殊公务员。二是必须平等执法。公务员行政处分执法人员必须坚持原则，勇于排除一切干扰和阻力，做到执法如山，不徇私情。只要是违反了法律规定的行政纪律应当予以处分的，不论其职务多高，资历多长，功劳多大，都要依法给予行政处分。同时，平等地保护受处分公务员的合法权益。由于公务员的职务、级别、权力、地位客观上存在差别，因而贯彻行政处分适用平等原则具有相当大的难度，但也正是因此，这一原则才具有特殊重要的意义。
3.保护合法权益原则
公务员行政处分本质上是对公务员的一种惩戒和制裁，前提是公务员有违法违纪行为。公务员实施违法违纪行为时，国家通过行政处分的方式对其予以惩戒和制裁是理所应当的。但是，对有违法违纪行为的公务员实施法纪制裁并不意味着可以忽视甚至随意损害公务员的合法权益，相反，在行政处分中，必须注意充分保护受处分公务员的合法权益，只有这样，才能实现法律的公正。在行政处分中，当事人的合法权益是多方面的，从程序上讲，主要包括以下几项权利：一是处分知情权。当事公务员是行政处分的对象，处分结果直接对当事公务员的权益造成不利影响。因此，根据正当程序的基本原理，应当从法律上保证当事公务员的知情权。从原则上讲，当事公务员有权了解或被告知与自己所受处分有关的所有情况，包括处分理由、事实依据和法律依据、处分方式等。二是陈述申辩权。处分决定机关在作出行政处分决定前，应当认真听取当事公务员的陈述和申辩，充分考虑其合理要求和意见，以保证处分的正确性，避免错误的处分决定，体现处分的公正性。三是申请回避权。为了确保行政处分的公正性，当事公务员如果认为参与行政处分案件的工作人员与本案有利害关系，可能影响行政处分决定的公正性，应当有申请回避的权利。四是请求救济权。“无救济即无处罚”是法治社会普遍奉行的一条基本原则，根据这一原则，国家有权对违法者实施制裁，同时也必须为受到制裁的当事人提供必要的救济途径，否则就与法治社会的公平正义的基本价值相违背。行政处分作为一种惩戒制度，也必须遵循这一原则。在对公务员实施行政处分的同时，应当为公务员提供充分有效的救济途径，允许受处分的公务员依法向处分决定机关提出异议，向上级机关申请申诉，向法院提起诉讼，以及在因错误的行政处分而受到损害时请求国家赔偿等。
4.处分与过错相适应原则
所谓处分与过错相适应，是指设定和实施行政处分必须与公务员的违法违纪行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，也即“过罚相当”。处分与过错相适应原则是法律公正性的必然要求和具体体现，也是衡量和评价行政处分合理性的重要标准之一。只有做到“过罚相当”，才能使受罚者心服口服，才能使处分收到良好效果。相反，如果无过而罚、有过不罚、过轻而重罚或者过重而轻罚，就会适得其反，事与愿违。“过罚相当”，就是要尽量做到使严重的违法行为受到严厉的行政处分，轻微的违法行为受到较轻的行政处分或者免除行政处分。目前，处分与过错相适应的基本原则在我国的行政处分制度中并没有得到很好的贯彻和体现。立法上只是笼统地列举了应给予行政处分的违法失职行为以及行政处分的种类或形式，或者大致规定了什么过错应当受到那些处分，而没有根据“过罚相当”将每一种违法行为与行政处分的形式具体挂钩。立法上的这种缺陷必然影响实践中行政处分的公正实施。现实生活中，“过罚不相当”的现象相当普遍，例如，有些担任领导职务的公务员，为了本地方或本部门的利益，公然组织抗法，造成严重后果。这种行为在法制健全的国家通常要受到刑事制裁，而在我国往往只是批评一下了事，或者通过平级调动，让其易地做官。这些情况充分说明，在行政处分制度中坚持处分与过错相适应原则是十分必要的。
5.处分与监督相结合原则
处分与监督相结合原则是确保公务员行政处分正确设立和实施，发挥行政处分重要作用的条件。加强监督有利于减少公务员的违法违纪行为，有利于处分决定机关正确实施行政处分，充分发挥行政处分的重要作用等。贯彻处分与监督相结合原则，主要是落实监督内容、监督对象和监督主体。一是就监督内容而言，既包括对行政处分立法监督，也包括行政处分执法监督。对行政处分立法监督必须坚持立法公开征求意见，对法规规章进行公开审查和备案审查，对于明显与法律相抵触的行政处分法规规章应当责令改正。对行政处分执法监督，主要包括在一定范围内公开处分过程，吸收受害人参与，纠正处分错案等。二是就监督对象而言，既要加强对公务员的监督，也要加强对处分决定机关的监督，还要对监督者进行监督。加强对公务员的监督，预防和减少公务员的违法违纪行为，应该成为行政处分的最终目的，也是有效预防和减少公务员刑事犯罪的重要措施。加强对处分决定机关的监督，防止处分决定机关滥用职权、滥施处分等，既保护了公务员的合法权益，也维护了行政处分法律的尊严。通过各种渠道对监督者进行必要的监督，有利于监督者正确行使监督权。三是就监督主体而言，包括各级人大和司法机关、执政党和各民主党派、大众媒介和人民群众、各处分决定机关的内部监督等。要制订监督法律，明确各监督主体的权利与义务，强化行政处分监督，保障行政处分依法正确实施。
6.处分与教育相结合原则
行政处分是手段而不是目的，行政处分的目的，从根本上说是促使公务员自觉地遵守国家法律，坚持依法治国和依法行政，保证国家法律得到正确的贯彻实施。显然，要达到这个目的，单纯依靠行政处分是不行的。因为单纯的行政处分固然可能使公务员因为惧怕制裁而守法，但却不能全面提高他们的法律意识，增强他们的法制观念，加深他们对法律的正确理解。只有坚持处分和教育相结合原则，才能促使公务员提高法律意识，增强法制观念，避免和减少违法违纪行为。坚持处分与教育相结合的基本原则，一方面要防止将行政处分当成目的，为了处分而处分，或者过多、过重地滥施行政处分，因为这样不仅不能有效地改善依法治国和依法行政的状况，反而可能使公务员产生抵触情绪，影响行政处分功能的正常发挥。另一方面，也要防止以说服教育代替行政处分的错误做法。强调说服教育并不意味着可以放弃行政处分。应该认识到，与行政处分一样，单纯的说服教育，其作用也是有限的。对那些故意违法或者严重不负责任的公务员必须严格依法给予行政处分，只有这样，才能使其在思想上真正有所触动，受到教育。
（四）公务员行政处分制度的比较
对公务员行政处分制度进行比较研究，是通过对世界各国各地区公务员行政处分制度进行比较，在公务员行政处分制度的多个“个别”中，通过比较鉴别的方法揭示出公务员行政处分制度的本质特征及其内在规律，为建立和完善我国的公务员行政处分制度提供有益的借鉴。下面仅对公务员行政处分制度的比较研究进行概括，具体内容在后面分别介绍。
1.公务员行政处分制度的整体比较
各个国家的公务员行政处分制度由于其公务员制度不同以及生存的政治环境各有不同，其公务员行政处分制度各有自身特点，但是作为公务员行政处分制度的基本价值理念和基本制度规范具有一致性，这正是对公务员行政处分制度进行整体比较研究的基点。从这一基点出发，公务员行政处分制度整体比较可以概括为二个方面，一是对外国公务员行政处分制度概括比较。根据研究需要，主要从外国公务员行政处分与法定纪律、外国公务员纪律内容的基本分类，外国公务员行政处分制度的内容，外国公务员行政处分制度的特点四个方面进行了概括总结，并得出了外国公务员行政处分制度的启示。二是对有关公务员行政处分的国际公约进行介绍。主要包括《联合国反腐败公约》和其它相关的国际性公约等。
2.公务员行政处分制度的典型比较
对公务员行政处分制度进行比较研究在具体构架上也可以分为两种方式，一种是国别比较方式，一种是主题比较方式。二种比较方式各有优劣。实际研究工作中，选择几个典型的国家，把国别比较的方式和主题比较的方式结合起来，进行公务员行政处分制度的比较研究，往往可以使比较研究的思路更加清晰，更能满足研究需要。本研究就是在选择具有典型意义的英美法三国公务员行政处分制度基础上，采取国别比较和主题比较相结合的方法，对公务员行政处分制度进行典型比较研究的，即分别概括了英美法三国公务员行政处分制度的依据、程序和救济的主要内容，并分别得出了相应的启示。
3.公务员行政处分制度的单独比较
由于我国台湾公务员行政处分制度的特殊性，在本研究中对此进行了单独比较。我国台湾公务员行政处分制度实际上是中西结合的产物，对我国大陆的公务员行政处分制度具有一定的借鉴意义。由于我国台湾地区的行政处分概念与大陆的行政处分概念有很大不同。因此，必须在对相关概念进行界定的基础上进行比较研究，即使比较对象具有可比性，然后进行比较。因此，在对我国台湾公务员行政处分制度进行单独比较研究过程中，主要是在对相关概念进行界定的基础上，分二个方面进行了概括：一是台湾的惩戒处分及其对象分析，主要概括了台湾惩戒处分的概念和台湾惩戒处分的对象。二是台湾的惩戒处分制度及其启示。主要概括了我国台湾公务员惩戒处分的依据、程序和救济三个方面，并得出了我国台湾公务员惩戒处分对我国大陆公务员行政处分制度的启示。
二、国外公务员行政处分制度概述
如前所述，国外特别是西方发达国家的公务员制度已经比较成熟，其公务员行政处分制度也可以为我国建立和完善公务员行政处分制度提供一些有益的参考经验，特别是英美法等发达国家，对公务员行政处分制度及其相关制度比较重视；联合国也出台了相关制度，例如《联合国反腐败公约》、《联合国公务员行为的国际准则草案》等，这些对我国公务员行政处分制度都具有一定的借鉴意义。
（一）外国的行政处分制度概述
各国政府一直强调，由于公务员承担义务的特殊性，其面貌直接体现了政府的形象，因而对公务员提出了极高的职业道德要求，规定了严肃的纪律，要求公务员自觉严格遵守，以维持高标准的个人行为准则和执行公务的高度正直。[48]
1.外国公务员行政处分与法定纪律
职业道德、官风官纪是对公务员个人的内在和外在的要求。职业道德是一种“荣誉法典”，大多不成文。官风官纪是对公务员个人行为和工作作风的要求，大部分已经成为成文的法律法规。其内容包含了为国家利益服务，忠于国家，严守机密，公正不阿，廉洁奉公等方面的要求。职业道德和官风官纪成文化就是各国规定颁布的公务员纪律。一般认为，外国公务员行政处分就是外国公务员违反法定的公务员纪律而应当给予的纪律处分。当然，个别国家也有把不成文的法律和道德规范纳入公务员纪律范围，违反这些规范也给予纪律处分，但这种规定在公务员行政处分制度中不占主导地位。
2.外国公务员纪律内容的基本分类
纪律是公务员的行动规则，包括公务员的服务规程、办公规则或政治法律义务。违反服务规则即构成失职行为，违反政治法律义务即构成犯法行为，都要受到不同程度的纪律处分。纪律是规约和控制公务员的重要手段，为此许多西方国家对公务员明文规定了严格的纪律，归结起来，大致可分为三个方面：
（1）政治纪律。即对公务员参与政治生活的规约，体现了“忠于国家”、“政治中立”的原则。如忠于国家，不得参加与其他社团共同举行的罢工或集会，不得参加或间接参加、赞助任何具有政治目的的活动，禁止在公共场合发表反政府的言论等。
（2）经济纪律。即对公务员在经济生活中的限制，体现了“廉洁奉公”的原则，内容主要包括：①兼职限制。②受礼受勋的限制。
（3）工作纪律。即公务员工作服务的准则，主要包括：①严守国家机密；②不得无故旷工、怠工及擅离职守；③服从和执行上级命令；④不得弄虚作假，虚报成绩等。
3.外国公务员行政处分制度的内容
公务员行政处分即公务员的法定纪律处分，需要法定的处分依据，处分种类依法规定，处分权限由法定机关行使，决定处分需有法定的程序，受到处分后能够依法得到救济，具体如下：
（1）处分依据。对此，有的国家规定比较简单抽象，有的规定则比较详细具体，不论其简单或详细，都不外乎违法、行为不检点及工作缺失等方面的事由。凡是公务员触犯处分事由所列举的情况，就要予以处分。
（2）处分种类。处分种类各国不一，有的仅列三种（如韩国），有的列有十一种（如法国）；处分的种类，除了较为普遍的申诫、减薪、降级、免职等外，还有的国家将退休、取消退休金、暂时休假、从晋升名册中除名等也作为处分种类。
（3）处分机关。行使处分权的机关，多数国家规定各主管部、会首长对所属公务员有处分决定权，但也有的规定人事主管机关为处分权行使机关（如韩国的中央惩戒委员会主席由总务处长官担任、新加坡的公务委员会、菲律宾的公务员委员会），有的另行组织处分机关（如德国的联邦裁判所），还有的处分权名义上属于总统，但由总统授权各机关行使（如加纳、巴西、阿根廷）。即使处分权规定由人事主管机关、惩戒机关或总统行使，事实上也只是较重的处分部分，至于一般轻微的处分，仍由各机关首长或其所属主管人员决定。
（4）处分程序。为保证处分的公平与慎重处理，在决定处分时通常需经由一定程序，尤其较重的处分更是如此。虽然各国规定的处分程序不尽相同，但都强调处分程序的重要性。就刑事处罚与行政处分程序的关系而言，在处分过程中，如同一案件涉及刑事或已在刑事程序中，多数国家均规定“刑先惩后”的原则，即处分案件应待刑事案件确定后再行处理，但也有的国家采用处分程序可与刑事程序并行，即同一案件同时涉及刑事与处分责任，可分别依程序进行。
（5）处分救济。西方国家都比较重视公务员行政处分的救济制度。各国关于公务员行政处分的救济规定尽管不同，但是受到行政处分的公务员都可以通过一定的途径申请救济。一般说来，西方国家公务员不服行政处分的救济途径有二种：一种是行政救济途径，即公务员不服行政处分，可以通过处分决定机关或公务员管理机关进行申诉，申诉时，许多国家规定公务员可以请律师、朋友代理进行。另一种是司法救济途径，除了行政救济途径外，公务员还可以寻求司法救济，即不服处分决定机关的行政处分决定或者不服行政处分申诉决定的，当事公务员可依据有关法律向法院提起行政诉讼。
4.外国公务员行政处分制度的特点
不同国家的公务员行政处分制度规定虽然不同，但是，这些制度也有一些共同特点，归纳起来，西方国家公务员行政处分制度具有如下特点[49]：
（1）惩戒条件的概括性。一般而言，对公务员实施惩戒的条件中主体条件、主观条件、客体条件都比较确定，但最重要的客观条件却具有相当的概括性。各国法律都指出公务员的违法违纪行为应受惩戒，但什么是违法行为，什么是违纪行为，各国法律都没有指明，法国的《国家和地方公务员一般地位法》第29条规定：“公务员在公务执行中或和公务执行有关情况中所犯的任何违法行为，应受纪律制裁。”但“任何违法行为”具体包括什么行为，法律也没有具体解释。尽管很多国家为规范公务员行为，除公务员法外，还颁布了其他律令、规则，如美国的《公务员行为细则》，新加坡的《公务员守则和纪律条例》，但实际上公务员须遵守的义务远超过这些法律和规则，如英国就要求公务员遵守不成文的“荣誉法典”——职业道德，否则仍有可能遭到惩戒。所以，可得出结论：公务员惩戒的客观条件是高度概括的。
这种惩戒条件的高度概括性，实际上赋予了惩戒机关极大的自由裁量权，使公务员惩戒的认定具有一定程度的随意性，也使公务员惩戒的过程与结果具有很大的不确定性。这与刑事制裁中“罪刑法定”的原则有很大的区别。这种极大的自由裁量权虽然有利于维护国家机关管理的正常运行秩序，但是，不利于公平公正地惩戒公务员的违法违纪行为。
（2）惩戒形式的多样性。虽然各国的公务员惩戒形式五花八门，非常丰富，但总结一下，这些惩戒形式的多样性还是有规律可循的。一是惩戒形式的层次多样性。按从轻到重的程度排列，警告、训诫最轻微，撤职、免职、强制退休最严重，中间还有不同数额的罚款或减薪，不同时间的停职，以及不同程度的降级、降职或调职等，形成了可针对各种程度违法违纪行为的完整惩戒体系。二是惩戒种类多样性。除自由罚和生命罚以外的各种法律制裁在公务员惩戒中都有表现：名誉罚如警告，身份罚如降级、降职、调职、撤职、强制退休等。三是惩戒形式实施具有多样性。各种惩戒形式可单独采取，也可一并执行。瑞士《联邦公务员法》第31条第2款规定：“除第1款所列处分外，还可宣布其他处分，每种处分都附有撤职处分的威胁。”
（3）惩戒机关的双轨制。各国的公务员惩戒机关名称各异，职责分工不同，但总的都可分为两套机构体系。一是公务员的具体主管行政机关。虽然各国机关名称不同，但是，这种机关就是直接任命公务员、管理公务员的行政机关。这一机构体系有权提出对公务员的惩戒并负责绝大部分惩戒执行。二是专门机构。各国的公务员专门惩戒机关，有的国家只有一个，有的国家有多个，名称也大不相同，但总的说来，这类机构身份比较超脱，在公务员惩戒程序中有相对的独立性。这种双轨制的惩戒机构设置是多年经验积累的结果，具有相当的科学性。具体行政机关是直接任命公务员、接触公务员、管理公务员的机构，它了解公务员工作情况的第一手资料，包括违法违纪的资料；同时行政机关是实行纵向等级管理体制的代表，命令和服从是它的基本工作方式，所以，由它来行使公务员惩戒的具体权力不仅在于它了解情况，也有助于在公务员中树立行政长官的权威，确保行政长官对下级人员公务执行的指挥和控制权力。另一方面，为了避免行政长官滥用惩戒权，损害公务员的基本权利，又设立了专门机关来监督和限制具体行政机关的权力，这使得在公务员惩戒方面各机构互相制约平衡，既保证了国家公务运行秩序，也维护了公务员的正当权利。
（4）惩戒程序的准司法性。广义上的公务员惩戒程序也包括不服惩戒的救济，这套程序主要是保护公务员在惩戒过程中的权利，使之不至于受到专横的处分，如交阅档案材料，行政机关公开发表惩戒决定并说明理由，公务员有权委托律师出席，公务员不服惩戒可采取行政或审判救济手段等规定，都是为了保护公务员的辩护或申诉权。无论大陆法国家，还是英美法国家，在这一问题上都一致认为程序公正是保证实体公正的必备条件。因此，公务员惩戒程序的设置目的和原则与诉讼程序已很接近，这使得公务员惩戒的程序表现为一套非常严格的制度体系，具有了准司法程序的性质。
5.外国公务员行政处分制度的启示
不同国家的公务员行政处分制度都有自身的优点和不足，外国公务员行政处分制度特别是西方国家的公务员行政处分制度，对完善我国的公务员行政处分制度具有启发意义[50]。
（1）惩戒制度应当高度规范化。世界上许多国家为了有效地对公务人员实施监督管理，都进行了惩戒制度的专门立法。虽然对公务员的惩戒是政府内部行政行为，但由于其性质的严重性，均由国家的最高立法机关或者最高国家行政机关来制定规范性法律文件。这样的高度规范化，使公务员惩戒制度的文件法律效力层次很高，效力范围及于全国，不仅能更好地发挥惩戒制度的约束机能，有力地促进公务员廉洁奉公、遵纪守法，而且从根本上也形成了公务员行政处分相对独立的机制，减少了政治干预的因素。纵观各国的惩戒立法模式，存在两种形式。部分国家是通过制定规范公务员行为的基本法规，来规定对公务人员的惩戒制度。另外一些国家则采取在公务员基本法以外专设公务员惩戒法的形式来规定惩戒制度。
考察我国的公务员行政处分制度，虽然已经颁布实施了《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等规范，但是，我国公务员行政处分制度的规范化程度还有待提高，因为，构建高度规范化的公务员行政处分制度必然是大势所趋。
（2）权、责、罚适应的规则体系是合法惩戒的根本。权，是赋予公务员对惩戒救济的权利；责，是公务员的纪律义务、纪律责任，是对公务员惩戒的前提；罚，是对公务员实施的惩戒。惩戒规则首先通过责来设定违纪的内容，其次是用罚来实施惩戒，最后由权来完成对公务员的救济，这些内容从逻辑上紧密联系、密不可分。公务员惩戒制度，是对行为违纪但是没有构成犯罪的公务员给予处分，针对公务员的违纪行为，首先需要对公务员的纪律义务和责任进行全面、合理的规定。只有这样，惩戒处分才合法合理。法谚云，“有权利必有救济”，公务员惩戒法不仅要规定惩戒的条件、形式、程序，还必须赋予受惩戒的公务员各种权利，这既是保护公务员合法权益的需要，也是对惩戒权力实施监督的需要。上个世纪70年代德国兴起的重要性理论认为，只要涉及人民基本权利的重要事项，都应该受到法律和司法的规制。但是采取何种救济方式，国内外则不同。对于公务员的惩戒救济，国外有行政救济、司法救济两种主要形式，还有非常规的政治救济方式。
目前，我国对公务员行政处分还没有纳入司法救济的范围。但是，随着我国公务员制度和公务员行政处分制度的发展，对公务员行政处分的救济由现在单纯的内部申诉扩大到司法救济是发展趋势。
（3）层次分明的惩戒方式是合理惩戒的重要条件。在惩戒方式方面，首先，设置了多层轻重程度的惩戒形式。法国、瑞士和日本都将惩戒形式划分为三个层次，由轻到重设置：对较轻的违法违纪行为，采用警告、记过、罚款等形式；对较重的违法违纪行为，采用减薪、停薪、停止升迁、停止结算工资等形式；对于严重的违法违纪行为，采用降职、降级、免职、取消退休金、开除公职的办法。其次，设置了丰富惩戒形式的种类。外国目前惩戒处分方式，不仅使用名誉罚和身份罚，如警告、记过、降级、降职、调职、撤职等，而且也使用其他的形式，特别是财产罚也经常使用，如罚款、减薪、取消公务员的特殊优惠补贴、停止领取退休金等。最后，根据违法违纪行为的程度，采用相应惩戒方式。在处分公务员时，充分考虑公务员违法违纪的各种因素来决定其轻重程度，合理确定相应惩戒方式。
与外国公务员的惩戒方式相比，我国公务员行政处分方式的层次应该作更加明确的划分，同时，我国目前的行政处分方式较多使用名誉罚和身份罚，对于其他的处分方式，特别是财产罚很少使用，如罚款、减薪、取消公务员的特殊优惠补贴、停止领取退休金等。对此，为了完善我国公务员行政处分方式，应当在这方面多借鉴外国公务员的惩戒方式及其使用方法。
（4）完备严格的程序是惩戒发生预期作用的保障。西方国家为了避免公务员被非法追究，规定了公务员惩戒的程序保障原则：如不公开审理原则、听证原则、公务员有上诉权或请求复审权原则。公务员惩戒程序本质上是行政程序，但同时具有司法程序的特点，是一种准司法程序。基于惩戒程序的这个特点，外国的惩戒程序立法大量吸收了诉讼程序因素，使规定的程序接近或者是类似于行政诉讼程序，程序的构成本身比较完备。
我国的《行政监察法》、《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等对公务员行政处分程序也作出了相应的规定，但是这些规定的取向和西方的惩戒原则不同，侧重于惩戒的维护。公务员的处分对公务员的职务影响巨大，程序设计的价值取向应该体现程序公正，以利于保护公务员的权益。所以，我国公务员处分的立法，应该考虑吸收西方的现有成果，转向于对公务员的处分程序保障。借鉴外国的惩戒程序，我国的公务员行政处分程序应该设计为类似于行政诉讼程序，使处分程序成为对公务员实施合理处分和有效救济的重要保障。
（二）有关行政处分的国际公约
面对日益严重的腐败问题，各国都采取了许多措施。对腐败分子的处罚，主要是刑事处罚和行政处分。由于腐败问题日益成为国际问题，各国进行反腐败合作是必然趋势。目前，与此有关的国际公约主要有《联合国反腐败公约》，此外，还有《联合国公务员行为的国际准则草案》、《欧洲联盟反腐败公约》和《美洲国家组织反腐败公约》等。
1.联合国反腐败公约
2003年10月31日，《联合国反腐败公约》在第58届联合国大会上审议通过，并于2003年12月9日至11日在墨西哥梅里达召开的高级别政治会议上开放签署，随后直至2005年12月9日，在纽约联合国总部开放供各国签署。这是联合国历史上第一个指导国际反腐败斗争的法律文件，对世界反腐败斗争具有里程碑意义。作为一部旨在预防和打击腐败、加强反腐败国际合作的国际性法律文件，它体现了国际社会治理腐败的共同意愿和决心，对促进各国国内的反腐败工作、加强国际领域的反腐败合作具有重要意义。
（1）《联合国反腐败公约》的基本情况介绍。《联合国反腐败公约》共计71条。到2008年初为止，已有140个国家签署了公约，其中有104个国家批准加入了公约。根据《联合国反腐败公约》第63条关于公约缔约国会议的规定，第一届缔约国会议已于2006年12月10日至14日在约旦举行；第二届缔约国大会已于2008年1月28日至2月1日在印度尼西亚巴厘岛举行。第三届缔约国大会将于2009年在卡塔尔举行。
①《联合国反腐败公约》的有关背景。面对日益严重的腐败问题，2000年12月4日，第55届联合国大会第61号决议提出，设立特设委员会，起草一份预防和打击腐败的综合性国际法律文件。在完成一系列的准备工作后，从2002年2月开始至2003年10月，包括中国在内的107个国家及28个国际组织和非政府组织代表在维也纳，就《联合国反腐败公约》前后进行了7轮谈判，终于完成了公约的起草工作。公约于2003年10月31日经第58届联合国大会审议通过，12月9日至11日在墨西哥梅里达召开高级别政治签署会议后，供各国开放签署。公约于2005年12月14日正式生效。
②《联合国反腐败公约》的主要特点。《联合国反腐败公约》的主要特点有四个，即全面性、整体性、平衡性和协商性。一是全面性。该公约是目前国际上双边、多边反腐败条约中内容最全面的公约。该公约是在对国际组织和地区组织各种反腐败公约、决议的有效性和可行性全面评估的基础上拟订的，内容广泛。二是整体性。该公约是一部体现整体思想的公约。所谓整体，是指公约将反腐败作为一个系统工程来对待，认为腐败不仅表现在公职人员身上，也表现在向公职人员行贿的普通公民身上；不仅在国家机关和公共领域，私营机构也存在腐败问题；不仅表现在国内交往中，也表现在国际交往中，包括国际公共组织官员的腐败。这些不同表现形式的腐败现象往往相互联系、相互依存，因此，需要有一套全面、协调的反腐败措施，开展全面的反腐败工作。三是平衡性。该公约也是一部体现平衡思想的公约。所谓平衡，是指对任何一种腐败行为的惩治要体现公平、正义。如在惩治受贿人的同时，也要打击行贿人；对以贪利为目的的腐败行为，给予刑事制裁的同时要彻底剥夺其非法获得的所有财产；在加强对公职人员腐败行为惩处的同时，要充分关注公职人员的报酬和必要的培训等。四是协商性。该公约考虑了不同国家的国情，体现了协商精神。由于该公约谈判的原则是协商一致，对于不能协商一致的条款，在谈判过程中大多被删除，存有分歧的条款相互也作了让步。
③《联合国反腐败公约》的主要内容。《联合国反腐败公约》确立了反腐败的五个机制。第一个机制是预防机制。该公约认为预防是有效遏止腐败的基础，并提出了若干措施。一是规定专门的预防腐败机构，制订和执行协调有效的反腐败政策，定期对反腐败的相关法律、措施进行评估以确定是否有效；二是建立以透明、竞争、客观为标准的公共采购制度，维持公共财政管理制度的公开、透明；三是简化行政程序，建立公众与国家机关的联系管道；四是防止私营部门的腐败，制定私营机构廉洁的标准和程序，防止利益冲突，形成良好的商业惯例；五是促进社会参与，开展反腐败的公共宣传活动，在大中小学开展廉洁教育；六是打击洗钱活动，监控可疑账户，查明账户所有人的身份等。第二个机制是刑事定罪和执法机制。主要包括三个方面，一是刑事定罪，该公约将贿赂外国公职人员及国际公共组织官员，贪污、挪用、占用受托财产，利用影响力交易等行为确定为犯罪；二是对腐败的制裁，除刑事定罪外，还包括取消任职资格、没收非法所得等，反腐败专门机关还有权采取特殊侦查手段；三是保护措施，包括保护举报人、证人、鉴定人、被害人，对因腐败而受到损害的人员或实体予以赔偿或补偿等。第三个机制是国际合作机制。该公约规定缔约国应当就打击公约规定的犯罪进行国际合作，包括引渡、司法协助、执法合作等。第四个机制是资产追回机制。该公约规定缔约国应当对外流腐败资产的追回提供合作与协助，包括预防和监测犯罪所得的转移、直接追回财产、通过国际合作追回财产、资产的返还和处置等。这是公约最引人关注的焦点之一。第五个机制是履约监督机制。该公约规定设立缔约国会议，负责监督公约的实施。此外，该公约还规定缔约国应当通过技术援助和信息交流便利公约的实施，向发展中国家提供财政和技术援助。
（2）中国实施《联合国反腐败公约》的情况。中国政府高度重视《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）。2003年12月10日，中国在墨西哥的梅里达正式签署了《公约》；2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议审议并批准了《公约》，同时声明：中国不受《公约》第66条第2款的约束。自此，中国已经正式成为公约的缔约国；2006年1月13日，中国政府向联合国秘书长递交了批准书和政府声明。至此，中国已经完成了加入《公约》的全部法律程序。根据《公约》第68条的规定，2006年2月12日《公约》对中国生效，中国成为《公约》的缔约国。中国在实施《公约》工作中，到2008年初，主要的工作和成果有以下几方面：
①建立研究实施公约的工作协调机制。中国政府正式签署《公约》后不久，就成立了一个部际协调机构，统筹研究实施《公约》的相关事务。这个协调机构最初由15个部门组成，目前已经扩展到24个。中国监察部是该协调机构的主要牵头部门。成员单位有中国全国人大常委会的有关工作部门、中央政府的各个部门和中国最高人民法院、最高人民检察院等司法机关。中国实施《公约》的重要事项，主要由这个协调机构决策和落实。
②分析《公约》与中国法律制度之间的差异，提出如何相衔接的建议。《公约》是“采取一种全面和多学科的方法”起草完成的国际法律文件，涉及的领域比较广，涉及的问题也很复杂。中国作为一个法治国家，法律制度如何与《公约》相衔接，如何履行《公约》的规定，是迫切需要解决的问题之一。中国就《公约》实施中需要解决的重大问题，分为18个专题，请各部门分别研究。这些研究成果报告，对中国法律制度如何与《公约》相衔接提出了建议。这些建议，既涉及对现行反腐败体制的调整，也涉及法律修改和法律起草，以及反腐败的工作部署。目前，中国正在抓紧将这些建议逐步落实。
③将《公约》的规定分阶段、分步骤转化为中国国内法。2006年6月，中国通过实施《公约》的部际协调机构，就中国法律制度与《公约》相衔接需要完成的20项工作进行了部署。这些工作包括制定预防腐败的措施，修改《刑法》和《刑事诉讼法》，起草《反洗钱法》和《司法协助法》，开展反腐败国际合作等。在保证这些工作如期完成方面，采取了两项措施，一是明确牵头的部门和协助部门，实行责任制；二是制定各项工作的年度计划，以及工作进度表，分别轻重缓急，定期督促。
④目前已经取得的一些成效和进展。目前，中国各部门正在抓紧将20项建议逐步落实。其中有的建议已经落实。按照《公约》的有关规定，中国全国人大常委会于2006年6月审议通过了《刑法》修正案（六），将贪污贿赂犯罪规定为洗钱罪的上游犯罪。2006年10月，中国全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国反洗钱法》，这部法律自2007年1月1日起施行。这是我国第一部旨在预防和监控洗钱犯罪的法律。2007年5月31日，中国政府批准设立了国家预防腐败局，以进一步加大预防腐败工作力度，开展预防腐败的国际合作和国际援助。以上这些成效还是初步的，随着工作的推进，中国还将继续调整相关法律制度，使中国国内法与《公约》规定相互协调。国家预防腐败局成立后，在建立和完善反腐败制度、参与国际反腐败合作等方面开展了一系列工作，取得了初步成效。
2.其它国际公约简介
除了《联合国反腐败公约》外，其它相关的国际性公约还有《联合国公务员行为的国际准则草案》、《欧洲联盟反腐败公约》和《美洲国家组织反腐败公约》等。《联合国公务员行为的国际准则草案》是联合国专门制定的关于公务员的国际性准则，主要内容包括“总则；利用冲突及不合格；公布财产；接受礼物或其他好处；机密信息；政治活动；报告、纪律约束和实施”7个部分，其中，在“报告、纪律约束和实施”部分规定“公务员故意或者过失的忽视本准则规定的将受到适当的纪律处分或行政制裁。”这里提出的公务员“纪律处分或行政制裁。”的概念就相当于行政处分的概念。《欧洲联盟反腐败公约》和《美洲国家组织反腐败公约》是区域性国际反腐败公约，对国际反腐败工作也具有一定的借鉴意义。
三、英美法三国行政处分制度及其启示
英美法三国公务员行政处分制度在西方国家的公务员行政处分制度中具有典型性。对英美法三国公务员行政处分制度进行梳理比较，对我国公务员行政处分制度建设具有一定的借鉴和启发意义。[51]
（一）英国的行政处分制度及其启示
英国的公务员行政处分制度习惯称为行政惩戒制度，主要是针对文官违反行政纪律进行的行政惩戒，具体内容概述如下：
1.英国行政惩戒的依据
英国的公务员行政惩戒的依据包括行政惩戒的事由、行政惩戒的方式和行政惩戒的权限三个方面。
（1）行政惩戒的事由。在英国，对公务员进行惩戒的前提条件是公务员有违反政纪的行为。英国政府认为，公职人员由于其承担公务的特殊性质，应当维持高标准的个人行为准则和执行其公务时的高度正直。公职人员不仅要遵守国家所颁布的有关官员风纪的各种法规，而且还要自觉遵守不成文的“荣誉法典”。在英国，违反法纪的行为主要包括：①参加赌博和各种商业、金融性投机活动；从事同本部门业务有关的营利事业。②违反保密法的规定，泄漏职务上的秘密。③违法失职，对抗上级命令。④违反限制性规定参加政治活动等等。
（2）行政惩戒的方式。惩戒的方式即惩戒的种类。由于违反服务纪律的内容以及违纪行为所造成损失各不相同，因此，难以用单一的或简单的惩戒种类去概括所有的违纪行为。为了做到“罚当其责”，英国划分出了轻重不同的惩戒等级，这些等级可以大致分为三类：①第一类包括申诫、警告、罚款、记过等，它们主要适用于较轻微的过失；②第二类包括减薪、停薪、停升、停算年资等，它们主要适用于情节稍重的违纪行为；③第三类包括降级、降职、调职、免职、离职、休职以及取消退休金等，它们主要适用于严重的违纪行为。惩戒轻重的区分，不但体现在以上三类惩戒之间，而且也反映在上述各类惩戒之中。
（3）行政惩戒的权限。英国的行政惩戒权掌握在主管的行政首长手中。行政首长的惩戒权分为两种，即限制性惩戒权和非限制性惩戒权。限制性惩戒权是指行政首长只能处理那些最终受到申诫、警告、罚款、记过等较轻微处分的案件，逾此范围，则应当移送行政性或司法性惩戒机关进行处理。非限制性惩戒权是指行政首长可以直接决定各种轻重不同的行政惩戒方式，英国的惩戒制度就属于这种情况。在英国，文官被认为是英王的仆人，因此，对文官的惩戒权本是英王的特权。但在实践中，英王并不直接行使这种权力，而是由国务大臣行使，并负完全责任。在具体的操作中，国务大臣的惩戒权又通常由各部的常务次官代为行使。常务次长以下的所有官员要向大臣负责，大臣行使惩戒权不受其他权威的干涉。涉及公务员个人的纪律案件不得提至惠特利委员会进行讨论，也不得提至“仲裁法院”审理。因此，英国的行政惩戒制度在西方国家中显得较为专断。
2.英国行政惩戒的程序
在英国，对公务员进行行政惩戒，一般应当由违纪公务员的直接主管将该公务员的违纪事实以及执行纪律所依据的规则报告给当事公务员所在机关的人事机构，同时还必须将处分所依据的理由以书面形式通知当事公务员，并允许其作出书面申辩。如果是较轻微的惩戒处分，各机关的人事部门可直接作出决定，而涉及较重大的惩戒处分，则要报请常务次官核准。对文官的撤职处分，根据“自然公正法则”，必须将处分的理由和事实细节书面通知处分者，接到处分通知的文官有权向主管大臣提出申诉，在陈述案情时，被处分者可以请友人、律师、工会代表为自己辩护。
3.英国行政惩戒的救济
在英国，行政惩戒权被视为行政部门的特权，不容其他机关干涉。因此，公务员对惩戒处分不服时，只能在行政部门系统内部向上申诉。各部大臣对所辖的文官行使纪律处分权或受理文官申诉和请愿的权力是绝对的、最终的。受到错误的撤职处分的，不能向政府提出损害赔偿的要求，只要该项处分不违反1701年王位继承法关于法官终身制的规定，以及1884年澳大利亚新南威尔士关于文官免职的规定等少数几项法律规定。
4.英国行政惩戒的启示
英国的行政惩戒对我国的行政处分制度基本启示是：尽管英国的公务员行政处分制度是一种比较专断的行政处分制度，但是也有值得借鉴的地方。例如将“荣誉法典”纳入行政处分事由范围，要求公务员应当维持高标准的个人行为准则和执行其公务时的高度正直等具有重要意义。同时，为了使公务员的行政处分做到“罚当其责”，英国划分出了轻重不同的惩戒等级，此外，在陈述案情时，被处分者可以请友人、律师、工会代表为自己辩护，也是值得引起注意的地方。
（二）美国的行政处分制度及其启示
由于美国的公务员定位于政府雇员，而且对公务员建立了一套严密的监督制度，因此，美国的行政处分制度既有行政性质，又有民事性质。
1.美国行政惩戒的依据
美国公务员行政惩戒的依据包括行政惩戒的事由、行政惩戒的方式和行政惩戒的权限三个方面。
（1）行政惩戒的事由。在美国，有下列情形之一的公务员，将受到惩戒处分：不遵守服务规程的；有不道德行为的；虐待所看管的人犯的；破坏公务员法规的；不服从上级指挥或命令的；酗酒滋事的；久染疾病的；有欺骗行为的；办事不力的；策划、指使议员作非法行为的；从事有失公务员身份的活动的；侵害公产的；不偿还债务的；收受贿赂的；用政治手段活动加薪、晋级或调任的；无故缺席的；参加政党捐款宣传活动的等情形。
（2）行政惩戒的方式。美国的行政惩戒方式主要包括以下几种：①警告和申诫。警告和申诫是最轻的行政惩戒，主要表现为对公务员违法行为的一种谴责。②调整工作或降级。作为行政惩戒方式的调整工作，是指将当事公务员调至较差的地区或环境工作，或者调至比较不重要的岗位工作。降级则降低公务员的职级和工资。③记过。即将公务员所犯过错记入人事档案资料，这样会影响公务员的晋升。④停职不支薪。停职一般是公务员有不良行为需要暂时停止其职务时所采取的处分措施，停职期间通常以30日为限，停职期间不给公务员支付薪金。⑤降职。即降调至较低地位或等级的职务。⑥免职。免职是所有行政惩戒中最重的处分措施。被免职的公务员在一定期间不得在任何政府机关任职，有的甚至永远不能再任行政公职。⑦此外，行政惩戒的方式还包括扣薪、减薪等。
（3）行政惩戒的权限。在美国，对公务员的行政惩戒权的归属因联邦和各州的人事制度的不同而有所不同，大致地讲，有权对公务员进行惩戒处分包括机关首长、惩戒委员会和文官委员会。
2.美国行政惩戒的程序
在美国，不论哪个机关行使惩戒权，都应在决定处分日期的30天前以书面形式通知被处分公务员，并告知被惩戒的原因、事实和法律依据。受处分的公务员在接到通知后，应在30天内努力改正自己的错误。如果到期不能令人满意，则要对他进行处分。处分决定应在公务员的改正期结束后的30天以内作出。此外，在对公务员进行处分时，允许被处分公务员提出申辩，必要时还可以举行听证。根据美国文官细则规定[52]，对于参加禁止性政治活动的公务员进行行政惩戒有“调查、通讯调查、起诉、申诉、定案、处罚和重新处理”等程序。对于犯有其他过失而应撤职、停职和降级的公务员进行行政惩戒的程序是：给当事公务员发指控通知、公务员答复或者申诉并宣誓、复议和最后作出处分决定。
3.美国行政惩戒的救济
美国十分重视对惩戒的救济，联邦法律对惩戒的救济程序作了较为详细的规定。根据1978年文官改革法的规定，公务员受免职、降级、减薪、停职14天以上等处分时，有权向本单位的申诉委员会提出申诉，如不成功，则可以向功绩制保护委员会提出申诉，在一定条件下还可以寻求司法救济。
（1）行政救济。功绩制保护委员会和平等任用机会委员会是美国公务员不服行政惩戒，寻求行政救济的主要机关。
在申诉程序中，当事公务员对惩戒处分有权要求听证，处分机关则有义务举行听证。功绩制保护委员会经过调查听证，分别不同情况作出维持或驳回惩戒处分的决定。如果公务员确实是因工作不良而受惩处，而且处分机关能够证明公务员所任工作之一项或多项之关键因素确实不符合工作标准时，功绩制保护委员会应对原机关作出的惩戒处分决定予以维持。如果原机关的惩戒决定有下列情形之一的，功绩制保护委员会应予以驳回：①惩戒决定是基于程序上的错误而且应归责于机关者；②惩戒决定是基于“被禁止的人事措施”者；③惩戒决定为不合法者。如果机关和惩戒决定遭到驳回，受理申诉的机关认为有必要时，可责令由原惩戒机关对有关人员支付合理数目的律师费。
功绩制保护委员会受理申诉案件后，应在120天内作出决定。当事公务员对功绩制保护委员会的决定不服，可以在收到决定后的30天内向平等任用机会委员会提出申诉。平等任用机会委员会接到申诉后，有30天时间以决定是否需要再考虑功绩制保护委员会的决定。如果决定需再行考虑，则有60天时间来举行听证或送回功绩制保护委员会于60天内再举行听证。如果同意功绩制保护委员会的决定，则功绩制委员会的决定为最终的行政决定。在以下两种情况下，平等任用机会委员会可以自己作出决定：①功绩制保护委员会的决定将构成对法律、法规、规章或政策命令之不正确的解析，而此系受平等任用委员会管辖者；②功绩制保护委员会决定所依据的证据不足。
功绩制保护委员会可以有30天时间考虑平等任用机会委员会的决定，可以接受其全部或一部分。如果认为有以下情形的，功绩制保护委员会可维持自己原来所作的决定：①平等任用机会委员会将构成公务员的法律、法规、规章或政策命令之不正确解析时；②所作决定依据的证据不足。如功绩制保护委员会不接受平等任用机会委员会的决定，则应于5天内通知特别委员会（由功绩制保护委员会与平等任用机会委员会各派1人为委员，由总统提名经参议院同意任命的政府以外的1人为主席，任期为6年，非有正当理由不得免职），委员会有45天时间审查全部处理过程，并作出决定，此种决定为最后的决定。
（2）司法救济。除了以上救济途径以外，当事公务员在一定条件下还可以寻求司法救济。根据规定，遇下列情况时，当事公务员可依据有关法律向法院提起诉讼：①行政机关未于120天内作成处分决定；②功绩制保护委员会自受理日起未于120天内作成决定；③平等任用机会委员会于受理日起未于180天对功绩制保护委员会的决定作成最后决定。
4.美国行政惩戒的启示
美国的行政惩戒对我国行政处分制度的启示是：美国的行政处分制度在行政惩戒的定位、行政惩戒的依据、行政惩戒的程序和行政惩戒的救济等许多方面都具有借鉴意义，特别是美国十分重视对惩戒处分的救济，联邦法律对惩戒处分的救济程序作了较为详细的规定，不但规定了详细的行政救济途径，而且规定了在一定条件下可以寻求司法救济，这对完善中国的行政处分制度特别是行政处分救济制度具有非常重要的意义。
（三）法国的行政处分制度及其启示
在法国，对公务员的行政处分被称为纪律处分，公务员的纪律处分是对公务员执行职务应当遵守的义务所规定的一种制裁。公务员执行职务所应当遵守的义务称为公务员的职务义务，这种职务义务也就是公务员必须遵守的纪律，违反纪律所导致的行政制裁便是纪律处分。
1.法国纪律处分的依据
法国公务员纪律处分的依据可以从纪律处分的事由、纪律处分的方式和纪律处分的权限三个方面进行概括。
（1）纪律处分的事由。纪律处分的事由就是应当受到纪律制裁的行为。法国1983年颁布的国家和地方公务员一般地位法第29条规定：“公务员在公务执行中或和公务执行有关的情况中所犯的任何违法行为，应受纪律制裁。”但是，什么行为是违法行为以及违法行为应受什么样的制裁，该法律没有明确规定。这种规定方式和刑法不一样，刑法按照罪刑法定原则，对什么行为是违法行为以及这种行为受何种刑罚，都有明确规定，而纪律处分中对什么行为构成违法，以及违法行为受何种程度的制裁，由行政机关主管长官决定，这样做的目的是为了确保主管长官对下级人员关于公务执行的指挥和控制权力。但是，主管长官在作这方面的决定时也不是完全自由的，他必须咨询对等行政委员会的意见，并且还要受到行政法院的监督。从实际情况看，纪律处分所制裁的违法行为主要是公务员违反各种职务义务的行为，这些职务义务主要包括：①执行职务的义务；②廉洁奉公的义务；③服从上级命令的义务；④遵守法纪的义务；⑤中立的义务；⑥保守秘密的义务；⑦保持良好品格的义务等等。纪律处分实际上是强制公务员遵守这些职务义务的手段。
（2）纪律处分的方式。法国的纪律处分方式也称纪律处分的制裁手段，在法律中有明确的规定。国家只能运用法律所规定的制裁手段处分公务员，不得采用法律规定之外的制裁手段。在公务员违反职务义务的时候，具体采用法律规定的哪一种制裁手段处分公务员，由行政机关主管长官斟酌情况决定。根据1984年法国国家公务员地位法第66条和地方公务员地位法第89条的决定，公务员纪律处分的制裁手段分为四组，按其轻重程度排列如下：①第一组：警告和申诫。②第二组：从晋升表上除名、降级、不超过15天的休职、调职。③第三组：降职、休职6个月到2年。④第四组：命令退休、撤职。
警告处分不记入档案材料，其他处分都记入公务员的档案材料。公务员受到申诫处分后，如果3年期间没有受到任何处分，申诫处分的记载自动地从档案中勾销。从晋升表中除名可以作为一种独立的纪律处分手段，也可以作为第二组和第三组处分的附加处分手段。公务员在休职期间不能领取报酬，休职处分可以宣告暂缓执行。如果公务员在宣告暂缓执行后，5年期间内又有违法行为，受到第二组或第三组中的惩戒时，撤销暂缓执行的宣告。如果在此期间没有受到第二组或第三组中的惩戒，原来的休职处分不再执行。公务员受到第二组或第三组中的惩戒继续执行职务时，在服务满6年而没有受到任何纪律处分的情况下，可以请求所属行政机关从档案材料中勾销纪律处分的记载。
（3）纪律处分的权限。法国的纪律处分权属于行政任免机关和纪律委员会。在法国，绝大部分公务员的纪律处分权力，属于对该公务员有任命权的行政机关长官。只有少数公务员由于法律给予特殊保护，纪律处分由纪律委员会（即对等委员会）决定，行政机关长官必须接受纪律委员会的裁决。
2.法国纪律处分的程序
法国公务员纪律处分的程序主要包括交阅档案材料、咨询纪律委员会的意见、说明理由和公开发表、暂时停职等四个环节组成。
（1）交阅档案材料。行政机关长官在对公务员作出行政纪律处分决定之前，必须把有关的档案材料提供给当事公务员查阅，以便其作出答辩。根据这一规则，行政机关必须在作出处分决定前后合理时间以内，主动或在公务员请求时交阅档案材料，以便公务员有时间作出答辩。行政机关违背交阅档案材料的规定所作出的纪律处分，是程序上的违法，行政法院可将其撤销。
（2）咨询纪律委员会的意见。法国1983年国家和地方公务员一般地位法第19条、1984年国家公务员地位法第67条和地方公务员法89条都规定，公务员的纪律处分除第一组的警告和申诫处分以外，其他各种惩戒方式都必须经过纪律委员会的讨论和建议才能宣告。
法国的纪律委员会通常由对等委员会组成，纪律委员会中不能包括地位低于受处分公务员的成员，但至少必须包括1名地位和受处分公务员相等的成员。根据规定，和纪律处分案件有关的人员不能参加纪律委员会。受处分的公务员有权要求纪律委员会中的某一成员回避。
行政机关长官咨询纪律委员会意见的程序是：①报告。由行政机关向纪律委员会提出报告，指出公务员的违法事实，说明理由，提出证据和打算给予的处分。②答辩。被处分的公务员提出答辩意见。③建议。纪律委员会听取双方的陈述。除法律有限制外，被处分的公务员可以委托律师出席。纪律委员会认为必要时可以进行调查。纪律委员会一般以决议方式表达对纪律处分的意见。纪律委员会的决议以出席委员会的成员的多数通过，一般在受理案件后1个月内作出。需要调查时可延长1个月。对于一般公务员的纪律处分，纪律委员会只有建议权，行政机关长官可以采纳也可以不采纳纪律委员会的建议。不过，在通常情况下，行政机关长官都会采纳纪律委员会的建议。
（3）说明理由和公开发表。1983年国家和地方公务员一般地位法第19条规定，纪律委员会的建议和行政机关的纪律处分决定必须说明理由，行政机关在咨询纪律委员会的意见后，可以公开发表纪律处分的决定和理由。
（4）暂时停职。根据1983年国家和地方公务员一般地位法第30条的规定，行政机关认为公务员的违法行为性质严重时，可以在作出纪律处分决定之前，暂时停止该公务员的职务。暂时停职不是一个纪律处分，而是一个普通的行政决定，因此不需要遵守纪律处分的程序，也不需要说明理由。行政机关在停止公务员的职务以后，应立即按照纪律处分程序向纪律委员会提出报告，开始纪律处分程序。纪律委员会认为公务员的违法情况严重时，也可以建议行政机关暂时停止其职务，这个建议是一个临时措施，不影响纪律委员会经过审查全部情况以后关于纪律处分案件的建议内容。停职的公务员保留公务员的身份，继续领取报酬，在言论自由方面要保持一定限度的克制态度。停职以后4个月以内没有受纪律处分时，行政机关应当恢复其职位。
3.法国纪律处分的救济
在法国，公务员对纪律处分不服，可以通过两种途径寻求救济，一是行政救济，二是司法救济。
（1）行政救济。纪律处分的行政救济途径包括向行政机关提出申诉和向公务员最高委员会提出申诉。
①向行政机关申诉。公务员不服纪律处分时，可以按行政组织原则向有纪律处分权限的行政机关或其上级行政机关申诉。行政机关根据公务员的申诉，可以撤销纪律处分，或者维持纪律处分，或者修改纪律处分。
②向公务员最高委员会申诉。如果行政机关的纪律处分与纪律委员会的建议不符合，而且适用的是警告和申诫以外的惩戒时，公务员对处分不服，可以在接到处分通知1个月的期间以内，向国家公务员或地方公务员最高委员会申诉。公务员最高委员会进行调查后，向行政机关建议维持或者撤销或者修改纪律处分。但这种建议只供行政机关考虑，没有法律上的约束力。不过，对于公务员最高委员会的意见，行政部门大多都接受[53]。
（2）司法救济。法国行政机关行使纪律处分权，受行政法院的监督。公务员对行政机关的纪律处分不服，可向行政法院提起撤销之诉和损害赔偿之诉。
①撤销之诉。撤销之诉应向公务员服务地区的地方行政法庭提出。由总统以命令任命的公务员提起撤销之诉，以最高行政法院作为初审法院。法院审查的事项包括：行政机关是否有纪律处分权限，处分程序是否合法，是否有权力滥用情况，惩戒手段是否为法律所规定的手段，行政机关所认定的违法事实是否存在，是否具备违反公务员义务性质，惩戒程度是否明显地严重超过违法程度等。对于有决定权的纪律委员会所裁决的处分提起的撤销之诉，行政法院的审查属于复核性质，只审查法律问题。违法的纪律处分被撤销后，视为自始不存在，公务员恢复处分以前的地位。这时，被撤销的公务员恢复原职或和原职相当的职位，撤职期间计算在服务年资以内，符合晋升条件的公务员享受在这期间的晋升利益。
②损害赔偿之诉。公务员因违法的纪律处分所受到的损害由行政机关负责赔偿，精神损害也可要求赔偿。损害赔偿的条件适用行政赔偿责任的一般原则。公务员在撤职期间从事其他有收益活动时，适用损益相抵原则，从公务员应得的薪金中扣除所得到的收益。公务员对损害的发生有过错时，在确定赔偿金额时，适用过错相抵原则，减少行政机关的赔偿数额。
4.法国纪律处分的启示
法国纪律处分对我国行政处分制度的启示是：法国行政处分制度有其自身的特殊性，在纪律处分的依据、纪律处分的程序和纪律处分的救济等方面都具有借鉴意义，特别值得借鉴的有三个方面：
（1）纪律处分的方式。纪律处分的方式比较多，有利于按照公务员违反纪律的轻重程度选择合适的纪律处分。有些纪律处分方式如休职处分既有利于公务员进行反思，也有利于行政机关工作不因公务员的违法违纪而受到影响。
（2）纪律处分的程序。在纪律处分的程序中，交阅档案材料、咨询纪律委员会的意见、说明理由和公开发表等都具有借鉴价值，有利于形成公平公正的纪律处分制度。
（3）纪律处分的救济。纪律处分的救济特别是审判救济，既有利于维护公务员的合法权益，也有利于加强对纪律处分机关的监督。
四、台湾公务员行政处分制度及其启示
我国台湾地区的行政处分概念与大陆的行政处分概念有很大不同[54]。在台湾，行政处分并不是专指对公务员的惩戒处分，而是一个与大陆行政法学上使用的“具体行政行为”的概念意义相近的行政法概念。如管欧先生认为：“所谓行政处分，乃行政机关一方面之意思表示，不必经相对人同意，就具体之实在事件，以发生法律之效果之单独行为。换言之，行政处分系指中央或地方行政机关基于职权，就特定之具体事件所为发生公法上效果之单方行政行为”。[55]张载宇先生认为：“行政处分，是行政机关就具体事件所为公法上之意思表示，依其表示而发生公法上效果之单独行为”。[56]从台湾学者对行政处分概念的阐释中可以看出，行政处分也包含行政机关对不称职公务员的调职、免职等处分，但即使在这个范围内，台湾的行政处分概念与大陆所使用的行政处分概念仍然存在很大的差别。下面介绍的内容主要是针对台湾公务员的行政处分制度。
（一）台湾的惩戒处分及其对象分析
在台湾，对公务员的惩戒，原则上适用公务员惩戒法。但如果其他法律对惩戒处分有特别规定的，也可以不适用公务员惩戒法而适用其他法律的规定。台湾的公务员惩戒法是专门规范公务员惩戒的法律，该法对台湾地区的公务员惩戒的对象、原因、种类、程序等问题作了较为全面的规定。
1.台湾惩戒处分的概念
在台湾，公务员因违法失职行为而应承担的行政法上的责任主要是惩戒责任。政府基于公务员应负的惩戒责任而对其采取的不利处分称之为惩戒处分。如管欧先生所指出的：“公务员因违法，废弛职务或其他失职行为，须负国家不利处分之责任，是为惩戒责任”[57]，从这个意义上讲，台湾公务员惩戒处分概念与本研究所讨论公务员行政处分概念的内涵基本上是一致的。
2.台湾惩戒处分的对象
一般而言，惩戒处分的对象是具有公务员身份的公务人员，包括正式任用的公务员以及试用人员或任用后发现其资格为虚伪者。但尚未取得公务员身份的人员，如考试及格，尚未完成分配程序或已经分配尚未任用的人员；或在考前任公务员，因参加考试而卸职的人员等，均不能认为是公务员，不能作为惩戒处分的对象。另外，下列人员也不在公务员惩戒法的适用对象范围之内，而适用其他有关规定。
（1）各机关雇员及各级民意代表。这类人员被认为不属于公务员惩戒法所规定的公务员，因为他们或无官阶，或无傣给，公务员惩戒法所规定的降级减俸等惩戒处分对他们无法适用。因此，对这类人员的惩戒处分应适用其他有关规定。
（2）武职公务员。一般认为，武职公务员的惩戒不属于公务员惩戒委员会管辖，而应由军事机关办理。
（二）台湾的惩戒处分制度及其启示
如上所述，台湾公务员惩戒处分概念与本研究所讨论的公务员行政处分的内涵基本上一致。因此，此处按照本研究的需要来介绍台湾的惩戒处分内容。
1.台湾惩戒处分的依据
我国台湾地区有专门的《公务员惩戒法》[58]，台湾公务员惩戒处分的依据包括惩戒处分的事由、惩戒处分的方式和惩戒处分的权限三个方面。
（1）惩戒处分的事由。根据台湾地区的公务员惩戒法的规定，公务员有下列情形之一的，应受惩戒处分：①违法。所谓违法，并不以违反法律为限，也包括违反命令性质之有效规章或法规。②废弛职务或其他失职行为。废弛职务或其他失职行为的范围很广，应依据法律的规定和具体的事实加以认定。
（2）惩戒处分的方式。台湾地区公务员惩戒法规定的惩戒处分共有六种：撤职、休职、降级、减傣、记过、申诫。有学者将这六种处分分为两类，一类是淘汰惩戒，将被惩戒者排除在公务员关系之外，属于淘汰惩戒的处分只有撤职一种；另一类是矫正惩戒，即通过惩戒促使公务员反省错误，改进工作。除撤职外，其余五种处分形式都属于矫正惩戒。公务员惩戒法并没有具体规定何种情况下给予何种惩戒处分，由惩戒机关在其权限内根据具体情况决定。但是，公务员的同一种违法失职行为只能同时给予一种处分，而不能给予两种以上的处分。另外，政务官只能适用撤职和申诫两种处分，而不能适用其他四种处分。
①撤职。撤职是指撤销公务员的现职，同时在一定期间停止任用。停止任用的期间至少为一年，也可永不任用。撤职的直接效果是使受处分者丧失公务员身份。停止任用是附随于撤职处分所发生的结果。停止任用不限于原职，而是包括所有的行政职务。在停止任用期间，被处分者不得担任任何机关的公务员。停用期满后也并非当然复任原职或按原职叙俸，否则，撤职处分将反比降级处分为轻。
②休职。受到休职处分，除了休其现职外，并不得在其它机关任职。休职期间至少为6个月。休职与撤职不同，一是受到休职处分者并未丧失公务员身份；二是休职期满后，允许公务员复职。
③降级。降级是指在公务员现任官职基础上降一级或二级改叙，自改叙之日起，两年内不得进叙。受降级处分而无级可降者，比照每级差额减其月俸，期间为两年。
④减俸。受到减俸处分的公务员，依其现在的月俸减百分之十或百分之二十支给。期间为1月以上1年以下。作为惩戒手段的减俸与公务员考绩制度中的减俸不同，前者是基于公务员的违法失职行为而作出的，而且减俸的期间有长短不同；后者则是根据考绩的结果作出的，且期限固定为一年。
⑤记过。记过处分的效果主要在于，受记过处分的公务员自记过之日起，一年内不得进叙；一年记过三次者，由主管长官依减俸之规定减俸。
⑥申诫。申诫为重申告诫，以资警惕之意，是惩戒处分中最轻的一种。申诫的方式分为书面和口头两种，具体采用哪种方式，由惩戒机关视情况决定。
值得特别指出的是，我国台湾地区非常重视根据违法违纪行为的程度，采用相应惩戒方式。在这方面与西方国家相比，我国台湾地区的《公务员惩戒法》的规定最为详尽，台湾地区《公务员惩戒法》第10条规定了必须考虑的八个因素，包括公务员行为的动机、行为的目的、行为时所受的刺激、行为的手段、行为人的生活状况、行为人的品行、行为所产生的损害和影响、行为后的态度，以此来决定惩戒的轻重程度。[59]
（3）惩戒处分的权限。根据台湾地区的公务员惩戒法的规定，公务员惩戒委员会是台湾地区惟一的惩戒机关，除荐任职以下公务员的记过与申诫可直接由主管长官决定之外，其他所有公务员的惩戒案件，都必须移送公务员惩戒委员会审议决定。关于这种规定是否合适，台湾学术界和实务界一直存有争议。
2.台湾惩戒处分的程序
台湾公务员惩戒处分程序主要包括移送、受理、调查、申辩、议决和执行等六个步骤。
（1）移送。公务员惩戒委员会对公务员的惩戒实行不告不理原则，即必须在有关机关移送惩戒时，才能开始惩戒程序。台湾的惩戒移送机关有二，一是“监察院”。“监察院”认为公务员有违法失职行为应予惩戒时，应将弹劾案连同证据送公务员惩戒委员会审议。二是各主管机关。各部会首长或地方最高行政长官，认为所属公务员有违法失职行为时，应备文申叙事由，连同证据，送请“监察院”审查，但对于所属的荐任职以下公务员，则应直接送公务员惩戒委员会审议，但记过和申诫处分除外，因为记过与申诫直接由主管长官决定，不必送公务员惩戒委员会审议。
（2）受理。惩戒机关对于移送的惩戒案件在什么情况下应予受理，在什么情况下不予受理，法律上没有明确的规定。理论上一般认为，有下列情形之一的，惩戒机关可以决定不予受理：①惩戒对象已经死亡；②惩戒对象不具有公务员身份或不属于公务员惩戒法所规定的公务员范围；③移送程序违反法律规定。除以上情况之外，都应受理。
（3）调查。惩戒机关对于所受理的惩戒案件，在必要时，可以指定委员进行调查，除依职权调查外，还可以委托行政机关或司法机关进行调查。
（4）申辩。惩戒机关应将原送文件，抄送当事公务员，并指令其提出申辩书，必要时还可命其到场质询。如果当事公务员不在指定时间内提交申辩书，或不遵命到场，惩戒机关可以直接作出惩戒决定。
（5）议决。惩戒机关作出的惩戒处分决定时，必须获得出席委员的过半数通过。如果存在三种以上的不同意见，而且每一种意见都不能获得半数同意时，则应将各种意见进行排列，由最不利于当事公务员的意见，顺次算入次不利于当事公务员的意见，直到人数达过半数为止。例如，出席委员共有7人，惩戒处分意见有三种，两人主张撤职，两人主张休职，三人主张记过，此时则应将第一种意见并入第二种意见，合计人数为4人，达到过半数，故应决定给予休职处分。惩戒机关作出决定后，应当制作议决书，由全体出席委员签名。议决书应由惩戒机关通知“监察院”及当事公务员所属官署，并在政府公报上公布。
（6）执行。惩戒案件由惩戒委员会议决后，不论是否决定给予惩戒处分，均应于议决后7日内，连同议决书三份呈报“司法院”。受到惩戒处分的公务员为荐任职以上或相当于荐任职以上的，由“司法院”转呈“总统”或通知其主管长官执行，同时应通知铨叙机关。惩戒处分的执行，应自公文到达之翌日起生效。
3.台湾惩戒处分的救济
惩戒处分执行后，将对被惩戒者的物质利益、名誉、自尊心乃至职业生涯都产生重大影响。因此它对被惩戒者至关重要。为了防止惩戒权的滥用，保护公务员的合法权益，台湾当局建立了公务员惩戒处分救济制度，这一制度主要体现在考绩法中。根据考绩法的有关规定，公务员对惩戒不服的，可以向上级机关申请复审，若对复审仍然不服者可向铨叙机关申请再复审。复审及再复审均以一次为限。
4.台湾惩戒处分的启示
我国台湾的惩戒处分对我国大陆行政处分的启示是：台湾的惩戒处分是中西结合的产物，其惩戒处分制度有其自身的特殊性，在惩戒处分的依据、惩戒处分的程序等方面都具有借鉴意义，特别值得借鉴的有二个方面：
（1）惩戒处分方式值得借鉴。台湾的惩戒处分的方式有一些是值得借鉴的，例如休职处分，既有利于公务员进行反思，也有利于行政机关工作不因公务员的违法违纪而受到影响，对完善大陆公务员行政处分制度具有一定的借鉴价值。值得特别借鉴的是，我国台湾地区非常重视根据违法违纪行为的程度，采用相应惩戒方式，即我国台湾地区《公务员惩戒法》第10条规定了必须考虑的八个因素来决定惩戒的轻重程度。类似这样的规定，可以合理确定违法违纪公务员应当受到何种处分，对避免处分争议将起到积极的作用。
（2）惩戒处分程序值得借鉴。台湾公务员的惩戒程序主要包括移送、受理、调查、申辩、议决和执行等六个步骤，成为一个比较完整的处分程序。在这个程序中，许多细节值得引起注意，例如调查阶段，惩戒处分机关在必要时，可以指定委员进行调查，除依职权调查外，还可以委托行政机关或司法机关进行调查，特别是委托司法机关进行调查更是值得借鉴。
