要研究公务员行政处分制度，首先必须搞清楚什么是公务员，什么是公务员制度，什么是行政处分，什么是行政处分制度。由于我国公务员制度是在借鉴西方发达国家公务员制度的经验基础上，逐步形成和发展起来的。因此，首先在论述西方公务员的含义及其范围的基础上，根据《中华人民共和国公务员法》，分析了我国公务员的含义及其范围；其次在论述西方公务员制度的基础上，对公务员制度进行比较分析；最后，对处分与行政处分及其相关概念、行政处分制度的涵义进行了分析，为后面的公务员行政处分制度及其比较研究提供理论基础。
一、公务员及其比较概述
公务员制度为当今各国普遍采用，但是公务员一词并不是各国通用的法律概念。公务员的概念最初来源于英文Civil Servant（个体概念）或Civil Service（总体概念），各国的翻译方法和赋予的含义不完全相同。由于公务员的含义与公务员范围密切相关，因此，有必要在比较分析公务员含义的基础上，比较分析公务员的范围。
（一）公务员的含义及其比较
要理解什么是“公务员”，关键要理解什么是“公务”。根据查阅《应用汉语词典》和《现代汉语词典》，“公务”的一般含义是“公事”、“公共事务”、“公家的事务”等。其中“公共事务”是“公务”最常用的含义。而“员”一般是指“人员”。从字面上考虑，公务员可以理解为“公共事务人员”或延伸为“公共事务机关的人员”。在各种社会组织中，政府机关作为处理社会公共事务的最大机关，其机关工作人员成为公务员就不难理解了。因此，许多学者认为，公务员是指政府机关工作人员。而且，从世界各国公务员制度分析，一般也可以把公务员理解为从事国家公共事务的人员。所谓国家公共事务，广义上是指由国家承担的社会公共事务、行使的行政管理职能和履行的社会公共职责；狭义上一般把由政府应当承担的事务，称为公共事务。
1.各国公务员含义的不同点比较
目前，由于各国社会政治经济制度、历史沿革、理论认识和民族文化存在很大差别，世界各国并没有形成公认统一的公务员定义。
对公务员的称呼，有的国家称为文官，有的称为政府雇员，也有国家称为官员或公职人员。各国对公务员内涵的揭示，普遍采用范围描述法，即在哪些部门工作的哪些人员属于公务员。这种用范围描述方式给公务员下定义的方法，虽然丰富了世界公务员概念，但也为比较研究各国公务员制度带来一定困难。但从实用角度讲，用范围描述的方法对公务员下定义，比较容易操作，边界比较清楚，有利于对公务员实行科学的分类管理。下面对英国、美国、法国及我国的公务员含义进行比较分析。
（1）英国的公务员含义。英国对“公务员”的涵义没有一个精确的定义，Civil Servant的英文原意是“文职服务员”或“文职仆人”，有人意译为“文官”或“公务员”，也有人意译为“文职公务员”。根据英国《文官统计资料（年刊）》解释：“文官是以公民身份为王国政府服务，未在政治（或司法）部门任职的工作人员；根据特殊规定担任某些其他职务的人员；以个人身份为王国政府服务，从王室的年俸中支薪的工作人员。”[8]根据这种解释，公务员可以理解为在英国中央政府系统中非经选举产生和非经政治任命的、没有过失可以长期任职的文职人员，它不包括大臣、法官、军人、公共企事业机构的职员和地方机构的人员。
（2）美国的公务员含义。在美国，公务员被称为GovernmentEmployee，原意为“政府雇员”。美国公务员是指在美国联邦行政机构中的所有人员，包括经选举或政治任命产生的在政府中任职的官员，其中非经选举产生和非政治任命官员则称为职员，他们不与总统共进退。美国公务员不包括国会雇员和司法部门的人员。在美国，公务员与文官应当是两个有较大差别的概念，公务员不完全是“文”的概念，因为美国公务员中除了“文员”，还有“武员”，如警察等；公务员也不完全是“官”的概念，因为美国公务员中包括有许多普通工作人员，即政府部门的清洁工、邮政局的投递员、公立大学的教授等。
（3）法国的公务员含义。1946年，法国国会通过了《公务员总法》。按照该法的规定，法国公务员的含义很广。根据《公务员总法》的规定，法国公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共事业机构（如学校、医院等）的正式担任专职的工作人员，还包括议会工作人员、法院的法官和军人等。
（4）我国的公务员含义。我国的公务员含义在公务员法颁布施行前后的变化很大。我国正式使用“公务员”名称是在1987年党的十三大报告中。十三大报告对我国公务员的定义是“政府中行使国家行政权力，执行国家公务的人员”。1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》第3条规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这个时期，我国公务员的含义与美国类似，但比美国公务员范围小，比英国公务员范围大。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。这个公务员定义与法国比较接近，但没有法国公务员范围那么大。
2.各国公务员含义的共同点分析
尽管各国对公务员的解释存在较大差别，甚至不同时期其含义也不同，但是各国“公务员”一词的内涵仍然具有共同点，至少包涵以下四个共同内容。
（1）涵盖范围比较确定。各国公务员都有比较确定的范围，无一例外的是，各国行政机关的工作人员都在公务员之列。此外，有的国家包括了立法和司法机构的工作人员，还有的国家扩大到军事机构的工作人员，也有的扩大到所有国家公共企事业机构。虽然各国公务员的范围大小不同，但在某一时期的一国范围内，公务员的含义是基本确定的。中国公务员涵盖范围虽然在公务员法颁布前后的变化很大，但在前后二个时期，其含义界定十分明确。
（2）权利义务依法规定。在现行历史条件下，对具体的个人而言，当公务员主要是个人的一种职业选择——在国家和政府机构工作。公务员制度就是政府通过公务员法律法规对公务员进行职业管理的制度。各国公务员的职责都是为国家为国民服务，服务对象广泛。因此，各国公务员都是依法履行规定的职责，享有规定的权利，承担规定的义务。
（3）工作性质基本相同。各国公务员都从事公务或公共事务活动，但执行政府行政公务的都被划分在公务员之列。由于国情不同，有的国家延伸到与国家行政有联系的公务；有的国家延伸到所有国家机关的公务；有的还延伸到国家所有公共企事业机构从事公共职业服务和公共产品经营活动的公务。
（4）产生方式基本相似。各国都建立了比较完善的公务员法律法规制度，公务员的产生方式主要有考试录用产生、选举产生、政治性委任或行政性委任产生等。公开考试录用或考选录用，是各国事务类公务员产生的主要方式。对经选举和政治性任命进入国家权力机构或政府机构的任职人员，有的国家列为公务员，有的国家则不列为公务员。
3.关于公务员含义的思考与结论
在各国的公务员实践中，公务员的内涵和外延有很大的差别，学者们对公务员的定义也不能达成一致，不同的学者所下的定义不同甚至有较大的差别。
（1）对各种公务员定义的分析。各种公务员定义版本多达十几种，现仅列举三种。第一种：“国家公务员，即指国家公务人员，是代表国家从事社会公共事务管理，行使国家行政权力，履行国家公务的人员”[9]。第二种：公务员即“在中央和地方各级国家行政机关中任职的工作人员”[10]。第三种：公务员是“由国家依据法定方式和程序任用，代表国家依法行使行政职权，执行国家公务的公职人员”[11]。
从这三种定义中可以看出：第一，它们都包含有“国家”这个词语，这就说，公务员与国家有不可分割的联系。所以有时候把公务员叫国家公务员。第二，公务员的工作都是从事“公共事务”，第一种定义直接表达了这一含义，第二种和第三种虽然没有直接表达这一含义，但都包含有这个意义。第三，公务员的每一种定义都包含有“人员”这个词语。因此，可以考虑，在给公务员下定义时，必须抓住这三个关键词语，即“国家”、“公共事务”和“人员”。
围绕“国家”、“公共事务”和“人员”三个词语作进一步分析，对公务员这个概念的认识就会逐步明确起来。首先，“国家”与“政府”紧密相联，“政府”是“国家”的代表。对于“政府”这一概念，人们通常有广义和狭义两种解释，广义的政府指国家政权机关，包括了国家的立法机关、行政机关和司法机关等；狭义的政府仅指国家的行政机关。其次，关于“公共事务”，主要从性质和范围上来分析，“公共事务”有国家的公共事务，社会组织的公共事务等，公务员从事的公共事务是与国家直接相关的公共事务，第三，“人员”不是一般意义的人员，是在国家机关工作的人员。
（2）科学地定义公务员的思路。为了给公务员下一个比较准确科学的定义，必须明确定义的基本要求：第一，定义必须反映“公务员”的本质特征，抓住关键词语，尽量简明扼要；第二，定义必须考虑“公务员”的共同内容，抓住核心内容，兼顾全面考虑；第三，定义必须表达“公务员”的基本含义，便于人们理解，利于理论研究。按照定义的基本要求，科学地定义公务员的基本思路是：首先，公务员的定义应该包括“国家”、“公共事务”和“人员”三个关键词或者“政府”、“公共事务”和“人员”三个关键词。其次，根据以上中外公务员含义的共同点分析，公务员的共同内容包括四个方面：涵盖范围比较确定，权利义务依法规定，工作性质基本相同，产生方式基本相似。其中，国家行政机关工作人员具有典型分析研究意义。最后，综合以上要求和分析，得出公务员的定义。
（3）对公务员定义的思考结论。综上所述，对公务员的定义虽然不能达成一致，但完全可以参照对“政府”狭义和广义的理解，综合思考以上定义分析、基本要求和基本思路，把公务员分为狭义的公务员和广义的公务员。因此，公务员的定义可表述为：公务员即国家公务员，是依法代表国家进行公共事务管理的工作人员。公务员的范围有广义和狭义之分，狭义的公务员是指国家行政机关的工作人员；广义的公务员是指国家机关的工作人员，包括国家立法机关、国家行政机关、国家司法机关的工作人员，以及由国家机关任免的企事业单位工作人员。在我国，还包括中国共产党机关工作人员和民主党派机关工作人员。简单地说，狭义的公务员是指国家行政机关的工作人员，广义的公务员是指所有的国家工作人员。本研究讨论的公务员及其相关制度主要以狭义的公务员为主，同时兼顾广义的公务员，因为，狭义的公务员及其相关制度研究得出的许多结论，对广义的公务员及其相关制度也具有借鉴或适用意义。
（二）公务员的范围及其比较
尽管各国公务员的范围大小不同，但是通过分析大致可以划分为三种类型。我国公务员的范围虽然前后时期变化很大，但都与借鉴西方发达国家的公务员制度有关，只是在不同时期类似于不同的类型而已。下面在比较分析英国、美国和法国三种典型的公务员范围的基础上，分析我国的公务员范围，并对公务员的范围进行总结思考。
1.以英国为代表的小范围
在英国，Civil Servant或Civil Service的字面涵义是“文职服务员”，并没有“官”的意思。官是一种特殊的人，他们享有一般人所不具有的特权，他们有自己的语言即“官话”，有自己的服装即“官服”，有自己的住宅即“官邸”等等。但同时，他们又是君主的仆人，英王的服务员。这与我国封建时代官吏的特征颇为相似。所以，译为文官非常形象，也符合其实质意义[12]。
在英国的文官制度中，关于文官的范围在不同时期有不同规定。1859年的《年老退休法》中第一次划定了文官的范围：“1、凡是由英王直接任命的或持有文官事务委员会的合格证书，准予参加文职机关工作的；2、凡其酬金全部系自联合王国统一基金或由议会通过的款项中付给的”。1931年汤姆林委员会（文官制度调查委员会）又重新提出了文官的涵义与范围：“文官是指政治或司法职务以外以文职资格录用的，报酬全部直接由议会所通过的款项支付的英王公仆。”1977年英国内阁在对下议院的一个委员会所作的解释中又一次阐明了文官的涵义与范围：“文官最显著的特点是它代表国家处理国事。凡在法律上无国家工作人员身份的便不是文官。政治人员、司法人员以及部队、王室等其他公务人员其服务条件有别于文官的均不在其列。文官仅指内政和外交的行政部门工作人员。”由此可见，英国的文官是指所有不与内阁共进退、一般需要经过公开竞争考试，一经录用，如无过失即可长期任职的文职人员，又称常任文官或事务官。
为了进一步明确英国公务员的范围，对英国文官的范围可作以下几个方面的排除：一是文官是相对武官而言的，故不包括军队的军官；二是文官作为事务官员是相对政务官而言的，因而不包括政务官；三是法官不在文官之列，不受文官法调整；四是由于英国搞地方自治，文官只限于中央政府的官员，不包括地方政府的官员；五是不包括国有企事业中的文职人员；六是从1969年起又不包括邮局职员[13]。
与英国公务员范围相类似的还有澳大利亚、新西兰、印度、巴基斯坦、缅甸、马来西亚、加纳、阿尔及利亚、肯尼亚、南非等原英联邦国家。它将公务员界定在政府系统内常务次官以下所有工作人员，一般叫常任文官。常任文官不包括政府机关选举产生和政府任命的大臣、国务大臣、政务次官等政务官，也不包括法官、地方自治人员、国有企事业单位的文职人员。
2.以美国为代表的中范围
在美国，公务员称为政府雇员（Governmental employee），也即受雇于政府的人员，政府与公务员之间的关系是雇主与雇员的关系。但美国的政府雇员并非全部在文官之列。美国的政府雇员由三类人员组成：一是职类人员。包括参加公开竞争考试而被录用的人员和不参加公开竞争考试的人员。不参加竞争考试的人员主要包括：政府雇员的律师、牧师、医师、护士等专门技术人员；美国邮政局、田纳西河流域管理局等机构的人员；一般行政16至18级人员；已获得博士学位的拟但任相当职位的人员。二是非职类人员。包括政治任命官员和例外人员。例外人员是指工作重、待遇低的劳动人员；机密人员；其他不适宜于公开竞争考试方法选用的人员；临时职位人员；政府行政长官自行委派人员；驻国外机构雇用的国外公民。三是军事人员。
由于美国的文官仅指职类人员和非职类人员，不包括军事人员。所以美国的公务员是指行政部门的官员，包括部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政治任命的官员和行政部门的其他文职人员。但美国有时也把政府部门中除政治任命官员以外的文职人员称为“职业文官”。这一意义上的文官与英国的常任文官范围大致相同。
受美国的影响，泰国、菲律宾、韩国、加拿大等国家的公务员范围基本属于这一类。这一类型与以英国为代表的国家公务员的范围相比有所扩大，即扩大到政府部门中所有工作人员包括政治任命的官员和其他法律任命的官员。
3.以法国为代表的大范围
法国公务员广义上包括国家、大区、省、市镇及其公务法人的行政组织中的文职人员、议会工作人员和司法部门的法官、军事人员以及工商业性的国家管理部门、公用事业和公立公益机构的人员。但是法国公务员分为适用公务员法的公务员和不适用公务员法的公务员。适用公务员法的只是指在中央行政机关及其所属的驻外机构或公立、公益机构中正式担任专门职务的人员，以及地方行政工作人员。
与法国相似的还有日本以及原法属殖民地如几内亚、象牙海岸、摩洛哥、尼日利亚、突尼斯、乍得、黎巴嫩等国家。原法属殖民地由于受法国的影响，在独立后所建立的公务员制度中，其范围与法国基本相同。这类国家公务员的范围甚为广泛，将从中央到地方的政府系统工作人员、立法、司法、检察机关、军职人员和在公共企业事业单位工作的人员，均界定为公务员。
4.我国公务员的范围分析
我国公务员的范围在公务员法颁布施行前后的变化较大，由于公务员法是2006年1月1日开始施行，因此，我国公务员的范围实际上分为二个阶段。
（1）2006年以前的范围为第一阶段。这个阶段正式开始是在1993年10月1日，确定公务员范围的依据是国务院颁布的《国家公务员暂行条例》，这个范围与美国的公务员范围比较接近。《国家公务员暂行条例》第3条规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。结合其它条款规定，我国的公务员是指国家依照法定方式和程序任用的、在各级国家行政机关中工作并依法行使国家行政权、执行国家公务的在编人员。这就明确了第一阶段我国公务员的范围：一是我国公务员的范围只规定在各级国家行政机关中。由于当时我国公务员制度是按照党政分开、政企分开和对干部实行分类管理的原则建立起来的，其目的就是要对党、政、企、事、群各类人员按各自特点进行分类管理，改变以前按国家干部一种模式管理的方式，所以我国的公务员不包括行政机关以外的其它单位工作人员。二是我国公务员包括各级国家行政机关中的工作人员。由于我国实行中央统一领导的行政体制，所以我国公务员包括从中央到地方的各级行政机关中的工作人员。三是我国公务员包括各级行政机关中所有执行国家公务的人员。由于我国不实行多党制，因而不存在“多党竞争”条件下的“内阁更替”，而且政府组成人员与一般工作人员存在密切的联系和广泛的交流。因此，我国的公务员包括政府组成人员和一般工作人员。四是我国公务员不包括行政机关中的工勤人员。将工勤人员排除在公务员范围之外主要是因为工勤人员的工作纯属后勤服务性质，不直接行使国家行政权力、执行国家公务。而且过去对工勤人员也是按劳动法规进行管理，不属于机关干部范畴。再者，从当时的社会发展趋势来看，机关后勤工作社会化是不可避免的趋势。因此，工勤人员不适宜于用公务员制度进行管理。总之，我国第一阶段公务员的范围，既借鉴了西方发达国家公务员制度的先进经验，又立足于我国当时的国情，是比较符合我国实际的。但是，由于当时的公务员制度是新生事情，也存在一定问题。
（2）2006年开始的范围为第二阶段。这个阶段正式开始是在2006年1月1日，确定公务员范围的依据是《中华人民共和国公务员法》，这个范围与法国的公务员范围比较接近，但小于法国公务员的范围。2005年4月27日通过并颁布的《中华人民共和国公务员法》，于2006年1月1日起施行，这是我国第一部公务员法律，标志着我国公务员制度进入一个新的阶段，该法第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。显然，这里规定的公务员范围，与《国家公务员暂行条例》第3条规定相比，有了重大变化。《国家公务员暂行条例》第3条规定实际上把行政机关的工勤人员、党务工作人员、立法机关、司法机关和军队的工作人员都排除在公务员的范围之外，仅指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。而公务员法第二条规定的公务员范围实际上包括[14]：①中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员；街道、乡（镇）党委机关的工作人员。②人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长、专职常委，乡（镇）人大专职主席、副主席；各级人大常委会机关工作人员；各级人大专门委员会专职组成人员及其办事机构工作人员。③行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。④政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。⑤审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。⑥检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。⑦民主党派机关的工作人员。包括8个民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。这个范围的规定，实际上是根据多年来我党对干部管理的实际做法，从有利于保持各类机关干部的整体一致性，有利于统一管理，有利于党政机关之间干部的交流使用出发，从而对公务员的范围进行了重新界定。其实，公务员的范围包括那些人员，并不影响对不同类型的公务员进行分类管理。以上七类公务员有其共同特征，但是不同类型的公务员又有其特殊性，因此，除了用公务员法对公务员进行基本的统一管理外，还有特别法对不同类型的公务员进行特别管理，如人民警察法、法官法、检察官法等都属于公务员的特别法。对人民警察、法官、检察官的管理既要适用《中华人民共和国公务员法》，也要适用《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》。需要说明的是，除了以上范围外，我国公务员法第106条还规定了参照公务员管理的人员范围。
5.关于公务员范围的思考
从上述比较中可知，各国对公务员的范围规定不尽一致，有的较宽、有的较窄。但是有一点则是共同的，即都包括国家行政机关履行公职的工作人员，因此，公务员的范围主要还是集中于各国行政机关。就西方各国来讲，其公务员一般又分为政务类和业务类两大类，两类分离，不可逾越，性质不同，调整的法律也不同。我国公务员虽然不作政务类和业务类的划分，但政府组成人员和一般工作人员之间也存在不可逾越的鸿沟。然而，西方国家所实行的两类分离及其不同的管理制度，其中有不乏值得借鉴的有益经验。我国目前实行的公务员法虽然在公务员范围上属于大范围，但是，完全可以对公务员进行科学分类，并在科学分类的基础上，以公务员法为基本法，建立和完善公务员法体系，依法对不同类型的公务员进行分类管理。
二、公务员制度及其比较
现代公务员制度，是人类社会文明发展到一定阶段的产物，是国家现代化过程的伴随物，也是现代国家政治制度的重要内容。1855年英国颁布第一个枢密院令[15]，标志着具有现代意义的公务员制度在英国诞生，150多年来，世界许多国家和地区先后实行了公务员制度。公务员制度的比较研究，是在认识公务员制度的多个“个别”中，通过比较鉴别的方法揭示出公务员制度的本质特征与内在规律。由于公务员行政处分制度是公务员制度的一个组成部分，对公务员制度进行必要的比较研究，有利于公务员行政处分制度研究。由于公务员制度比较研究的内容很多，根据本研究的需要，在概括理解公务员制度的基础上，选择公务员管理机构、公务员制度特点、公务员监控机制三个方面进行比较，为公务员行政处分制度研究打下基础。
（一）公务员制度概论
要对公务员制度进行比较研究，必须明确什么是公务员制度，公务员制度有什么特点，公务员制度是如何产生和发展起来的。
1.公务员制度的含义
公务员制度，是指现代国家对公务员实行科学管理而建立的一套法律法规制度体系。公务员制度是国家为实现其政治和行政目的而建立的制度[16]。理解公务员制度应把握四个基本要点：
（1）公务员制度是一个历史性的范畴。公务员制度是社会发展到一定历史阶段的产物，并随着社会的不断进步而发展。随着知识经济的到来，现代国家机构的社会管理任务越来越繁重，职能不断扩大，管理机构不断增多，管理人员不断增加。国家对其工作人员实行科学管理就成为一个十分突出的问题。随着资本主义政治制度的不断完善，公务员制度产生也成为一定历史阶段的必然。公务员制度虽然产生于资本主义社会，但公务员制度并不是资本主义制度的专利，也不是少数国家的专利，社会主义国家同样也可以实行公务员制度。
（2）公务员制度具有阶级性和科学性。从阶级性分析，公务员制度有资本主义和社会主义公务员制度之分。不同社会性质的公务员制度，是不同社会制度对其政府工作人员的管理制度。从科学性分析，公务员制度是现代政府对其工作人员或公共企事业人员实行分类管理的一种科学人事制度。这种制度既反映公务员进入国家机关工作，国家机关与公务员是一种平等的契约关系，又体现公务员进入国家机关后，他们对国家机关是一种服从关系，双方都有各自的权利和义务。
（3）公务员制度从属于国家政治制度。西方资本主义国家标榜公务员制度没有政治性，公务员制度规定业务（事务）类公务员必须在政治上中立，公务员不得参与政党活动。其实，公务员制度具有鲜明的政治性。中国公开承认公务员制度的政治性，它是国家政治制度的重要组成部分，反映了中国公务员制度的真实性和客观性。
（4）公务员制度有一套法律法规体系。公务员制度包含的具体制度有：公务员的权利与义务规定、公务员分类制度、公务员录用制度、公务员选任制度、公务员考核制度、公务员奖惩制度、公务员任用制度、公务员升降制度、公务员工资制度、公务员福利制度、公务员退职退休制度、公务员辞职辞退制度、公务员廉政制度、公务员申诉制度、公务员管理体制等一系列制度体系。公务员制度的内容很广泛，世界各国公务员制度有较大差别，但都包含一些共同的基本内容。
需要说明的是，公务员奖惩制度是公务员制度的一个重要组成部分，包括公务员奖励制度和公务员行政处分制度。因此，公务员行政处分制度是公务员制度的一个组成部分。
2.公务员制度的特征
公务员制度作为现代国家针对公务员制定和实施的一套人事管理制度，从整体而言具有以下四个主要特征[17]。
（1）特殊性。公务员制度是一项特殊的行政人事管理制度。公务员是国家机关实现国家利益和社会公共利益的主要承担者。公务员的特殊性在于，一方面，他们来源于社会公民而不是来自某个特殊社会阶层，在不履行政府公务时，他们是普通社会公民，也是国家法律法规的管理对象；另一方面，他们在履行国家公务时，又代表国家对社会公民进行管理。公务员就是这样一种具有特殊社会身份的特殊阶层。那么国家对这个处于特殊地位社会阶层的管理，必须制定特殊的管理制度，这就是公务员制度。
（2）稳定性。公务员制度是相对稳定的人事管理制度。要稳定政府工作秩序，必须有一支稳定的公务员队伍。在资本主义国家，由于不同利益集团之间相互倾轧，党派执政竞选激烈，政务类公务员经常变化。为了保持国家机关运行的连续性，如何使政务官员的不断变更不影响国家政治、经济和社会的稳定，又能保持代表不同资产阶级和阶层的政务官员能通过经常性的选举而更换，资本主义国家经过长期的实践证明，建立公务员制度，稳定事务类公务员队伍就是一种比较有效的办法。英国实行公务员制度到目前为止已经历150多年，虽然经过几次改革，但总体上保持了公务员制度的连续性和稳定性，公务员队伍一直比较稳定。
（3）规范性。公务员制度是具有严格规范的行政人事管理制度。一般干部人事政策，没有法律的稳定性和严肃性，公务员制度与一般的干部人事政策不同，公务员制度是一种国家规范的人事法律制度，其核心部分就是公务员法。它的制定、修改和解释都有严格的法律规定。如美国从1883年至1968年，历时80余年，公务员制度不断得到充实和完善，对涉及公务员活动和利益关系的调整，形成了一套比较完备而又严格的法律规范。
（4）系统性。公务员制度是系统完整的行政人事管理制度，涉及到公务员个人利益，如工资制度、激励制度、医疗制度、养老制度、住房制度、福利制度等；涉及到公务员的行使权力，如公务员职业制度、工作制度、纪律制度等；涉及到公务员的任用，如考试制度、录用制度、考核制度、晋升制度、交流制度、培训制度；涉及到公务员的监督管理，如回避制度、行政处分制度、收入登记制度等。公务员制度是一个系统而又完整的制度体系。
3.公务员制度的起源
任何一项制度的产生，都有其深刻的社会历史原因。要想全面理解制度的价值，必须研究其孕育、产生、发展的历史背景，即其产生的政治、经济、文化等基础[18]。西方国家公务员制度，产生于资本主义的发源地英国，然后在美国得到新的发展。
（1）发源于英国。19世纪中叶，英国在工业革命的基础上首先进人垄断资本主义阶段，政府职能日益纷繁，职能的强化要求政府提高管理效率，也必然迫切要求政府对整个官僚制度进行改革。1848年11月，英国财政部成立了以查尔斯·特里威廉（Charles Trevel-yan）为主任的备忘录起草委员会，其中一项内容就是对财政部的机构状况、功能配置及其运行机制进行调查。1852年，财政部任命原商务部次长斯坦福·诺斯科特（Stanford Northcote）协助特里威廉继续委员会的工作，调查的范围也广泛涉及公务执行的所有问题。1853年11月调查终结，提出了长达450页的《诺斯科特——特里威廉报告》。该报告认为，当时英国的官僚制度不足以为政府吸收优秀人才，要求确立公开竞争的考试制度，择优录用，废除个人恩赐制和政党分肥制；行政事务分为决策类和执行类，根据不同类型采用不同的考试法。该报告奠定了英国现代公务员制度的基础。1855年5月，英国以枢密院（Privy Council）的名义颁布了公务员制度改革的第一个正式法令——《关于录用国王政府公务员的枢密院令》，设立“公务员事务委员会”（Civil Service Committee），负责考试事务。英国公务员制度的建立，适应了当时生产力发展的要求，对英国的政治稳定起了较大的作用。受其影响，美国等其他资本主义国家也建立起相应的公务员制度。
（2）发展于美国。美国实行公务员制度已经有一百多年的历史。早在建国初期，美国政府人事管理受到了英国殖民地吏治上的个人徇私主义的影响，属于典型的以个人施恩徇私为主要特征的人治时代。1853年，美国国会提出公务员录用必须经过考试，尽管能参加考试的只限于少数被提名者，但考试制度毕竟开创了美国人事行政管理的先河。1871年，国会授权总统颁布行政令，对公务员录用的知识、能力、年龄、品德等都进行了规定。到了1872年，各政党高举“功绩制”大旗以反对“分赃制”。1877年，海斯（RutherfordHayes）总统命令首先在海关、税务人员中采用考试录用制度，并禁止其参加政治活动和向政党资助竞选经费，为美国建立公务员制度创造了良好的开端。1883年，国会通过了著名的“公务员制度法”——《彭德尔顿法》（Pendleton Act），当时的美国总统亚瑟（Chester A.Ar-thur）迅速签署这项法案，使其成为美国法律。该法确定了公务员制度的一些基本原则，如政府公职人员的任用必须经由公开的竞争性考试来选拔；政府公职人员对两党保持“政治中立”的态度，禁止参加政治活动和提供政治捐款；依法成立“公务员委员会”（Civil Service Commission），负责全国公务员的统一管理工作。《彭德尔顿法》是美国公务员制度的基本法，也是美国公务员制度形成的标志。此后，根据实际需要，美国国会先后通过了一系列关于公务员制度的法律，如《退休法》、《职位分类法》和《公务员改革法》等，使美国公务员制度不断发展完善。值得注意的是，美国在推行公务员制度的过程中，将功绩制和分类制引入公务员管理，是对公务员制度的重大发展。
总之，公务员制度发源于英国，发展于美国，适应了政府人事管理的现实需要，对于提高政府公职人员的素质、提高行政效率和促进政治发展都起了重大作用。因此，二战以后，许多国家纷纷仿效和采用公务员制度。
（二）公务员制度比较概述
公务员制度比较是通过对世界各国的公务员制度进行比较研究，分析国家公务员制度形成和发展的规律，以便从理论和实践中寻求优化公务员制度的途径。
1.公务员制度的比较对象
各国公务员制度由于其生存的政治环境各有不同，虽然在制度内容上各有其特点，但是作为公务员制度的基本价值理念应该是一致的，这种基本价值理念的一致性正是对公务员制度进行比较研究的基点。从这一基点出发，公务员制度比较研究的对象可以概括为对公务员产生的法律依据、任用方式、职业保障、政治要求、权责待遇、工作内容等涵盖人事制度的基本要素研究[19]。上述基本要素又可以具体细分为许多子要素，如公务员法律地位比较；公务员职位分类比较；公务员任用制度比较；公务员晋升制度比较；公务员考核制度比较；公务员培训制度比较；公务员调配制度比较；公务员工资制度比较；公务员福利制度比较；公务员奖惩制度比较等。以上子要素还可以细分，如公务员奖惩制度比较可以分为公务员奖励制度比较和公务员惩戒制度比较。同时还可以从不同角度进行划分，如公务员惩戒制度又可以归结为公务员监督制度之中。
2.公务员制度的比较方式
对公务员制度进行比较研究在构架上有两种方式，一种是国别比较方式，一种是主题比较方式。二种比较方式各有优劣。很难说那一种好或者那一种不好。在研究工作中，有一些研究者喜欢采取国别比较的方式，有一些研究者喜欢采取主题比较的方式。究竟采取什么方式进行比较研究，需要根据研究目的和研究成果的阅读对象等条件来确定。实际上，各种比较研究并非纯粹采取国别比较的方式或者主题比较的方式，把国别比较的方式和主题比较的方式结合起来进行公务员制度的比较，是许多研究者经常使用的方法。本研究中的公务员制度比较和公务员行政处分制度比较，就是采取国别比较和主题比较相结合的方式进行的。
3.公务员制度的比较基础
任何国家的公务员制度发展都是在一定的政府环境中运营的。离开了特定的政府生态环境及赖以存在的社会历史条件，单纯从公务员制度本身来了解公务员制度，是无法把握公务员制度本质的。因此，认真研究公务员制度所处的环境，是进行公务员制度比较研究的基础。一些公务员制度比较的著作，往往停留在对制度本身的阐释上，而忽视了环境的影响，这就难以真正揭示出制度形成的内在动因。系统管理理论认为，管理过程中的环境因素是复杂多变的，因而应当随着环境的变迁来选择管理方式和管理制度。有什么样的环境，就有什么样的制度。因此，对任何管理制度的研究，不能孤立地探讨制度本身，而应将该制度置于特定的历史条件下和特定的生态环境中来研究，才能把握制度的实质。研究一个国家的公务员制度必须考虑该国的经济、政治和文化等环境因素。
4.公务员制度的比较启示
公务员制度是政治制度的一部分，而公务员行政处分制度又是公务员制度的一个部分。通过公务员制度的比较研究，可以发现公务员制度改革的共同规律，吸收西方国家公务员制度的成功经验，为完善我国的公务员制度提供借鉴。同时，公务员制度对公务员行政处分制度有着直接的重要影响，通过公务员制度的比较研究，可以为公务员行政处分制度研究提供方法论指导，把公务员行政处分制度放在特定的公务员制度环境中去思考，而不是单纯的把外国公务员行政处分制度照搬照套到环境不同的我国公务员行政处分制度中。
（三）公务员管理机构比较
公务员的管理机构设置是否健全，直接影响公务员管理系统的运转。各国在公务员制度的变革中，都对此十分重视。
1.英国的公务员管理机构变迁
英国文官管理体制最初属“折衷制”体制。其中央主掌人事的机构是文官委员会，其职责是负责人事考选业务，具体的人事行政业务则由财政部人事管理局代行，政府无专门的负责人事行政业务的管理机构。1968年改革后废止了财政部代管的办法，创设文官部。由首相兼任大臣，除副常任次长以上人事任免外，日常部务由掌玺大臣负责，由“折衷制”变为“部内制”。文官部下设十三个司局，统管文官管理有关事项。1981年将文官部缩编改组为管理及人事局，并恢复财政部人事业务单位，负责经费支援。1987年，英国从机构精简的目的出发，对中央的行政组织进行了调整。其中将原管理及人事局改组为文官事务大臣局，隶属于内阁事务部。1993年，则将文官事务大臣局改组为公职及科技局，仍属内阁事务部管辖。1995年再次改组为公职局。
2.美国的公务员管理机构变迁
美国文官系统形成时，依据1883年的《文官法》设置文官委员会为联邦政府最高人事行政机构，并在全国分设十个地区办事处（曾变为十二个），负责联邦政府及派驻各地公务员的管理事项。文官委员会地位超然独立，不受总统的指挥，亦不隶属行政系统，属“部外制”性质。1938年，依据当时的美国总统罗斯福签署的第7916号政令，在美国各行政机关中设立了人事监督管理处，负责各行政机关的日常人事管理工作。作为美国最高人事行政机构的文官委员会，在其运作过程中显现出不少弊端。随着政府行政管理日趋复杂化，行政职能大量增加，文官委员会与政府人事管理的矛盾与冲突日益尖锐，所以，1978年卡特总统进行了管理体制的改革，签署了《文官改革法》，将文官委员会的职能进行调整，使其一分为二，分别组成人事管理总署，交由总统指挥；以及独立的择优录用委员会，即将公务员管理与公务员权益维护分开，并新建联邦劳工关系局，用于处理与公务员工会的关系。这样，它们各负其责，互相配合，使整个系统协调运转。从1978年改革后，美国的人事行政管理体制从“部外制”转变为“部内制”。
3.法国的公务员管理机构变迁
法国公务员制度在形成之初也没有设置统一的中央人事管理机构，人事由各部自己设置机构管理。这种分权式管理模式政出多门，导致管理混乱。1954年戴高乐调整政府机构时，设立公职总局，对政府人事实行统一管理，隶属总理府秘书处，内阁秘书长负责日常事务，总理指定一名内阁部长监督。公职总局属于“部内制”的管理机构，它主要负责公务员的宏观管理及政策指导，具体业务由各部人事机构承担。1959年，法国修改了公务员总法，依据修改的法律，公职总局扩编为行政及人事总局，隶属内阁总理管辖。1988年，为了配合法国的行政改革，将原行政及人事总局改组为人事暨行政改革部。1992年改为公职部；1995年，随着法国行政改革的深入，公职部又被改组为国家改革暨分权部。
4.关于公务员管理机构的思考
从上述三个有代表性的公务员管理机构的演变过程来看，西方各国公务员管理机构的演变的共同趋势是：第一，各国在管理体制上由“折衷制”、“部外制”向“部内制”过渡是其演变的一个基本趋势；第二，设置统一的人事管理机构，协调人事管理各项职能，协调各部人事机构的运营；第三，加强中央人事管理中决策、执行和裁决的分工及决策、裁决机构的建设，设立统一的决策人事机构及独立的裁决人事机构；第四，建立负责咨询、调研、培训等辅助机构，进一步在组织结构上完善管理机构；第五，发展负责处理政府与公务员关系的机构，各国都注意与公务员的沟通，发挥公务员工会的作用。这种公务员人事管理机构演变的共同趋势都是值得引起我们在公务员制度改革中去思考和借鉴。应该说，我国2008年初进行的大部制改革，在人力资源和社会保障部单独设立一个直属的国家公务员局，这是一个很重要的配套措施。成立国家公务员局并进行定职能、定机构、定编制的“三定”工作，是我国公务员制度改革的一个新起点，但是，国家公务员局的内部机构如何设置，与相关机构如何协调配合等，需要借鉴西方国家公务员管理机构的成功经验，结合我国自身实际，进行统筹考虑。
（四）公务员制度特点比较
各国公务员制度既有共同的普遍规律，又有不同于别国的特殊规律，而各国公务员制度的特点在很大程度上反映了各国公务员制度的特殊规律，又包含了共同的普遍规律。
1.英国的公务员制度特点分析
英国的公务员制度特点与英国的政治构架及组织文化密切相关。首先，英国政治构架的特点是在纵向上实行分权制。英国的公务员制度主要是指中央政府的人事制度。英国政治体制的特质决定着英国公务员制度的基本内容及其生长方向。分权制的历史传统和中央政府中公务员规模的限制，使英国的中央行政对地方的渗透能力较弱。其次，英国公务员的组织文化浸透了韦伯主义的特点，其组织结构实行严格的等级结构，英国的常务次官牢牢控制着下属且不受政治变化的影响。从其职务升迁路径上就充分反映了这点。以上两个因素就构成了英国公务员制度的独特个性，其具体特点可概括为[20]：
（1）没有正式的文官法。这与英国“不成文法”的法律文化紧密相关。它决定了英国公务员制度的法律基础是历届内阁以“枢密院令”形式发布的决定、命令及惯例。这使英国行政及其价值缺乏宪政（无成文宪法）和司法（无行政总法）及高度发达的行政法体制保护。
（2）组织结构的等级制。英国的公务员制度属于严格的等级制，本质上具有韦伯主义的特点。这种等级制体现了贵族政治的遗风，具体表现为划分五个等级，具有严格的界限，且不能僭越。而英国的等级制决定了每一个部由一位常务次官牢牢控制。
（3）强调“通才”结构。英国文官考试制度以“通才”为标准，考试科目注重一般教育程度及一般知识，故录取者多为牛津、剑桥等综合性大学的优秀毕业生。“专才”在文官队伍中地位低下，导致“专才”不愿进入公务员队伍，“专才”缺乏增加了政府决策的外部依赖，特别是对自由职业者（如医生、工程师、教师、律师等）的依赖，导致外部组织对政府决策有很大影响，进而形成政治上的压力集团。1968年行政改革后，这一局面虽有改观，但没有从根本上改变。
（4）人事制度的分权制。中央与地方人事制度自成体系，不尽相同，互不干预。各地方也不尽一致，无统一规定。这种独特而又半自治性的地方行政格局使得中央行政对地方的渗透能力相对软弱。中央政府的地域行政总体上较弱小，有些领域甚至是空白。如内政部没有供其使用的警察。
（5）高级文官享有特权。以薪金为例，文官最低与最高之比为1∶17，英国内阁秘书是最高文官，其年薪比首相高百分之五十。
2.美国的公务员制度特点分析
美国的公务员制度是美国社会经济、政治、文化综合作用的产物。美国公务员制度的一些显著特征如职位分类制度、功绩制原则等已成为西方国家公务员制度的共同特点。因此，研究美国公务员制度的特点，不仅可以把握其个性特征，而且更重要的是通过对这些特点的分析，理解西方公务员制度构建的基本原则[21]。
（1）法律、法规严密规范。美国的公务员管理严格地运转在法制的轨道上。美国对整个社会具有法制化管理的传统和习惯，美国的公务员管理也具有一系列配套齐全的法律规定，使得各项管理工作有法可依，有章可循，保持了公务员队伍的良好素质和相对的稳定。成功、有效的法律，既具有科学性，又具有实践性，经得起理论的论证和实践的检验。因此，美国每一项公务员立法，都要经过严格的论证和反复的试验。有的甚至历经数年。这种严谨的立法精神，使得美国公务员制度的法律法规相当严密并颇有实效。
（2）公开考试、择优录用。通过法定考试，择优录用公务员，这是国家公务员制度的一大支柱。要得到一流人才，必须求助于竞争。基于这一认识，美国于1883年确定了竞争择优的原则，规定文职人员应通过公开考试，争取首次任用的人员更要通过竞争性考试。考试制度的确立，使美国找到一条选拔优秀人才的有效途径，为建立一支精干、稳定和高水平的公务员队伍，保持行政系统的高效率和连续性起到了重要作用。用立法形式把考试内容、方式、条件等固定下来形成制度，也是人事行政的一大进步。但考试本身仍存在不少问题，如对标准的文化知识水平易于测评，而对应试者的创造力、灵活性等难以量化的部分，尚无精确测定的办法。因此，美国的人事行政部门对公务员考试制度仍在不断改进。
（3）职务常任和政治中立。政务类公务员负责政治决策；业务类公务员执行决策，处理政府日常事务和经常性的业务活动。美国经过长期党派斗争的痛苦教训，终于找到了既不妨碍党派斗争，又有利于保持政府工作连续性和稳定性的办法，这就是在实行政务类公务员任期制的同时，实行业务类公务员的职务常任制（又叫“终身文官”、“永久性雇员”），其主要标志是“无过失不受职务处分”，不与政党共进退，其身份获得法律保障。但是，职务常任制也有消极的一面，如一部分公务员不思上进，办事推诿拖拉，官僚作风严重；某些部门公务员掌握了实权，架空了政务官，使政务官成为业务官的傀儡等。政治中立是与职务常任相联系的，也是资本主义国家政党斗争的产物。坚持“政治中立”的原则有利于公务员以公正态度处理行政事务和保持政府工作的稳定性。
（4）职位分类与科学管理。美国有一套精密细微和繁琐的职位责任制，即职位分类著称于世，这是美国公务员制度最鲜明的特色，对其他国家的人事管理制度有较深影响。美国的职位分类制度产生于20世纪20年代，是工业化社会对政府工作人员管理提出的客观要求，是“科学管理”在政府人事管理中的体现。进行职位分类的目的不仅在于“适才适所”和“同工同酬”，还在于提高行政管理效率。有了职位分类这样一个基础，在处理文官的任用、工资、升降、转调范围、培训以及退休等问题时，就有了一个准绳，人事行政因此可以走上科学化管理的轨道。但是，职位分类也有不少弊端，如缺少灵活性，难以造就通才，限制了人力资本的自由流动，从而达不到资源的最佳配置等。因此，美国也一直在寻求使之更加科学、合理的途径。
（5）宏观管理下的分权制。美国的人事行政与其政治制度一样，实行分权制，这主要表现在两个方面：一是联邦政府与各州在人事行政上各行其是，不相统属；二是表现在联邦政府人事行政职能分别由几个机构独立行政、相互制约，从而避免由一个机构包揽而导致的独断和不易监督的弊端。美国中央人事管理机构对公务员只实行宏观管理，它主要是制定各项管理制度，规定工作程序，使其制度化、法制化。各部门则在这些法律、制度的规范下，独立自主地从事各项具体人事管理工作，中央人事管理机关对其执行法制、制度情况进行监督检查。这种高度的宏观管理和适度的权力下放一方面解除了中央人事管理机关被一些具体事务纠缠，另一方面保证了各部门能根据本部门实际情况，切实搞好人事工作。
（6）公开选拔、强调平等。美国除了少数政治选举、秘密或技术性的职位外，绝大多数职位都向社会开放，通过考试公开选拔；而且，对于应考资格、年龄等都限制不严，颇富有弹性，体现了人人平等精神，这点是绝大多数国家做不到的。
（7）注重专才、重视实用。虽然美国公务员的职前培训中也有通才教育，但是，在公务员的考选时，其标准和课目还是着重于专门的知识与职务上的特殊技能，重视实用，就职后的在职培训也偏重于与所任职务相关的知识和技能的培养，这一点与英国的重视“通才”教育正好相反。
3.法国的公务员制度特点分析
法国的公务员制度是在第二次世界大战结束后改造旧的公务员规章基础上建立起来的，大约经历了近半个世纪（1946年至1981年）而日臻成熟[22]。
（1）典型的科层官僚制度。法国公务员制度受法国经历了漫长的封建君主专制时代等历史影响很深，形成了典型的科层官僚制特点。法国公务员在任职期间受国家保护，官职等级按年晋升，职务可以调任，官职分立，同类同职级人员可在不同地区、不同机关间调任，从而形成终身雇用的封闭官僚系统。虽然法国也对公务员制度进行了分权制改革，下放了部分公务员管理权力，大区、省、市镇等各级地方政府在人事上也拥有较大的自主权，在遵守国家《公务员总章程》的前提下，可以独立地进行公务员的任用、晋升、调动、培训等业务，但这些并没有从根本上改变其典型的科层官僚制度。
（2）首长可发“红包”奖励下属。在法国，首长可发“红包”奖励下属，这种做法又称“瞻循化的默许规则”，即：机关行政首长可直接以“红包”形式奖励下属，此类“红包”并不是法律规定必须给予的报酬，故以个别、秘密方式交付，双方秘而不宣，但预算上承认该项开支。
（3）公务员的民主参与机制。公务员可通过“人事管理协议会”直接参与人事行政，并以此调节行政机关与公务员的双方利益，公务员或其他代表按比例直接参与公务员的考核、晋升和奖惩等。
（4）考试培训严格结合任用。法国公务员采取考试录用制，并强调二个基本原则，一是平等原则，二是考试择优录取原则。考试分笔试和口试，被录取人员还要进行一段时间的见习或者业务培训。此外，法国对公务员的在职培训也非常重视，建立了完备的公务员培训系统，通过完备的法律制度，法国把公务员的培训纳入法制化、规范化的轨道，从而确保培训的严肃性、稳定性和有效性，避免流于形式。考试培训严格结合任用，使法国的公务员队伍成为精英队伍。
（5）福利保障机制完备。二战后，法国成为一个福利型国家，公务员所享受的福利也名目繁多，福利保障机制成为法国公务员激励机制的一个重要特点。法国公务员的主要福利有：休假、工伤假、病假、产假、哺育假、受教育假以及其他一些社会救济和实物福利。
4.关于公务员制度特点的思考
公务员制度的特点是公务员制度本质的表现，根据西方国家公务员制度的特点，思考我国的公务员制度，既要认识到事物发展的本质规律具有一致性，又要反对教条主义的做法。反过来，反对教条主义，并不意味着将别人的成功经验拒之门外。撇开意识形态的差异不论，西方公务员制度的许多方法和举措，确实值得我们学习和借鉴。例如，西方国家公务员选拔考试制度特别是美国的公开、公平选拔的做法，就有许多方面值得我们借鉴。美国公务员制度为了保证选拔录用一流的公务员，在考试录用制度上，做得比较公平公正。首先，它除了少数有关政治选举、机密等不能够向社会公开招聘的职位之外，绝大多数职位都向社会公开招聘；其次，在选拔录用的资格和年龄上有较大的弹性，没有加以严格的规定，这从制度上给不同年龄、不同条件的人提供了平等竞争的机会；再次，所有参加选拔者，都必须参加公务员录用考试。这些规定体现了公平、公正、平等原则，是选拔一流人才的必要条件。我国在公务员录用选拔上，还有许多工作要做，这条经验对我们很有益处，例如，在公务员选拔资格和条件上，不要有那么多的限制和“死杠杠”，给全社会公民都提供平等的机会，只有这样，才能保证选拔出一流的公务员队伍。现在有一种误解，提到一流的人才，很多人总以为是年轻的硕士或博士，所以，许多公务员招考中，动辄要招考博士或硕士，年龄在多少岁以下，这些“死杠杠”成为许多人才充分发挥才能的障碍，客观上剥夺了他们平等竞争的机会，造成事实上的不公平，也把许多真正的人才排除在国家机关之外。
（五）公务员监控机制比较
对公务员进行有效的监督是确保公务员正确履行职责、防止滥用职权的重要条件，建立对公务员的有效监督机制是建立廉洁、高效政府的需要。
1.英国公务员制度的监控机制
英国公务员制度的监控机制主要由四个方面的监控子系统组成。[23]
（1）立法系统的监控。英国信奉议会至上的原则，立法系统的监控机制较为健全和完善。立法系统监控主要是指议会的监控。议会监控的方式主要有三种：第一，质询。这是议员们了解人事管理活动具体情况的重要方式，它由议会向行政部门提出，人事行政部门对议员们提出的质询有义务做出答复。第二，听取并审批政府部门有关人事管理的工作报告。行政机关有义务定期向议会汇报人事管理的工作情况，议会可以提出其中的问题。第三，审批政府人事管理方面的立法，对人事管理进行宏观控制。
（2）司法系统的监控。司法系统的监控主要是：第一，行政司法机构的监控。英国政府各部门设立了行政裁判所，它们是文官监控的主要机构。第二，普通法院的监控。普通法院有权受理有关行政机关及其官员违法失职、越权或侵犯公民权益的案件，对行政裁判所的裁判活动有权实行一定的监控。
（3）职业工会的监控。英国的各行各业都有自己的职业工会。
职业工会的监控主要有：第一，职业工会就本行业内职工的工作条件、服务待遇等问题与行政当局协商。这种协商对政府的决策及具体的人事管理活动有较大的影响，对人事行政起着监督作用。第二，通过职业工会的活动制约政府的人事管理活动。英国文官工会在监督机制中发挥着重要作用：当公务员对处理决定不服时，协理公务员上诉和参与仲裁；代表公务员与政府协议和谈判；组织公务员进行罢工。
（4）行政系统的内部监控。人事部门对人员编制的控制，财政部门对文官经费的控制等都是政府人事部门对人事管理而实施的监控。
通过以上监督，对违法违纪的公务员进行惩戒。公务员惩戒分为司法惩戒和行政惩戒两种，前者是指由司法机关对触犯法律的公务员进行的惩戒，后者是指由行政机关对违反服务纪律的公务员进行的惩戒。在行政惩戒中有一种特殊情况，即虽然违反的是服务纪律，但仍由司法机关去处理。
2.美国公务员制度的监控机制
美国公务员制度的监控方式主要是通过政府行政系统的监控和职业工会的监控二个方面来实现的[24]。
（1）行政系统的监控。美国行政系统对公务员的监控有一个较为完整的组织网络，它们分工明确，各司其责，从不同的层面对公务员以及各行政机构的行政行为进行监督控制，以使渎职不法行为或防患于未然，或给予及时纠正。美国行政系统监控机构及其职能包括三个方面：
①伦理道德办公室。其主要职责是制定和发布各种廉政规定和政策。伦理道德办公室目前设于人事管理总署内，基于加强廉政方面立法的考虑，将要作为一个独立机构，从人事管理总署中分离出去。伦理道德办公室还负责对部门以及政府高级公务员的廉政问题进行监督检查。各部门定期向其报告情况，伦理道德办公室在对报告进行分析的基础上，做出防止犯罪的规定。政府的政务官员和高级官员都须填写一种呈报表，其中包括其个人的财务、债务及其妻子、儿女（未成年）方面的全部情况。该呈报表由部门领导呈交伦理道德办公室，由其予以公布，以接受公众的监督。低级别的公务员也要填一个类似的表，当新人被吸收录用为公务员时，为了对其进行背景调查，也要填报财产项目的呈报表；低级职务要调到敏感职务的时候，这种调查就更严格、更广泛。政务类和高级行政官员按规定每年填报一次；一般较低级别公务员4-5年填报一次。
②监察办公室。监察办公室属半独立性机构，其预算由人事管理总署负责，部门长官由总统任命，业务工作是独立的，其人员素质较高，高职等的人员多，工资也相对较高。监察办公室下设3个分室，分别负责三个方面的工作。第一室负责政府部门违纪行为的监察工作，其中包括对政务类官员进行监督和监察；撰写政府部门人员的违纪行为报告书，提供法律方面的咨询建议，在全国范围内检查政府工作是否廉洁。第二室负责纪律监督，其中包括财政审计，对各部门廉政问题进行监督，对工作人员进行廉政方面的纪律教育。第三室负责培训教育。根据1988年的法律规定，美国另外的5个大部门和33个小部门都分别成立了监察办公室，负责人由人事管理总署署长任命，向其部门领导负责，每年定期向立法机构呈送工作报告。
③总顾问室。该室的官员由很有权威的律师组成，他要从法律规范的角度为部门领导提供各种咨询。各部门领导在进行某一项工作决策时都要就该项决定是否符合法律规范，向该室官员提出咨询，如果不进行咨询，出了问题，由个人承担责任。该室官员只能提供咨询，不能涉及政策制定方面的事情。它对于防止违法行为的出现，起到了积极的防范作用。
此外，美国政府还设有功绩制保护委员会、特殊律师委员会、总统协调办公室、独立委员会、军人监察局等机构，都从不同的层面，负有监控的职能，这些机构在同政府内部的腐败现象进行斗争的过程中，都发挥着重要作用。
（2）职业工会的监控。美国政府承认职业工会享有就政府雇员的各项事宜与政府谈判的权力，工会则就公务员切身利益的有关问题，通过与政府的谈判，一方面实现维护公务员集体权益的目的，一方面以此来监督政府的人事管理活动。当谈判不能实现上述目的时，工会通过组织罢工作为最后施加压力的强硬方式。美国中央政府禁止雇员罢工，但某些地方政府却允许罢工的存在。从发展的趋势看，美国政府公务员工会罢工的组织权已得到了进一步发展，近年来，美国中央政府的公务员因薪酬等问题谈判失败后，转而通过罢工来对政府施加压力，促其改变立场的事情时有发生。
3.法国公务员制度的监控机制
法国的公务员监控系统主要有司法监控、对等委员会的监控以及公务员工会的监控三个方面[25]。
（1）司法监控。即独立的行政法院通过对行政案件的审判活动而实施的监督。行政法院专门审理有关政府及公务员的案件。它在人事监控方面的职能主要有两种，第一，审理公务员行政违法案件，公务员与公民的行政争议纠纷，处理公务员与主管机关以及行政首长之间的关系。第二，行政法院在审理有关公务员案件中积累的具有法律效力的判例，参与制定并补充了法国的公务员制度，不断确立了人事管理的新原则。行政法院的这两种职能构成了对公务员制度从宏观到微观的全方位监控。
（2）对等委员会的监控。法国有作为官方最高协调咨询组织——最高公职委员会（除了协调咨询职能外，还具有一定的监控职能），设立于政府各部的对等行政委员会和设立于每个重要技术局的对等技术委员会。他们负责对公务员的鉴定、惩戒、仲裁、解雇，对公务员个人保障以及行政方法现代化等提出建议，人事行政部门若不采纳，可以将此提交最高行政委员会处理。同时还受理公务员的申诉和控告。依照法律规定，凡轻微处分以上的案件，皆须移送对等委员会审查，经委员会调查后，提出惩戒建议，供机关首长采用。
（3）公务员工会的监控。公务员工会在监控机制中主要发挥着三个重要作用：一是协理上诉和参与仲裁。法国允许由政府和公务员工会的联合协议机构直接参与处理公务纠纷案件。工会代表与政府代表以平等的身份参与仲裁公务纠纷，显然打破了传统的“官方一统”的局面，在人事管理机构中确立了被管理者的发表言论的地位。它一方面保证了相对客观地审理案件；另一方面加强了公务员工会在监控机制中的地位和作用。二是协议。法国公务员制度系统的协议机制的工作机构由公职最高委员会、行政对等委员会和技术对等委员会组成，他们就人事管理活动中的某些重大问题进行讨论，向政府提供咨询。三是组织罢工。法国的法律允许公务员工会组织公务员进行罢工。
通过以上监督，对违法违纪的公务员进行惩戒。公务员触犯刑法，由刑事法院审理；公务员触犯行政法，由行政法院审理；公务员违反纪律，由行政部门负责处理。当公务员违反纪律时，行政部门在与惩戒委员会内的对等行政委员会协商后，才能行使处分权。纪律处分的决定、惩戒委员会的意见以及所有证据和附件都应放入公务员个人档案里。
4.关于公务员监控机制的思考
在建立公务员监控机制上，西方国家的一些做法值得我们学习和借鉴。公务员系统在国家机关中处于特殊重要的地位，它的运行好坏直接关系到国家机关的威信和政府的效率。首先，人事管理者和被管理者都有可能违反公务员系统规则。管理者可能决策失误、滥用职权、不负责任；被管理者可能违反政治规则，职务规则和办公规则。这些都会破坏公务员系统运营的有序性和方向性。其次，不合理的运行规则本身也会导致系统运转的混乱。相对稳定的公务员系统规则，往往难以及时随着变动的系统和变化的情况而改变，因此，系统运行的惯性不可避免地会与旧的规则发生冲突，从而引起纠纷和矛盾。公务员系统的监控机制正是针对这两个方面的问题展开工作的，它一方面要了解和处理各种违反公务员系统规则的情况，另一方面要根据发展变化的情况及时地制定、修改和废除有关的规章制度，这些工作显然是内容广泛而又十分重要的。这实际上要求在设计公务员制度时，从多方面考虑监控机制。西方公务员监控机制的多元化、法治化等经验，在建立和完善我国公务员的监控机制过程中，值得引起重视和借鉴。例如，西方国家公务员工会的产生和发展，推动了公务员监督机制的变革，既保障了公务员的合法权益，又起到了有效的监督作用。此外，西方对公务员的监控，既重视司法监控，又重视行政监控（行政惩戒或者行政处分实际上就是一种最重要的行政监控），既起到了既保护公务员的作用，又减少了监控成本和国家成本。相反，我国对应该给予行政处分的公务员没有给予行政处分，直到这些公务员违法犯罪才进行查处，既断送了公务员的前途，又增加了监控成本和国家成本。
三、行政处分及其制度涵义
在我国，行政处分制度早于公务员制度，因此，行政处分有着特定的含义，行政处分制度也超出了公务员制度之外。为了研究公务员行政处分制度，必须明确处分和行政处分、行政处分制度等基本概念。
（一）处分与行政处分辨析
处分与行政处分是二个明显不同的概念，但是由于我国在理论研究和相关立法中没有对这二个概念进行明确的界定，导致在理论和实践中使用这二个概念时都处于混乱状态，因此，有必要对处分与行政处分这二个概念进行辨析。
1.从词汇角度进行辨析
从字面上看，处分与行政处分就是二个不同的概念，而且这二个概念之间还存在一定的关系。如果把处分与行政处分等同起来，显然是不符合逻辑的。根据中华人民共和国关于词汇的国家标准，从词汇的角度对处分与行政处分进行简要辨析如下：
（1）二者是上位概念和下位概念的关系。上位概念即广义概念，是表示属概念或整体概念的概念。下位概念即狭义概念，是表示种概念或部分概念的概念。层级关系是属种关系或整体—部分关系中的上位概念和下位概念间的关系。并列概念是在概念体系中由同一概念根据同一划分准则划分的处于同一层次的概念。根据以上定义，对处分与行政处分二个概念而言，显然，处分是上位概念，行政处分是下位概念，二者是层级关系，如果我们可以把处分按照某个标准分为行政处分和党纪处分等几个不同部分，那么行政处分和党纪处分等是并列概念。
（2）二者是属概念和种概念的关系。属概念是属种关系中内涵较窄的概念。种概念是属种关系中内涵较宽的概念。属种关系是两个概念间的一种关系，其中一个概念的内涵包含另一个概念的内涵，并至少包含另一个区别特征。概念“词”和“代词”，“车”和“汽车”，“人”和“儿童”之间即存在属种关系。根据以上定义，对处分与行政处分二个概念而言，显然，处分是属概念，行政处分是种概念。
（3）二者是整体概念和部分概念的关系。整体概念是在整体—部分关系中作为整体的概念。部分概念是在整体——部分关系中组成整体的一个部分的概念。整体——部分关系是两个概念间的一种关系，其中一个概念为整体，另一个概念为整体中的一个部分。概念“年”和“月”，“分子”和“原子”之间即存在整体——部分关系。根据以上定义，对处分与行政处分二个概念而言，显然，处分是整体概念，行政处分是部分概念。
2.用集合理论进行分析
集合理论是数学理论的重要基础，在自然科学和社会科学中得到了广泛的应用。用集合理论对处分和行政处分进行分析，可以对处分与行政处分有进一步清晰的认识。集合理论对集合有严格的定义：一般认为，指定的某些对象的全体称为集合（简称为集）。集合中的每个对象叫作这个集合的元素。由于集合具有确定性、互异性、无序性等特点，因此，我们在研究处分与行政处分的关系时，可以对此进行抽象假定，使之符合这些条件。
由于对处分与行政处分及其相关概念的界定没有统一的标准，我们以某个标准对其定义，实际上以其它定义为标准也可以得出相同的结论。这里我们以《应用汉语词典》为标准进行，应用集合理论对处分与行政处分进行分析。按照名词的含义来分析，根据该词典的解释，处分是“犯罪或犯错误的人受到的处罚。”[26]该词典没有直接对行政处分进行解释，但对行政进行了解释，并在解释行政拘留时用到刑事处分和行政处分二个词语，其中，对行政的一种解释是，行政是“国家事务的管理工作；机关团体或企业的事务管理工作。”[27]这与我们日常理解具有一致性，例如，我们平时说某人在某公司办公室工作，或者某人在某公司人事部门工作等，我们一般说，他们是在做行政工作。根据以上解释，可以认为，行政处分是指在国家机关和企事业单位、社会团体工作中犯错误的人受到的处罚。当然，如果是犯罪，则说刑事处分。而刑事处分是“审判机关对犯罪分子依法判处的刑罚。”刑罚则是“执法机关根据国家刑法对罪犯所实施的法律制裁。”[28]根据以上解释和我们的日常经验，处分实际上是一种处罚，有时候为了便于区分，使用“处分”或“处罚”二个不同的词语。例如公务员在管理工作中，犯错误受到的处罚叫行政处分，而公务员作为管理者，对公民轻微的违法行为依法进行的处理和惩罚，叫行政处罚。因此，如果我们把各种不同的处分看成是一个集合，则这个集合包括许多元素，有行政处分、行政处罚、党纪处分、刑事处分等。当然，我们还可以从对象的角度进行集合分析，例如，处分有对公务员的处分，有对工人的处分，有对农民的处分，有对军人的处分，有对教师的处分，有对学生的处分等。从这个角度讲，处分是一个集合，而行政处分只是处分集合中的一个元素，不能把二者混为一谈。
3.从实践应用进行分析
由于对行政处分的概念理解不一致，导致在立法实践中和工作实践中应用处于混乱状态，特别是《中华人民共和国公务员法》颁布实施后，处分与行政处分经常交替使用，给许多人造成一种无所适从的感觉，总感觉处分与行政处分是二个不同的概念，但是由于立法上没有明确界定，而且现有的许多生效的法律法规有的使用处分概念，有的使用行政处分概念，在实际工作中也是如此。例如，2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议对《中华人民共和国统计法》进行了修订，自2010年1月1日起施行，只要我们把修订前后的《中华人民共和国统计法》对比一下，就会发现修订前的统计法在法律责任中使用的是行政处分概念，而修订后的统计法在法律责任中使用的是处分概念。由于公务员法颁布实施的时间不长，许多法律法规不可能在短时间内全部修订，处分和行政处分的概念交替使用将会持续比较长的时间，这会在一定程度上给公务员行政处分工作造成混乱。因此，迫切需要对行政处分的概念进行科学的界定。
（二）行政处分的相关概念
目前，关于行政处分概念的分歧主要有以下几点：一是关于行政处分的主体，有人认为是任免机关和监察机关，也有人认为是行政主管机关和行政监督机关，还有人认为所有的行政机关都可以实施行政处分，还有人甚至认为国家机关、企事业单位、社会团体都可以实施行政处分。二是关于行政处分的原因或前提，有人认为是公务员有违法失职行为，也有人认为是公务员有违反纪律的行为；还有人认为对非公务员也存在行政处分。三是关于行政处分的性质，有人认为行政处分是纪律上的惩戒措施或政纪责任，也有人认为行政处分是一种行政法律责任或法律制裁措施。在以上这些分歧中，如何认识行政处分的性质是最核心的问题，其他方面的分歧都直接或间接与这个问题有关，因此，要使人们在行政处分的概念上缩小分歧，达成共识，必须对行政处分的性质进行深入细致的分析，这就需要对行政处分与纪律处分、行政处分与党纪处分、行政处分与行政处罚、行政处分与刑事处分进行区分。
1.行政处分与纪律处分
正确认识行政处分的性质，关键在于合理地解释行政处分与纪律处分的关系。目前，关于行政处分与纪律处分的关系，有二种完全不同的观点[29]：
（1）等同论。一种观点认为，行政处分与纪律处分所反映的客体完全相同，差别只是字面上的。将行政处分等同于纪律处分的观点的最有力的论据是我国的立法中并没有严格区分行政处分和纪律处分，而是将二者作为等同概念交叉使用的。例如，1957年10月23日全国人大常委会批准的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》被普遍认为是行政处分的基本依据之一，但其中所使用的概念却不是行政处分，而是纪律处分。而1993年8月14日国务院发布的《国家公务员暂行条例》则没有使用纪律处分的概念，而使用的是行政处分的概念。还有些法律法规将行政处分与纪律处分的概念合二为一，创造了“行政纪律处分”的新概念。例如，1985年9月6日全国人大常委会通过的《中华人民共和国居民身份证条例》第17条规定：“公安机关工作人员在执行本条例时，徇私舞弊、侵害公民合法权利和利益的，应当给予行政纪律处分，情节严重构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”
（2）不同论。另一种观点认为，将行政处分与纪律处分等同起来的观点是不科学的。严格地说，行政处分与纪律处分应该是有区别的，这种区别是客观存在的，不会因为人们（包括立法者）将行政处分和纪律处分混用而消失。在实际生活中。纪律通常与一定的社会组织联系在一起，表现为组织约束其内部成员行为的规定。每一种社会组织都需要有自己的纪律，舍此难以实现预期的目标，甚至不能维系组织的存在，任何组织也不例外。一般来说，纪律处分的范围比行政处分的范围要广泛一些，行政处分只是纪律处分的一部分。
本研究赞成行政处分与纪律处分不同的观点，认为公务员行政处分是法定的纪律处分，是依据国家法律法规和规章的规定，依法对公务员给予的纪律处分。
2.行政处分与党纪处分
行政处分与党纪处分是二种完全不同的处分，如果不是党员，受到行政处分的，则不存在党纪处分问题。党员受到行政处分，不一定都要给予党纪处分，党员受到较轻的行政处分，又不涉及党纪问题的，可不给党纪处分；如果受到较重的行政处分，又涉及党纪问题的，应根据所犯错误的性质和情节，给予适当的党纪处分。犯了严重错误的党员，凡是受到行政开除处分的，就必须开除党籍。[30]行政处分与党纪处分主要有以下区别。
（1）目的不同。行政处分的根本目的是为了维护行政纪律，保证国家法律法规和组织制度的贯彻执行；党纪处分的根本目的是维系党组织的存在，保证党组织功能的正常发挥。
（2）前提不同。行政处分必须以特定对象违反行政纪律为前提条件；而党纪处分则以党员违反党组织纪律为前提条件。
（3）依据不同。行政处分严格依据法律、法规和规章制度规定进行处分；党纪处分则严格依据党的条例规定进行处分。
（4）后果不同。行政处分往往是承担行政法律责任的后果；而党纪处分则是承担党组织纪律责任的后果。
（5）救济不同。行政处分一般应纳入法律救济范围或者通过外部申诉途径解决；党纪处分一般是通过党内申诉途径解决，不会通过党外申诉途径解决，也不会纳入法律救济范围。
3.行政处分与行政处罚
从法律角度而言，行政处分与行政处罚是承担行政法律责任的二种主要形式。我国的法律责任制度包括三方面：一是刑事责任，二是民事责任，三是行政责任。在我国现行法律制度中，行政责任主要包括两个方面，其一是行政处分，其二是行政处罚。[31]行政处分的法律依据随着社会的发展而不断发展变化，目前的最新规定是《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等。行政处罚由《中华人民共和国行政处罚法》作出的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第2条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”该法第3条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”因此，从行政法律的角度来看，行政处分与行政处罚有明显的区别：
（1）执法依据不同。行政处罚只能依照法律执行，内部规章不能作为行政处罚的根据；行政处分可以依据法律执行，也可以依照机关、企业事业单位的内部规章、章程执行。一般而言，在公务员法颁布之前，主要是依照机关、企业事业单位的内部规章、章程执行；在公务员法颁布之后，对公务员的行政处分是依据《中华人民共和国公务员法》及其有关法规规章和决定执行；但对非公务员的行政处分则往往参考公务员的规定，结合本机关、本单位的内部规章、章程执行。
（2）执法机关不同。行政处罚是由法律规定的特定国家行政机关决定和执行；行政处分一般是由违法人所在单位的主管部门决定和执行。行政处罚的实施机关在《中华人民共和国行政处罚法》中有明确的规定，例如该法第1条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”而对公务员进行行政处分，《中华人民共和国公务员法》及有关法律法规有明确的规定。
（3）执法性质不同。行政处罚是依照法律规定执行的行政法律制裁，具有行政执法性质；行政处分虽然有些是直接依据行政法律规定执行的，但是也有依据单位内部纪律执行的，即使直接依据行政法律规定执行的行政处分，也具有纪律性质，是法定的纪律处分，所以，从本质上看，行政处分属于纪律处分。
（4）执法程序不同。行政处罚的执法程序在《中华人民共和国行政处罚法》中作出了严格的规定，并在第2条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”也就是说，不遵守法定程序进行的行政处罚是无效的行政处罚。而法律法规和规章制度对行政处分的执法程序没有如此严格和明确的规定，虽然也强调执法程序的重要性，规定了执法程序，但是没有明确规定违反执法程序进行的行政处分是无效的行政处分。
（5）执法对象不同。行政处罚适用于一切违反行政法规范的公民和法人；而行政处分只适用于国家机关、企业事业单位的干部和职工，不适用于法人。也就是说，行政处罚的执法对象比行政处分范围广泛。
4.行政处分与刑事处分
行政处分与刑事处分虽然都带有处罚性质[32]，但是其处罚程度有很大的不同，行政处分一般是对犯错误的人所进行的处罚；而刑事处分是对犯罪的人进行的处罚，二者有着根本的不同性质，具体不同主要有如下五个方面：
（1）处分的前提不同。行政处分是针对所犯错误，尚未构成犯罪的，应当依据承担行政责任或依据制度承担纪律责任的行为作出的；而刑事处罚是针对犯罪作出的，根据刑法规定，一切危害国家主权和领土完整，危害无产阶级专政制度，破坏社会主义革命和社会主义建设，破坏社会秩序，侵犯全民所有的财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的合法财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪；但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。
（2）处分的依据不同。行政处分适用的依据一般有法律、行政法规、地方性法规和规章，以及一些企事业单位、社会团体的规章制度；而刑事处分适用的依据只能是法律，即刑法和全国人大及其常委会通过的有关刑法的若干补充规定。这是因为关于刑法的规定，是国家的专属立法权，行政法规、地方性法规以及规章都无权设定刑事处罚条款。
（3）处分的机关不同。行政处分在我国一般是属于广义行政管理的范畴，因此实施主体是国家机关（主要是行政机关）、企事业单位和社会团体。而刑事处罚是属于国家的司法权范畴，因此只能由人民法院依法实施。
（4）处分的种类不同。根据我国刑法的规定，刑事处分即依法实施的刑罚，包括主刑和附加刑两部分。主刑有：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑；附加刑有：罚金、剥夺政治权利和没收财产；此外还有适用于犯罪的外国人的驱逐出境。从种类上说主要有人身罚和财产罚两类，而人身罚是刑罚的重点。行政处分在不同时期规定不同，目前我国公务员法规定的行政处分包括：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。因此，行政处分所规定的处罚较之刑事处分要轻得多。
（5）处分的作用不同。行政处分和刑事处分虽然都有惩戒和教育的双重作用，但侧重点不同。行政处分是对尚不构成犯罪的违法违纪者进行的处罚，它注重的是对违法违纪者的教育，处分只是教育的一种方式，纠正违法违纪行为才是行政处分的真正目的，只要客观上达到了这个目的，行政处分的作用也就达到了。而刑事处分，针对的是严重危害社会的刑事犯罪分子作出的，因此它更注重对违法犯罪活动的打击，制裁犯罪分子是刑罚的主要功能，当然在制裁的过程中也包含着对违法者的教育，对于违法犯罪行为不但要给予制止和纠正，而且必须要使犯罪分子得到应有的制裁。
（三）我国行政处分的概念
在不同的国家，对行政处分概念的理解和名称有所不同，有的叫政纪处分[33]，有的叫惩戒处分，有的叫纪律处分，如在法国，对公务员的行政处分被称为纪律处分。但是西方国家一般都认为，行政处分就是对公务员的惩戒处分或者纪律处分，只是在不同国家，公务员的范围不同而已。在我国，行政处分的概念早于公务员的概念，行政处分制度早于公务员制度，行政处分作为一种正式用语，很早就出现在政府的文件中，如中央人民政府政务院《关于国家机关工作人员行政处分批准程序》和《关于撤销国家机关工作人员行政处分暂行办法》[34]。改革开放以来，行政处分的概念越来越频繁地出现在有关法律、法规和规章以及机关、企事业单位的文件中。如前所述，我国正式使用“公务员”名称是在1987年党的十三大报告中。十三大报告对我国公务员的定义是“政府中行使国家行政权力，执行国家公务的人员”。1993年国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，我国才正式开始实施公务员制度，所以，在我国，行政处分不等同于公务员行政处分。换句话说，公务员制度产生以后，我国的行政处分包括对公务员的行政处分和对非公务员的行政处分二个部分。行政处分的概念在我国使用了半个世纪，已经根深蒂固。虽然2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》第九章关于公务员的纪律处分规定，使用的名称是“惩戒”、“纪律”与“处分”，但其实质还是行政处分。那么，究竟什么是行政处分呢？根据我国实际，从分析行政处分的实践运用和理论研究入手，结合行政的定义，可以得出适合我国国情的行政处分定义。
1.行政处分的实践含义分析
从实践来看，西方国家的行政处分仅仅限于公务员，而我国对行政处分的含义与范围却还没有明确统一的制度规定。这主要表现在立法实践中对行政处分没有明确的概念界定，在实际工作中对行政处分的运用比较混乱。
（1）从立法实践来分析。从立法实践来看，我国的行政处分与社会主义全民所有制密切相关，特别是在改革开放以前和改革开放初期，我国的行政处分是普遍适用于各类国家工作人员的一种惩戒措施。各类国家工作人员包括党的机关、立法机关、行政机关和政协机关、军事机关和司法机关以及国有企事业单位和社会团体的所有工作人员，但是法律法规对此又没有明确的统一规定。例如，《中华人民共和国行政处罚法》第56条规定：行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举，上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予以收缴销毁，对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分。这里规定的行政处分的适用对象是行政工作人员。《中华人民共和国行政监察法》第45条规定：对申诉人、控告人、检举人或者监察人员进行报复陷害的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。结合本法第2条规定：监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。从以上可以看出，这里规定的行政处分的适用对象是国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。需要注意的是，这里的国家公务员是指公务员法颁布前的公务员，即公务员法颁布实施后的国家行政机关公务员。《中华人民共和国教育法》第78条规定：学校及其他教育机构违反国家有关规定向受教育者收取费用的，由教育行政部门责令退还所收费用；对直接负责主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。这里规定的行政处分适用对象是各种学校的工作人员，许多学校还专门制定了行政处分制度。
2006年1月1日施行的《公务员法》第九章是关于公务员的纪律处分规定，使用的概念和名称虽然是“惩戒”、“纪律”与“处分”，其实质还是行政处分，因为，该法关于公务员处分的基本规定与国务院原颁布的《国家公务员暂行条例》中关于行政处分的规定没有本质区别，只是适用对象不同而已。《公务员法》第2条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。从该法使用的“国家行政编制”和“处分”等词语可以看出，“处分”的概念从形式上去掉了“行政”二字，但实质上还是“行政处分”，而作为最高行政机关的国务院颁布的《行政机关公务员处分条例》更是如此。行政处分的概念在我国使用了半个世纪，已经根深蒂固，在《公务员法》实施后颁布的一些法律法规中，还是有不少使用“行政处分”而不使用“处分”概念。如2007年6月29日颁布的《中华人民共和国劳动合同法》第95条规定：劳动行政部门和其他有关主管部门及其工作人员玩忽职守、不履行法定职责，或者违法行使职权，给劳动者或者用人单位造成损害的，应当承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这也证明了我国在立法中对行政处分概念使用没有统一界定。
（2）从实际工作来分析。从实际工作来看，国家机关和企事业单位都普遍使用行政处分这种惩戒措施。各种国家工作人员受到行政处分的例子几乎都能找到。如湖北青年孙志刚在广州被故意伤害致死一案，除犯罪嫌疑人及涉嫌渎职犯罪的工作人员将被追究刑事责任外，涉及案件的其他有关责任人有23人都受到了行政处分，其中包括公务员和医务工作者[35]。海军361潜艇失事，查明原因后，“中央军委作出决定，对361潜艇特大事故负有责任的有关人员进行严肃处理。给予济南军区副司令员兼海军北海舰队司令员丁一平、海军北海舰队政治委员陈先锋行政降职处分，同时分别给予其他8名有关人员以行政撤职、降职等纪律处分。”[36]可见，行政处分在我国实际上也适用于军事人员。再如，对安徽阜阳劣质婴儿奶粉事件有关责任人，依据《国家公务员暂行条例》的有关规定和监察部的建议，安徽省政府按规定程序，给予阜阳市人民政府市长刘庆强行政记大过处分；给予分管工商工作的副市长马明业行政记大过处分，并责令辞职；给予分管卫生工作的副市长杜长平行政记过处分；给予市政府副秘书长周云莲行政撤职处分；给予市工商局局长周毅生行政记大过处分，并责令辞职；给予市工商局分管市场监管的副局长杨伟行政撤职处分；给予市工商局公平交易局局长杨树新行政开除处分，并移送检察机关对其徇私枉法问题作进一步调查；给予市卫生局局长曹化之行政记大过处分；给予市卫生局分管食品卫生的副局长丁丽玲行政记大过处分，并责令辞职[37]。同时，党的机关也使用行政处分这种惩戒措施。2007年7月26日，中央政治局会议决定，“根据《中国共产党章程》、《中国共产党纪律处分条例》的有关规定，给予陈良宇开除党籍处分，待召开中央委员会全体会议时予以追认；根据《中华人民共和国公务员法》的有关规定，给予陈良宇开除公职处分；对陈良宇涉嫌犯罪问题移送司法机关依法处理”。[38]公务员法颁布实施前，在我国的国家机关和企事业单位中，普遍的做法是，凡是追究刑事责任的国家工作人员，除缓刑外一律给予开除公职的行政处分。而《行政机关公务员处分条例》实施后，条例规定，行政机关公务员依法被判处刑罚的，给予开除处分。因此，行政处分的适用对象超出了公务员的范围，不论是公务员法颁布前还是公务员法颁布后都是如此。
2.行政处分的理论含义分析
从理论上看，在我国，学者们对行政处分的定义还没有达成一致，不同的学者有不同的定义，甚至有些定义，其含义大不相同。但是概括起来，学者们对行政处分的定义可以分为两大类：
（1）小范围的定义。这种定义把行政处分的对象局限于国家行政机关公务员。有的学者认为，行政的概念是与特定的国家机关即行政机关联系在一起，因而行政处分也一般解释为对行政机关公务员的惩戒措施。即使是持这一观点的学者，他们对行政处分的定义表述也不尽相同，大致有以下六种：第一种观点认为，行政处分是任免机关和监察机关依法对公务员实施的一种行政制裁措施。第二种观点认为，行政处分是公务员承担违法行政责任的主要形式，是国家行政机关依照行政隶属关系对违法失职的公务员给予的惩戒措施。第三种观点认为，行政处分是行政机关对其公务员所实施的制裁措施。第四种观点认为，行政处分是行政机关对本机关的违法的工作人员或行政监督机关对行政系统的机关工作人员所施行的内部纪律上的惩戒措施。第五种观点认为，行政处分是公务员因违反纪律所应承担的行政法上的责任，也称惩戒责任，与公务员的刑事责任、民事责任并列，是因公务员违反职务关系上的义务而受到的行政制裁。第六种观点认为，行政处分是行政机关基于特定的权力关系依法对行政机关内部工作人员违反纪律行为实施的制裁[39]。需要引起注意的是，这些定义是在公务员法颁布实施前学者们给行政处分下的定义，这里的公务员范围仅指公务员法颁布实施后的行政机关公务员。
（2）大范围的定义。这种定义把行政处分的对象扩大到所有国家工作人员，实际上相当于《公务员法》规定的所有公务员和法律法规授权的事业单位工作人员以及国有企业工作人员，即所有国家工作人员。有的学者认为，理论必须与实践紧密结合，理论来源于实践又必须对实践起指导作用，因而根据我国的立法实践和实际工作经验，把行政处分从理论上解释为对国家工作人员的惩戒措施。他们对行政处分的定义表述也各有差别，但大致可归结为以下四种：第一种观点认为，行政处分是按照法律法规和国家机关、企事业单位的规章制度，给予违反行政纪律或犯有轻微违法失职行为的尚不够刑事处分的国家机关、企事业单位的工作人员的一种制裁[40]。第二种观点认为，行政处分是有权做出行政处分决定的国家机关、企事单位对本系统内部的国家工作人员依法所施行的一种惩戒措施。第三种观点认为，行政处分是国家机关、企业、事业单位对违法失职行为尚未构成犯罪的国家工作人员和职工所给予的处分[41]。第四种观点认为，所谓行政处分是指国家行政机关、团体、企事业单位内部依据国家的有关法律法规的规定，对有轻微违法行为尚不够刑事、治安处罚或违反本单位规章制度、操作规程，造成一定的经济损失、不良后果的人所采取的一种制裁措施，即通常讲的纪律处分[42]。当然，这些定义也都是在公务员法颁布实施前学者们给行政处分下的定义，行政处分对象包含了所有国家工作人员，即所有国家机关、国有企事业单位工作人员。这些人员就是原来所谓的具有“国家干部”身份的所有工作人员。
3.关于行政处分定义的思考
从以上理论和实践两个方面对行政处分的含义分析可知，要对行政处分下一个公认准确的定义，的确是很困难的。但是，如果从行政的概念出发，再结合以上两个方面的分析来思考行政处分的定义，许多争论就可以迎刃而解了。
要分析行政处分的定义，首先要了解行政的定义。行政一词的含义随着时代的发展而变化。尽管中外学者还没有就行政的定义达成一致，但多数学者的观点概括起来主要有两种：一是广义行政说，认为行政是国家所有机关包括立法、司法、行政机关和国有企、事业单位等对行政事务管理和处理。二是狭义行政说。认为行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动[43]。美国行政学家W·魏劳毕在1927年出版的《行政学原理》中，依据“三权分立”的原则，提出了行政仅仅是指政府部门的政务活动，是国家行政机关对国家事务的管理活动[44]。魏劳毕的定义也是狭义行政说。持狭义行政说的学者最多。我国虽然不实行“三权分立”，但立法、司法、行政三大系统在行使国家管理权方面是有分工的，而行政机关是国家权力机关的执行机关，管理国家行政事务。同时，中国共产党作为执政党，党的机关在特殊情况下对一些党员公务员行使行政处分权。所以，我国无论是理论上还是实际中，党的机关和国家立法、司法、行政机关和国有企事业单位都可以依法行使一定的行政处分权。
综上所述，对行政处分的定义虽然不能达成一致，但完全可以参照行政的定义把这些观点主要归结为二种，即狭义的行政处分和广义的行政处分。因此，行政处分的定义可表述为：行政处分有广义和狭义之分，狭义的行政处分是国家行政机关对违反国家法律和国家行政机关内部纪律的行政机关公务员所实施的制裁措施；广义的行政处分是指有权做出行政处分决定的国家机关、企事业单位对所管辖的国家工作人员依照法律和制度所实施的制裁措施。这就是说，狭义的行政处分对象是国家行政机关公务员，广义的行政处分对象是公务员法颁布实施后的所有公务员和国有企事业单位的所有国家工作人员。狭义的行政处分研究的许多结论，对广义的行政处分也具有借鉴和适用意义。[45]
由于行政机关公务员是我国公务员的主体部分，而且公务员法颁布实施前的公务员制度仅仅包括行政机关公务员。因此，本研究讨论的行政处分主要是立足于行政机关公务员的行政处分即狭义的行政处分，并在此基础上全面研究讨论公务员的行政处分制度。
（四）行政处分制度的涵义
如前所述，在我国，行政处分制度早于公务员制度，我国的行政处分制度是行政处分规范发展的必然产物。行政处分制度是指党政机关、企事业单位对国家工作人员实施行政处分而建立的一套规章制度体系。一般来说，在行政处分制度中所涉及到规章制度是广义的制度，包括法律、法规规章和单位内部制度。
1.行政处分法律制度
目前，我国还没有专门的行政处分法律制度，有关行政处分的法律规定分散于各种法律之中，特别是各种法律的法律责任之中，这些法律几乎包括所有法律，有宪法、刑法、行政法、民法、教育法、经济法和社会类法律等等，这些法律中几乎都可以找到关于行政处分的条款。本研究在论证过程中有许多列举，这里仅举一例说明，例如，《中华人民共和国劳动合同法》是公务员法颁布实施后制定的一个新法律，其中就直接规定了行政处分责任，并使用了“行政处分”这一概念。同时，根据《中华人民共和国立法法》第47条规定“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”因此，全国人民代表大会常务委员会的法律解释也属于法律范畴。
2.行政处分法规规章
我国的法律概念实际上有狭义的法律和广义的法律之分。狭义的法律仅指全国人大颁布的法律，广义的法律包括全国人大颁布的法律以及各种法规规章。其中法规主要包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等，规章主要包括部门规章和地方政府规章。在许多法规规章中，都有关于行政处分的条款。公务员法颁布实施以前，我国不仅没有专门的行政处分法律，也没有专门的行政处分行政法规，只有一些关于行政处分的规章，例如，1991年11月30日监察部颁布实施的《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》，就是监察机关处理不服行政处分申诉的规章。公务员法颁布实施以后，我国还是没有专门的行政处分法律，但已经制定了专门的行政处分行政法规，即2007年6月1日施行的《行政机关公务员处分条例》，有关专门的行政处分规章也正在完善之中，例如，2009年5月1日施行的《统计违法违纪行为处分规定》。
3.行政处分内部制度
行政处分内部制度主要是指除了法律法规规章以外，各单位制定的关于行政处分的规章制度，这些制度只在本单位内部有效。在公务员法颁布实施前，有关行政处分的单位内部制度比较多，到目前为止，这些内部规章制度还大量存在。在公务员法颁布实施后，特别是行政机关公务员处分条颁布实施后，这些内部规章制度许多已经成为非法规章制度，因为，《行政机关公务员处分条例》第2条、第3条规定了内部规章制度不得设定行政机关公务员处分事项，规定了处分法定原则。因此，行政处分内部制度的空间越来越小，甚至有消失的可能。
