4.社会保障法制建设滞后，社会保障活动缺少法律依据。近年来，各地虽然出台了不少有关养老保险、医疗保险、失业保险等方面的规定或暂行办法，使社会保障向规范化、制度化迈出了步伐，但这些大多是地方性法规，有一定的地域性和局限性。发达国家的社会保障，一般都是先国家立法，然后地方立法。中国至今没有一部完整、系统的《社会保障法》，以致社会保障缺少法制约束和行为规范，行政监督、司法监督不到位，民主监督严重缺位，社会保障基金的征缴、经营、使用等随意性大，流失严重，并造成收不敷支的困难局面。
（二）中国社会保障制度的改革
从1978年改革开放以来，随着社会主义市场经济的逐步建立、企业制度和劳动制度改革的不断深化，社会保障制度也被作为经济体制改革的一项重要内容而不断研究与逐步改革。
1.企业劳动保险方面。政府逐步颁布了有关劳动保险的通知，对手工业合作社职工的社会保险待遇，集体卫生人员的退休、退职等作出规定。1980年3月14日，国家劳动总局、全国总工会联合发出《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，规定了整顿劳动保险的目的、内容、业务分工等。紧接着，在全国范围内对中断的国营企业劳动保险管理工作进行整顿和恢复，主要内容是：清理十年动乱期间各种不符合国家劳动保险政策规定的错误支付并加以纠正；恢复和健全劳动保险的管理机构；对从事社会保险业务的工作者进行专业培训。
2.职工退休退职方面。1978年6月2日，国务院颁发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，对老弱病残干部及工人的退休、退职后的安置、退休待遇等作出明确规定。
3.死亡抚恤待遇方面。1979年1月8日，财政部、民政部联合发出了《关于调整军人、机关人员、参战民兵民工牺牲、病故抚恤金标准的通知》。1980年6月4日，国务院颁发了《革命烈士褒扬条例》。
4.社会福利方面。1976年以后，修改和增设了若干职工福利补贴制度，提高了职工福利补助起点标准，增加了福利基金的来源。1984年起，部分地区开始探索养老保险制度改革，在国有企业和大部分城镇集体企业中推行养老社会统筹，确定实行职工个人缴费制度。一些地区还推行了社会统筹与个人账户相结合的制度。相关事业单位和部分农村也进行了养老保险制度改革的试点。
1992年，中共十四大报告在首次提出建立社会主义市场经济体制的同时，也首次明确地把深化社会保障制度改革作为经济体制改革的重要环节之一。1994年，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》提出，按资金筹集方式、保障目标分类，中国社会保障体系大致由三大部分构成，含十三个项目，由国家、工作单位和个人共同负担。第一部分是主要由国家财政支付的保障项目，主要为社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项。第二部分是由法律规定强制实施的社会保险，包括养老、失业、医疗、工伤、生育和住房六项。这些项目涉及面广，直接影响人民生活的最基本方面，是中国社会保障制度的主体。第三部分是以自愿为原则的商业保险，主要是个人投保、企业投保和互助性保险三项。这些项目可以满足社会各方面、各阶层的不同需求，是社会保障主体部分的一个补充，使中国社会保障更加灵活、有效、丰富多彩。为了加强对社会保障工作的管理，国务院成立了劳动和社会保障部，逐步统一对社会保障基金的管理，将过去分别由各企业、各行业分头征集资金、提供保障的办法，逐步转向社会统筹与个人账户相结合的制度，以便与经济体制的改革相适应，与劳动力跨行业流动扩大的情况相适应，与社会保障基金的需求日益增长的状况相适应。养老资金的管理模式从计划经济下的现收现付制转变为部分基金制。
5.中国社会保障制度的再建。2004年3月，十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案，明确规定国家应建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。这表明中国的社会保障将进入一个再建与较快发展的新阶段。立足于全面建设小康社会的新时代，基于社会保障自身的规律和中国国情，以及近三十年来整个社会保障制度的变革实践，中国社会保障制度改革追求的基本目标应当是：一是全方位的社会保障功能，根据人的生命周期的不同阶段的不同保障需要设定保障对象和内容；二是全社会的保障范围，将社会每个成员都纳入保障体系；三是社会保障基金（税）专款专用，并与经济发展保持动态平衡。
（三）构建中国城市完整的社会保障制度体系
在社会保障制度改革的目标和原则的指导下，中国城市正在逐步构建较为完整的社会保障体系，重点放在养老、医疗、失业保险和社会救济等方面。
1.养老保险制度。在中国城市社会保障体系中，养老保险制度居于主体地位。目前世界上养老保险制度有两类基本模式：一类是由国家有关部门确定退休年龄和养老金享受标准，而不管退休前实际缴纳的养老保险费用有多少。这种模式注重的是社会公平，具有明显的收入再分配功能，最终体现在职工退休后的受益上，又称“受益基准制”。另一类是根据退休人员过去在养老保险中缴纳的费用多少，决定本人退休后享受养老金的多少，缴纳的越多，受益越多，反之则越少。这种模式注重的是对受益人的激励，即效率，把退休前的资金贡献与退休后的受益挂钩，称为“供款基准制”。
借鉴国际经验，结合中国的实际，当今中国实行的是社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式，覆盖城镇各类企业职工，城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。改革的核心内容是“三统一”：一是统一规范企业和职工个人缴费比例。目前企业的缴费比例为工资总额的20%左右，个人的缴费比例为本人工资的8%，企业缴纳的基本养老保险费一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。二是统一个人账户规模。个人缴纳的基本养老保险费全部记入个人账户，一般按职工本人工资的11%为每个职工建立个人账户，不足的部分由企业缴费中划入。三是统一养老金计发办法。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金由社会统筹基金支付，月标准为当地职工上年度社会平均工资的20%；月个人账户养老金为个人账户基金积累额的1/120。个人账户养老金可以继承。对于新制度实施前参加工作、实施后退休的职工还要加发过渡性养老金，以弥补这部分职工个人账户的积累不足。
中国养老保险制度长期主要覆盖城镇国有企业，改革以来逐步扩大了养老保险的覆盖面，最终将覆盖城乡所有居民，而且要实现养老保险管理服务的社会化。
2.医疗保险制度。城市传统职工医疗保险制度，是20世纪50年代初按计划经济体制的要求建立的。主要由覆盖企业职工的劳保医疗制度和覆盖机关、事业单位人员的公费医疗制度构成，对保护职工健康起了重要作用。但随着经济体制的转变，传统职工医疗保险制度的弊端日益暴露出来，主要问题是：①医疗费用增长速度过快，国家财政和企业难以承受；②缺乏合理的医疗经费筹措机制和个人积累机制，职工医疗费用无稳定来源；③医疗保障的覆盖面窄，管理和服务的社会化程度低。针对这种情况，从1988年开始对机关、事业单位的公费医疗制度和国有企业的劳保制度进行改革。1989—1993年，通过试点对职工医疗保险制度进行了初步改革。1993—1998年，在总结各地初步改革经验的基础上，探索建立统筹医疗基金和个人医疗账户相结合，简称“统账结合”的医疗保险制度。1998年底，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始在城镇全面建立和推行职工基本医疗保险制度。
医疗制度改革的目标是：建立由用人单位和职工共同缴费的机制，建立基本医疗保险基金，保障职工基本医疗；建立医疗保险统筹基金和个人账户，发挥互助供给和个人自我保障的作用，形成医、保、患三方制约的内在机制，控制医疗费用过快增长。
基本医疗保险基金原则上实行地市级统筹，基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位及其职工，所有企业（包括国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、国家行政机关、事业单位和其他单位及其职工必须履行缴纳基本医疗保险费的义务。目前，公费医疗和其他形式的医疗保障制度正在研究实施新医改方案，计划在两三年内建立覆盖城乡全体居民新的医疗保险制度。
3.失业保险制度。新中国成立初期，曾实行过短暂的失业救济制度，是为了解决旧中国遗留的失业问题。此后，在计划经济体制下，由于实行统包统配的就业制度，1957年，中国宣布消灭了失业，失业救济制度也逐步被取消。改革开放以后，为了适应国有企业经营机制的转换和劳动制度的重大改革，自1986年开始，逐步建立起失业保险制度，为职工失业后的基本生活提供保障。
1999年1月，在总结十多年来实施失业保险经验的基础上，国务院颁布了《失业保险条例》，把失业保险制度建设推进到一个新的发展阶段。失业保险覆盖范围扩大到城镇所有企事业单位及其职工，所有企事业单位及其职工必须缴纳失业保险费。单位的缴费比例为工资总额的2%，个人的缴费比例为本人工资的1%。享受失业保险待遇需要满足三方面的条件：一是缴纳失业保险费满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已经办理失业登记并有求职要求。失业保险待遇主要是失业保险金。失业保险金按月发放，标准低于最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准。领取失业保险金的期限根据缴费年限确定：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取期限最长为12个月；缴费累计满5年不足10年，最长期限为18个月；缴费累计10年以上的，最长期限为24个月。失业人员领取保险金期限届满未能重新就业，并距法定退休年龄不足2年的，可以继续领取规定标准80%的失业保险金，但不得低于当地城市居民最低生活保障标准，达到退休年龄后，停发失业保险金，转领养老保险金。失业者在领取失业保险金期间患病，还可领取医疗补助金；失业者在领取失业保险金期间死亡，其遗属可领取丧葬补助金和遗属抚恤金。此外，失业者在领取失业保险金期间还可接受职业培训和享受职业介绍补贴。
4.社会救济制度。社会救济制度是社会保障体系中的最后一道安全网，是针对贫困人群的。早在20世纪50年代初期，政府就建立了针对城乡贫困居民的社会救济制度。1993年，开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。1997年，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。1999年9月，国务院发布《城市居民最低生活保障条例》，决定全面推行这项制度。目前，全国城市和县政府所在地已经全部建立起最低生活保障制度，初步实现了应保尽保的目标。这对中国经济转型期间的社会稳定起着十分重要的作用。
城市居民最低生活保障制度的保障对象，是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。具体可分为三类：一是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；二是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。
城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理。地方政府根据当地维持城市居民基本生活必需的费用来确定最低生活保障标准。家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇，城市居民领取最低生活保障待遇需要经过家庭收入调查，领取的待遇水平为家庭人均收入与最低生活保障标准的差额部分。
（四）其他社会保障制度
1.工伤保险制度。工伤保险是劳动者在生产劳动和工作中遭受意外伤害或因长期接触职业性有毒有害物质引起职业病伤害后，由国家或社会给予负伤、致残、死亡者本人及其家属提供物质帮助的一种社会保障制度。1996年8月，劳动部颁布实施《企业职工工伤和职业病致残程度鉴定标准》，为鉴定工伤和职业病致残提供了依据。
按照规定，工伤保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。工伤缴费实行行业差别费率和企业浮动费率。在行业费率的基础上，根据企业上一年实际的工伤事故风险和工伤保险基金支出情况确定每个企业当年的具体费率。
工伤保险基金的支出主要包括：①工伤医疗发生的医疗费用；②工伤医疗期结束后根据劳动能力丧失程度确定的伤残补助金、抚恤金、伤残护理费等。
今后工伤保险制度将继续深化改革，主要是进一步规范工伤保险制度，继续扩大覆盖面，健全工伤保险经办机构和鉴定机构，认真贯彻落实并完善各项改革措施，发挥工伤保险对于保障职工合法权益、促进安全生产和保持社会稳定的作用。
2.生育保险制度。中国生育保险制度创建于20世纪50年代，由企业生育保险和机关、事业单位生育保险两项制度组成。生育保险制度对维护孕产女职工的特殊合法权益、促进就业平等的实现、提高妇女地位和妇女的社会劳动参与率都起了重要作用。但随着改革和发展的深入，传统生育保险制度的弊端也逐步暴露出来。一是企业之间生育保险负担畸轻畸重，影响女性就业；二是女职工生育期间应享受的保险待遇难以保证，部分效益不好或濒于倒闭的企业，无力保证女职工生育期间的保险待遇，造成女职工生活困难；三是生育保险待遇偏低。因此，生育保险制度改革的必要性日渐迫切。
