李炜光，1954年生，天津财经大学财政学教授，世界税法学会理事，《现代财经》杂志主编。酷爱文史，关注民生，其财政研究具有厚重的人文关怀色彩。论文《公共财政的宪政思维》开中国财政研究风气之先。著有《市场经济中的财政政策》《魏晋南北朝财政史》《现代税收的宪政精神》等。
中国的税在法之上，而不在法之下，这是一个大问题。
这些年税收的增长越来越快，但是民众享受的福利却没有随之得到明显改善。
税收“取之于民，用之于民”的口号听起来不错，但它没有回答谁来取、谁来决定取、谁来用和谁来决定用的问题。
王鲁湘：应对金融危机及大幅度拉动内需，使中国税改再一次被提上议事日程。税制改革为何要进行？怎样的税改才能公私兼顾、利国利民？税改背后究竟有哪些思潮在进行激烈较量？有关这些问题，请财税学者李炜光教授为我们解答。
李教授，前一阵燃油税、个人所得税和增值税的议论非常多，您对这些议论怎么看？
李炜光：现在税制跟经济的关系越来越密切，不管是哪一派的观点都认为税制应该有利于经济增长，帮助政府及整个社会来应对这场金融危机。有人认为应该实行积极扩张的财政政策，政府目前已经密集地出台了很多这方面的政策。但我认为宏观调控还是要谨慎和稳妥一点，在实行扩张财政政策的同时要防止通货膨胀的危险。
王鲁湘：有人觉得在经济大幅下滑的情况下出台税改政策，是不是有一点头痛医头脚痛医脚的意味？
李炜光：有这个问题。中央政策出台4万亿也好，地方政府宣称投入18万亿也好，其实就是头痛医头、脚痛医脚。政府现在还顾不到以后战略性的考虑和更大的宏观安排，把眼前这个危机度过去，不要再有那么多人失业，本身就是一个大课题。
王鲁湘：比较过去几十年，老百姓现在都觉得日子好过多了。但是相对于国家财政的增长，实际上还是“国强而民不富”。在这种情况下突然说要拉动内需，很多老百姓都觉得兜里没钱，内需个啥呀？结果发现还是政府买单，政府自己去消费。
李炜光：就说2007年，全国GDP有24万亿，政府拿走了多少呢？差不多9万亿——这是周天勇先生在“两会”上提出来的数据。政府公布的数据是5万亿，这个数字实际上还只是预算内的，一大批预算外的包括社保基金收费、土地出让金等都没算进来。
按比例来算，9万亿占GDP的36%以上，这在全世界都算是高税负了。政府征了这么多的税不要紧，如果多为老百姓办点福利，那也是好事。有些西方国家的宏观税负也不低，可人家是福利国家。我们做不到这一点，我们的社会保障仍然不理想，城乡差距还在变大，人们看病、孩子受教育还得花很多钱。我们享受不到公共服务的阳光，因为政府把钱过多地用在了自己身上。
王鲁湘：到许多地方去看，当地最亮丽的大楼都是政府的，有的干脆直接模仿白宫。
李炜光：所以就容易造成腐败，低效而且腐败，无益的耗费比较多。
我主要讲三个问题，第一个问题是要检讨一下中国近些年来的税制改革。应该说这三十年来中国的税制改革一直在进行，它的密集期应该是1994年以后，因为这一年中国进行了流转税制[1]的改革，出现了增值税。这以后税改就一直时续时断地进行，近些年进展明显加快，比如增值税的转型、个人所得税起征点的调整、农业税的取消、消费税政策的改变等，大家都感觉到税制离自己的生活越来越近，跟自己的关系越来越大。
应该说，这些年来政府的税制改革取得了一些成绩，比如基础设施的建设、居民生活和社会保障都有了进步，尤其是大中城市改善了很多。但是我认为，税改在以下三个方面出现了错位。
税改的三大错位
第一个错位是税制改革导致政府受益多，民众获益少。增值税和分税制[2]改革以后，税收的增长开始加快，而且越来越快，增长率一直保持在20%以上，2007年甚至达到30%。但是民众享受的福利却没有随着税收的增长而得到明显改善。
举公共医疗为例，我国目前仍有2.5亿人没有购买任何医疗保险，享受不到任何公共财政提供的医疗服务。而另外10.5亿人虽然有保险，很多人的保险质量却不高，经常面临报销费用比较低、各种服务不到位的情况。
在最近政府公布的4万亿投资计划里，医疗、卫生与教育的投资加起来只有400亿，所占比例还不到1%。也就是说，这次财政投资仍然像以前一样，关注点仍然落在铁路、公路、港口这些大型的基础设施建设上，对民生的关注明显不足。
再举奶粉事件为例。如果说公共服务是阳光，它首先应该照在孩子身上。在西方有些国家，3岁以下婴儿的奶粉是免费的，有些甚至连婴儿玩具都是免费的。在我们国家老百姓花钱买了就买了，但买了之后还不能保证奶粉的安全卫生，这就是政府的责任了，政府不能把责任全部推到企业身上就完了。
第二个错位是现行税制结构对富有者有利，对中等收入者和贫弱者不利。从1995年到2006年，我国最富的人和最穷的人之间的收入差距从13倍上涨到21倍。这表明税收不仅没有起到调节贫富差距的作用，反倒有促进差距扩大的嫌疑。观察美国、英国、日本这些国家，公民收入税前税后的比例，特别能说明问题。一般税前他们的富人与穷人的收入差距有十几倍，但是征税以后收入差距就只有三四倍了。
第三个错位是税收的无益耗费问题。无益耗费主要指腐败。国家财政资金的使用如果缺乏有效的监督和控制机制，就会使税收更多地变成官员个人的行为，必然会形成腐败、权钱交易。这种无益的耗费是一个无底洞，耗费了大量的社会资源。这样一来，政府征税再多也发挥不出应有的社会效益。
我们举中小企业为例，比如增值税对中小企业的征收率比较高，起征点也比较高，但中小企业又不能像一般纳税人那样享受抵扣，这样就不利于中小企业甚至个体户的生存和发展。要知道，中小企业安排了全国80%以上的就业，创造了全国50%以上的企业税收。但是为什么金融危机一来，先倒掉的会是一批中小企业？外界常常说是美国华尔街金融海啸引起的，是外部因素造成的。但是在我看来，即使没有这些外部因素作为导火索，中小企业早晚也会出问题。
实际上2008年上半年很多中小企业已经干不下去了，金融危机只是推了一把。中小企业里面又安排了大量农民工，企业一倒，几百万农民工就不得不返乡，经济形势才会如此严峻。我觉得要想发展中小企业经济，必须从税制自身找原因。
征税理论出现偏差
第二个问题，我想检讨一下当前中国税制改革在思想基础上出现的偏差。主要表现为三点：第一，我们一直以“国需论”作为征税或税改的指导思想。“国需论”的理论缺陷在于它没有回答为什么国家想征税就能征税，为什么想征多少税就能征多少税。过去教科书上把这叫“国家分配论”，一切征税的主导者是政府。征收的税是政府的，纳税人只有交税的义务，没有管理的权力。虽然每年都有纳税宣传月，但是大标语宣传的永远是公民有纳税的义务，鲜少提到纳税人的权利。[3]
按照西方经济学的理念，税是一种交换，是一种市场交易行为，即我支付一个价格——税收，用以购买政府提供的公共产品和公共服务，纳税人跟政府在法律和税收上是平等的关系。目前我们已经把“市场”学来了，但在征税的时候却拒绝接受“交换”理论。
也有人反驳我这种观点，说我们国家的政府是人民的政府，政府征税是“取之于民，用之于民”。这个口号现在还在用，“取之于民，用之于民”听起来不错，但它跟“国需论”的毛病一样，没有回答谁来取、谁来决定取、谁来用和谁来决定用的问题。在这样的指导思想下，进行税制改革自然会出现问题。
第二，税收具有“三性”，即强制性、无偿性和固定性三个特征。税收的合法性一定不能回避一个前提：公民的财产私有权。对私有财产征税说明这项税收是对私有财产的一种剥夺，既然是剥夺，必须事先跟人家商量。所以在民主宪政体制下，税收是一个协商的结果，纳税人对税收的立法和税制的改革是有发言权的。政府和纳税人坐在谈判桌上——所谓的议会，由议会来决定税怎么征。这是纳税人与政府的一种博弈、一种谈判，而谈判的结果是双方认同的契约。政府按照契约征税，人们纳税的遵从程度自然会提高，那时候如果再有人逃税漏税就不能够容忍了。但是如果不强调税收的前提是私有财产权，不承认纳税人对税收立法和改革拥有发言权、决定权和监督权，而只是单方面强调税收的“三性”，这在理论上是有缺陷的。
第三点是税收的原则出现偏差。我国的税收原则跟西方不一样，西方的税收原则[4]从亚当·斯密时代就提出来了，它具有效率原则、公平原则和便利原则，其中效率原则指的是政府征税不得妨碍私人部门，即企业、公民的生产和创业行为。
我们国家的税收原则是什么样的呢？严格来说，我们没有什么像样的税收原则。比如解放区时期提出征税是为了“发展生产，保障供给”，这个口号一直用到现在都没变，只是换了个名号，叫“发展经济，广开财源”。发展经济的目的是为了政府广开财源，显然这里面没有纳税人什么事儿。
回望历史，中国其实并不是一个税收思想贫乏的国家。先秦的一些思想家如老子、孔子、孟子等，早就对税收发表过议论。老子说：“民之饥，以其上食税之多，是以饥。（出自《老子·第七十五章》）”饥荒是政府征税过多的结果。孔子有一句名言“苛政猛于虎”，苛政是什么？就是政府征税太重。儒家思想的主张之一是“轻税”。但是先秦这些宝贵思想没有被很好地继承下来，一说起征税就觉得那是政府的事儿，一说到发展经济就以为是增加政府的财政收入。我们把税收和社会人民之间的真正关系给忘掉了。
纳税人权利缺失
征税理论的偏差导致税制改革没有在法制的轨道上运行。中国的税在法之上，而不在法之下，这是一个大问题。
目前我国有二十多个税种，但其中只有企业所得税和个人所得税是经由全国人民代表大会立法产生的，其他的税都只是政府自己用条例和规定的形式出台文件之后就开始执行了。这个过程实际上是政府自己决定怎么征税，然后自己执行，再自我监督，外力的监督控制基本不存在。
在法律、法理、道德意义上，税收都缺少一个东西，那就是纳税人。虽然大家都说自己是纳税人，但是在我看来，我们顶多也就算交税人。纳税人跟交税人的最大区别是，纳税人除了有义务之外，还有权利。
纳税人的权利有哪些呢？比如纳税人有选举自己的代表与政府讨论如何征税的权利；纳税人有要求政府提供公共服务的权利，如果政府提供的公共服务跟所交的税不匹配，纳税人有权利追究政府的责任；纳税人还有赞同或不赞同纳税的权利，如果不赞同国家的征税决定，纳税人可以在法律允许范围内来问责，促使政府纠正；纳税人还有要求政府节俭税收使用的权利，税收的使用不能浪费，更不能作无益的耗费。这样享有和实施了上述权利，我们才能说自己是纳税人。现在《宪法》里没有列明纳税人的权利，只在第56条规定了“中华人民共和国的公民有纳税的义务”。这是一个很让人遗憾的缺失，希望在以后修宪的时候专家能够意识到这个问题。
另外，关于税收的信息也不够公开。政府征何种税，进行何种税制改革，很少听取社会意愿。比如个税起征点应该是2000元、5000元还是8000元，我觉得应该允许纳税人和政府面对面讨论。这不是在网络等媒体上呼吁一下就完了，应该通过听证会提出各种意见，而这些意见也能够正常地反映到人民代表大会上，让人民代表来替我们说话。纳税人要有说话的权力，要跟政府讨论税率、税种、税目应该怎么定。
征税“用之于民”
最后一个大问题是我国税制改革的选项与方向。归根结底，税制改革不能够脱离政治体制而独立进行。财政税收包括预算，是一个国家政治权力的核心部分，它首先是一个政治问题，然后才是经济问题、其他问题。因为税收涉及国家权力的中心，历朝历代的统治者都把税收看得非常重要，所以税收还有一个别名——国王的钱袋子。
人类社会每前进一步的转折点，常常会在税收问题上爆发出来，这是文明发展史一个重要的经验，也是一条重要的教训。中国改革开放的起点其实就是税制改革，1994年作为中国改革的又一转折点也是因为当年进行了税改。所以，税收天然就跟政治的关系非常密切。
针对税收，能够进行的政治体制改革具体有哪些呢？我认为，首先是人大的职能必须到位。《宪法》规定人民代表大会是中华人民共和国的最高国家权力机关，也就是说税收立法应该由人民代表大会来审议讨论，然后形成法律。除了人大立法，政府其他任何五花八门的征收方式一律都应该停止。
第二是税结构问题。一个和谐的社会应该是一个轻税的社会，而不应该以重税为标准。中国未来的税制应该是公平的、公正的。公平分为横向公平和纵向公平，横向公平指不同收入、不同地位的纳税人的税负是公平的；纵向公平指纳税人和政府之间是平等的，纳税人一旦给政府交了税，就有权要求政府提供相应的公共服务和公共产品，如果政府不能够提供，就体现出不公平。
另外，税制在技术上也应该简化，不要越搞越复杂，越搞越繁琐。往常我们去税务大厅总有填不完的表格，还不知道怎么填，如果去问，还得不到好脸色。西方税制原则里有一条“便利原则”，就是要让纳税人交税的过程变得很方便。
最后，税收的使用应该以人民福利的提高为依归。税收只有用在提高国民的福利上才具有正当性和合法性。如果用在别处，被无益地耗费掉，这不是人民的福音。
中国历朝历代的统治者都没有足够的智慧找到一条能够制约政府、控制政府规模和职能膨胀的办法，但是西方已经通过《大宪章》[5]解决了这个问题。中国人现在要做的就是把这一课补上，让财政税收民主化、法制化，让政府在人民的控制和允许之下征税。
王鲁湘：古人有一个词叫“苛捐杂税”，现在一些搞税制研究的专家又从西方学说里头提出一个新概念叫恶税和善税。税本身具有善恶之分，征税的正当性、合法性、合理性决定了税的善恶。我在想，税拿到政府手里以后，怎么样正当、合法、透明地使用税收是否也决定了税的善恶？
李炜光：说得非常好，税有征收和使用两方面问题。征收的过程应当得到纳税人的同意，应该合乎法律程序。凡法律之外的征收都是非法的，是不能够允许的，否则就等于任意地扩大公权的使用，扰民的性质非常严重。用税更是如此了，税收创造了这么多的财富，如果没有发挥出应有的效率，会特别让人痛心。
王鲁湘：一位凤凰网友问，李教授能否就目前中国税收政策在调节社会贫富差距方面给一个切实可行的建议？
李炜光：调节贫富差距最重要的是要对个人所得税制进行改革。我们现在调高“起征点”——我先说明一下，起征点的说法是不对的，行话讲应该叫免征额或宽免额，是一个扣除标准。对于个人所得税这一块，现在大家目光集中在起征点上，但其实个税的改革应该是全方位的。
首先，九级超额累进就没有必要，要那么多级干什么？据说九级中最高的一级，高达45%的最高边际税率从税制建立那一天起就从来没有征上来过一笔，那档税率等于是空的。我觉得个人所得税有两三档就差不多了，再多了就是繁琐。同时税率也应该从最高级开始往下降，没有必要这么高，降到30%就可以了。企业所得税才25%，为什么个人所得税最高要定到45%？定那么高，人家会想尽一切办法逃税了。个人所得税的征收非常重要，因为它是直接税，直接从每个人的工资里扣除。这一块的改革应该公开、公正，并且需要有越来越多的社会公众参与进来。
王鲁湘：我在香港纳税，每年填纳税单的时候有几个项目是必问的，比如你家里有没有老人，老人有没有收入；你有没有妻子，妻子有没有工作；你有没有孩子，有几个孩子，目前的年龄和上学情况如何。等把这些情况上交后，政府会综合评判，家庭负担重的人能免掉很多税。但是国内交税这些情况是不问的。
李炜光：对，这就不公平。我们现在都是一刀切的扣除标准。
提问一：中国历史上每经过一次税费改革，农民的负担在一段时间内会减轻，但随后又会反弹到一个更高的水平，这就是著名的“黄宗羲定律[6]”。现在虽然取消了农业税，您认为能跳出“黄宗羲定律”吗？怎样才能跳出这个怪圈？
李炜光：“黄宗羲定律”，温家宝总理也引用过。这个定律在宋明以后表现得非常明显。如何判断我们现在是不是逃脱了“黄宗羲定律”？只能是看我们找没找到一种制度能够控制政府征税的欲望，不让它无限膨胀。什么时候我们找到了，什么时候纳税人关于怎么征税有发言权了——不光是说说，而是能够影响决策，甚至税收怎么征和怎么用干脆由纳税人说了算，我们就逃脱“黄宗羲定律”的制约了。这才是真正的民主宪政和法制到位。
提问二：在中国个人所得税占税收总收入的百分比并不是很高，还不到10%。而在美国，国家税收一半以上来自于个人所得税。我发现很多有钱人之所以不交税，是因为政府不了解他们有多少收入。有些人可能在外人看来是失业者，但实际上有很多产业。如何把我们的个人所得税征收体系变得更加透明？
李炜光：个人所得税现在占的税收比例也就百分之七八的样子，确实很低，但它又是一个非常有前途的税种，因为人们的收入水平在逐渐提高。别看它占的比例不大，但是对社会和政府的影响是非常大的，因为它是直接税。所以不能因为它占的比例不大，就忽略它的改革和调整。2008年3月个人所得税起征点已调至2000元。未来随着经济形势的变化，个人所得税的改革应该推出新政策。
至于个人所得税要做到民主、透明，要靠社会共同努力。我们应该形成一种观念，就是税收如果出现问题，责任不止是政府——虽然我们现在经常把税制不好归责于政府，但以后不能只是这样说了——有什么样的人民，就有什么样的政府，就有什么样的税收。
提问三：税改是政治体制改革的一部分，您觉得目前最迫切需要改革的税收政策是什么？
李炜光：我想还是税收的立法权。首先要明确税收的立法必须由人民代表大会审议通过，需要走一个合法的程序。我觉得对“纳税人”概念的认识，不光纳税人自己要有，政府也应该有。政府要明白自己面对的是纳税人，而不只是一个交税的臣子、奴才。政府必须保证纳税人权利的实现。
总评
新一轮的税改即将启动，随之而来的中国政府应对经济危机的能力也再次引起了世人的关注。期望税改的终极意义比简单的拉动经济的目的更深远、丰富。
注释
[1]流转税（commodity turnover tax）指以纳税人商品生产、流通环节的流转额或者数量以及非商品交易的营业额为征税对象的一类税收，其三大税种——增值税、消费税、营业税是政府财政收入的重要来源。
[2]分税制指为了有效处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税（有时还有共享税）两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。分税制要求按照税种实现“三分”，即分权、分税、分管。
[3]2009年11月30日，国家税务总局在官方网站上发布公告，首次明确纳税人在履行纳税义务的过程中依法享有如下14项权利：知情权、保密权、税收监督权、纳税申报方式选择权、申请延期申报权、申请延期缴纳税款权、申请退还多缴税款权、依法享受税收优惠权、委托税务代理权、陈述与申辩权、对未出示税务检查证和税务检查通知书的拒绝检查权、税收法律救济权、依法要求听证的权利以及索取有关税收凭证的权利。这一举措被评选为“2009年度十大法治新闻”之一。
[4]税收原则理论起源于十七世纪的英国。十八世纪英国古典政治经济学家亚当·斯密第一次将税收原则提升到理论高度加以系统阐述。他在《国民财富的性质和原因的研究》中提出税制建立的四原则，即公平、确定、便利、节约。现代西方财政学中通常又把税收原则归结为“公平、效率、稳定经济”三原则。
[5]税收法定原则起源于中世纪时期的英国。当王室收入难以维持支出时，国王便开始采取诸如出卖官职、征税等手段来增加收入，由此与贵族和新兴资产阶级的矛盾愈演愈烈。1215年，《大宪章》对国王征税权作出了明确限制。1225年重新颁布的《大宪章》明确了批税权归属议会。1668年《权利法案》再次强调未经国会同意的课税应当被禁止。至此，税收法定主义在英国得到了最终确立。后来，随着资本主义在全球的发展和兴起，税收法定主义越来越多地体现为对公民财产权益的保护，很多国家都将其作为一项宪法原则而加以采纳。
[6]黄宗羲，1610-1695年，明末清初思想家。其著作《明夷待访录》指出了历史上赋税制度的“三害”：历代税赋改革，每改革一次税就加重一次，而且一次比一次重；农民种粮食要等生产的产品卖了之后用货币交税，中间受商人的一层剥削；不分土地好坏都统一征税。以上观点及其所反映的历史现象被现代学者秦晖总结为“黄宗羲定律”。
