治安法官在处理民众与乡镇行政官员之间以及行政机关与法院之间的纠纷时，要一视同仁、公正无私。治安法官应是一个见多识广的公民，但不必非要精通法律。他主要负责维持社会治安，该职位对良知与公正的需求更甚于对法律知识的需求。治安法官参与国家管理工作，能为管理工作树立依章办事、凡事知会群众的作风，而这种作风恰恰是防止专横最强大的武器。然而，他们不应过于迷信法律，因为这样会让行政官员在行政管理上产生懈怠。
美国人沿用了英国的治安法官制度，但却消除了该制度在英国所具有的贵族性质。
马萨诸塞州的州长[94]，为本州的各县任命一定数量的治安法官，治安法官的任期为七年[95]。
此外，州长还要从各县的治安法官中指定三个人，由这三个人组成地方法院。
极个别的治安法官也参加一般行政工作。有时候，他们也会被派以一定的行政职务，协助民选官员[96]；有时候，他们可组成临时法庭，受理行政官员对那些拒绝履行义务的公民的控诉或公民对行政官员违法行为的检举。然而，地方法院才是治安法官执行主要职务的地方。
每一年，地方法院在县城开庭两次。在马萨诸塞州，该法院有权让大部分[97]民选官员服从它的命令[98]。
应该指出，地方法院在马萨诸塞州，不仅是纯粹的行政组织，而且还是政治法庭。
我在前文已经提到过，县仅仅只是一个行政区划[99]。地方法院主要负责的工作，是那些与大多数乡镇或所有乡镇有关的，不能由任何一个乡镇独自处理的工作。
在关联到全县性的工作时，地方法院的工作完全是行政性的。地方法院之所以经常在工作过程中采取司法程序，是为了便于工作[100]，并让被审理的官员清楚其工作的法律依据。但在审理乡镇的行政官员时，地方法院总是扮演着司法机关的角色，只在极个别情况下才扮演行政机关的角色。
在这方面遇到的第一个难题是，怎样让乡镇这个几乎是独立的政权实体遵从州的一般法律。
我之前已经说过，乡镇每年都会委派一定数量的财产估价员来计征税收。然而乡镇可能用不任命财产估价员的方法来逃税。这种情况下，地方法院有权对这样的乡镇处以巨额罚款[101]。所罚款项依照法院的判决分派给全体居民。县的司法官是执法人员，由他来执行法院的判决。所以，在美国，行政当局总像是在幕后活动，其行政命令也总带着司法判决的面纱。这样一来，行政当局因为拥有被人们视为合法的几乎不可抗拒的权力，自身权限也变得更大了。
这种做法容易被人接受，并不难推行。通常来说，要求乡镇的事情都是明文规定的。这种规定只写明原则，并不列出细则，非常简单[102]。然而，在使乡镇以及乡镇官员服从时，都会遇到一些难题。
可以将一个官员可能做出的会受斥责的行为归纳为以下几种：
他在履行法定的义务时不积极；
他可能没有履行法定的义务；
他可能做了法律禁止的事情。
法院只追究公职人员的后两种行为，但是要以确凿的事实作为审判的根据。
乡镇的行政委员在乡镇进行选举时，也可能忽略法律规定的条例。这种情况下，他也会被处以罚款[103]。
然而，在官员工作不熟练时，或者在不积极执行法律的规定时，官员完全不会受法律的处分。
尽管地方法院拥有行政权，但是在这种情况下它也无权使这些官员完全服从它。或许只有担忧被罢免的心理能够阻止这种轻微的犯罪，然而地方法院并不具备让乡镇官员产生这种心理的条件，因为它不能罢免那些不是由它任命的官员。
而且，为了查处失职的官员，还必须时常监督下属。但是，地方法院每年只开两次庭，不负监督的责任，只受理那些被检举的应予惩处的违法事件。
只有果断罢免失职官员这一方法，才是让他们彻底服从的唯一保证，仅仅只用一般的司法措施是不会取得什么明显效果的。
在法国，我们可以从行政等级制度中看到这种保证；而在美国，则可以从选举制度中看到。
这里，我对前面所叙述的内容做一下简要总结：
新英格兰地区的官员在履行职务的过程中犯罪时，普通法院有权随时传讯他们；
官员犯有行政过错时，只有纯行政性的法庭可以处分他们，倘若情节严重或事关紧要，那么法官应做出公正恰当的处理[104]。
在官员犯了难以判定的罪行，而以上的法庭又无法确定其是否有罪时，可以在当年交给一个不许上述的法庭审理。这个法庭有权立即剥夺他的权力，没收他的任命书，罢免其官职。
需要指出的一点是，这个制度本身确实有很大的好处，但是执行起来却有一定的难度。
我之前已经提到过，他们称之为地方法院的行政性法院没有权力监察乡镇行政官员。只有在受理案件后，才有这种权限。这就是这个制度的缺点所在。
在新英格兰地区，人们没有为地方法院设置检察官[105]，而且我们也不难看出，只设置一位检察官对他们来说也有难处。倘若只在县设置一位检察官，但在乡镇却没有他的助理，那么他不可能比地方法院的成员更熟悉全县的情况。倘若在每个乡镇都给他设置一个助理，那么他将一手掌控行政和司法大权。况且，法律是习惯的产物，英国的立法从未有过类似的规定。
所以，和分设其他行政职务一样，美国人也将侦讯权与起诉权分开。
大陪审团的陪审员务必依法把本县可能发生的各种犯罪行为汇报给他们所服务的法院[106]。一些重大的渎职罪，则由相对应的高级检察机构起诉[107]。对违法者的处分，一般都是由财务官员来执行，也就是收纳被处的罚款。所以，乡镇司库查出有违法事件时，大多数可由他本人直接起诉。
然而，美国的立法非常重视个人权益[108]。这也是我在研究美国法律时时常感受到的主要原则。
美国的立法者们认为，不可以过度相信人的忠诚，但他们肯定人是有理智的。所以，为了让法律得以顺利执行，他们一直很重视个人权益。
但是也不难想到，倘若个人不能从法律中获得任何好处，那即使该法律对全社会很有利，也不会有人愿意去做原告。因此，大家都会非常默契地不去动用法律。
为防止这种情况，美国人便使用检举人依据某些条件可分得一部分罚款的方法鼓励检举[109]。
这种用败坏风尚来保证法律顺利执行的方法是非常有害的。
当然，县级行政官员以上的官员就没有行政权，而只有统治权了。
美国行政的概况
在行政制度上，联邦各州之间存在的差别——越往南方，乡镇活动越不积极充分——官员的权力和选民的权力成反比——行政权由乡镇转向县——纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州——一些可用于全联邦的行政原则——官员的选举以及职位的终身性——不存在等级制度——司法手段被应用于行政。
我在前文中已经说过，考察完新英格兰的乡镇、县的组织后，便概述联邦的其他部分。
每个州都有乡镇并且施行乡镇自治，但各州的乡镇与新英格兰的乡镇并不完全一样。
越往南方，乡镇的自治程度就越低，乡镇官员的权限与职责也越少，居民对乡镇事务的影响也不那么直接，召开乡镇居民大会的次数越少，大会讨论问题的范围也越小。因此，民选官员的权力相对较大，而选民的权力则较小，乡镇的自治精神也相对较弱[110]。
这种差别从纽约州开始出现，到宾夕法尼亚州便表现得非常明显了，但如果你从未去过西北地区，就不会对这种差别感到惊讶。大多数建立西北诸州的移民都来自新英格兰，他们将故乡的行政习惯复制到了第二故乡。俄亥俄州的乡镇和马萨诸塞州的乡镇非常相似。
我已经说过，在马萨诸塞州，乡镇掌握着公共行政的大权。乡镇是人们的利益、情感的集合中心。然而越往南方地区，乡镇便不再是这样的中心。在南方诸州里，教育尚未完全普及，因此培养出来的人才也不多，能够胜任行政工作的人也比较少。所以，离新英格兰越远，行政工作就差不多都转移到了县里。县变成主要的行政中心，成为介于州政府和普通公民之间的权力机构。
我在前面说过，在马萨诸塞州，地方法院主理县的事务。地方法院由若干名官员组成，这些官员必须由州长及其议会任命。县不设立议会，其预算由州立法机构投票表决。
而在纽约州这么大的州，以及俄亥俄州、宾夕法尼亚州，各县居民选出一定数量的代表，这些代表参与的会议便是县的具有代议制性质的议会[111]。
县的议会可以在一定范围内向居民征税，在这一方面它像真正的立法机构。与此同时，它还行使县的行政权，管理一些乡镇的行政工作，将乡镇的权力限制在一定的范围内，这个范围比马萨诸塞乡镇的权力范围小得多。
这就是美国各州在县、乡镇的组织方面存在的主要差别。倘若我进一步深入到执行方法的细节，还能找到很多差别。然而，我现在的目的并不是讲述美国的行政权。
我认为我之前所叙述的内容，已经足以说明哪些原则是美国行政工作的依据。这些原则有着不同的应用，其成效也因地而异，但是它们的根本精神都是一致的。尽管法律的内容在不断更改，法律的外貌也在发生着变化，但是给予法律以活力的精神却一直未变。
在联邦各州，乡镇与县并不都是用相同的方式建立起来的；但乡镇与县的组织都有着同一思想，即认为每个人都是自身利益的最好裁判者，都能通过自己的力量满足自身的需要。所以，乡镇和县只负责考虑人们的公共利益。州不管行政，只是统治。虽然在运用这一原则时也会出现例外，但是不能因此反对这一原则。
这个原则带来的第一效应，是由居民自行选择乡镇与县的所有行政官员，或至少在自己人当中选择这些行政官员。
各处的行政官员都是选举产生的，不可轻易罢免，这样就防止了等级制度的产生。所以，差不多是有多少官职就对应着多少独立的官员。行政权分别由许多人掌握。
由于各处都没有行政等级制度，行政官员均为选举产生并在任期未满前不得罢免，所以必须制定一种制裁行政官员的制度。于是罚款制度便应运而生，以此将下属机关及其代表纳入法律的约束中。美国各处都采用这种制度。
不过，在所有的州中，都不是由某一个法官来统掌惩处行政犯罪和采取紧急行政措施的权力。
英裔美国人采用的治安法官制度，都是来自同一源头。尽管各州都有这种制度，但并不是总应用于同一个目的。
各地的治安法官都有权参加乡镇与县的行政工作[112]：有时候亲自处理行政工作，有时候审理行政犯罪行为。但是在大部分州里，事关重大的行政犯罪案件均由普通法院审理。
可见，美国由缅因至佛罗里达所实施的行政制度的主要特点是：施行行政官员的选举以及不可在任期未满前罢免的制度、不存在行政等级制度、将司法手段应用于下属行政部门。
在某些州中，开始出现行政权集中的现象。纽约州是这方面的“先行者”。
在纽约州，州政府的官员对下属县与乡镇的管理方式近似于监督和控制[113]。有时候，州政府的官员也有权成立一个审理上诉案件的上诉法院[114]。与其他州相比，纽约州以司法处分作为行政手段的现象比较少，而且只有少数几个人掌握着对行政犯罪行为的起诉权[115]。
在其他一些州，也慢慢开始出现这种倾向[116]。但从整体上看，美国公共行政的突出特点仍是过度的地方分权。
有关州[117]
我在前面已经讲述了乡镇及其行政，这里再来讲述一下州及其政府。
关于州的问题，我可以简单陈述而不怕读者费解。我所讲的所有内容，都能在各州的成文宪法里找到[118]，每个人皆能读懂。而且，这些宪法都是以一个简明合理的学说作为理论基础的。
其中的大多数条款，已在所有立宪国家得到应用，并被我们所熟知。
所以，我在这里只做简短的讲述。以后，我再对我所讲述的内容进行评论。
州的立法权
立法机关包括两院——参议院——众议院——两院的不同职能。
州的立法权归属于两院，通常将第一个称作参议院。
参议院一般是立法机构，但偶尔也扮演着行政和司法机构的角色。
依照各州宪法的规定，参议院以各种各样的方式参与行政工作[119]，但它通常是在官员竞选的时候进入行政权领域的。
在受理某些政治案件时，或是在审理某些民事案件时[120]，参议院也拥有司法权。
参议员数量一般都不多。
另一个立法机构则称为众议院，它没有任何行政权，只在向参议院控告官员的情况下才拥有司法权。
在美国各州，两院议员的当选条件几乎是一样的。他们都是依照相同的方式，由相同的公民选举产生。
两院议员的唯一区别是，参议员的任期多比众议员长。参议员的任期一般是两年或三年，而众议员的任期一般都不会超过一年。
法律之所以要授予参议员任期长、连选连任的特权，是为了在立法机构保留一些已熟悉公务并且能给新当选的参议员带来有利影响的核心人物。
美国人在将立法机构分为两院时，压根就没想着把其中的一个规定为世袭的，另一个规定为选举的。他们也压根没想将其中的一个变成贵族的机构，另一个变为民主的代表。他们也不是想让第一个支持政权，让第二个支持民意以及人民的利益。
