五大臣到日本后，便上书朝廷，盛赞日本的立宪政治，认为日本所行之宪法，是参考了欧洲宪政的结晶，至为致密。五大臣回国后，端方认为应仿效日本明治维新之先例，先宣布六条誓文。载泽等也认为为了防止革命，舍立宪而外别无他途。于是清廷下定决心，实行“宪政”。
清政府在光绪三十一年六月十四日（1905年7月16日）下了一道上谕，宣布派员考察西洋各国政治。这一事实表明清政府的政策将发生重大的变化，准备由政治上闭关转变向开放，由恪守祖制转而进行改革，由“中体西用”转向效法“西体[75]”。
1905年9月24日上午，考察政治五大臣载泽、徐世昌、绍英、戴鸿慈与端方一行启程，京师各学堂师生、绅商界人士、大小官员以及驻京各国公使均前往送行。五大臣肩负着改革中国的使命登上火车，十一点钟，火车正似开动，忽然一声巨响，革命党的恐怖分子吴樾制造了炸弹爆炸恐怖事件，当场炸死和炸伤十余人，吴樾也被当场炸死，五大臣中载泽受轻伤，绍英受伤严重。结果第一次由清政府派出考察宪制的活动就半途夭折于恐怖活动中，中国的宪制改革又被迫推迟。
《时报》评论说：“五大臣此次出洋考察政治，以为立宪准备，其关系于中国前途最重且大，凡稍具爱国心者宜如何郑重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此绝大之惊险，虽五大臣均幸无恙，然此等暴徒丧心病狂一至于此，其罪真不容诛哉！”《大公报》亦惊呼“此真出乎人情之外而莫能索解”，同时提出政府不应畏难而退，而应“奋勇前进”，“急行其志，无俟踌躇”。端方在致上海报界电中说：“炸药爆发，奸徒反对宪政，意甚险恶，然益征立宪之不可缓也[76]。”一些督抚、将军和出使大臣致电政府说：“此事必是革命党人中所为，盖恐政府力行新政，实行变法立宪，则彼革命伎俩渐渐暗消，所以行此狂悖之举，以为阻止之计。当此更宜考求各国政治，实行变法立宪，不可为之阻止[77]。”
1905年10月18日，为了预防革命党的破坏，清廷设立巡警部，任命徐世昌为尚书，徐一时难以脱身；绍英创伤未愈，不便远渡重洋。同月，改派山东布政使尚其亨和顺天府丞、新任出使比利时国大臣李盛铎代之。11月25日，清政府下令设立了考察政治馆，这是一个在政务处直接领导下，研究、编选各国宪政资料供朝廷参考的新型机构。
鉴于爆炸事件的教训，考察政治大臣商定分别出京，属员人等一律免送。12月7日，戴鸿慈、端方乘车出京，19日由上海放洋。载泽、尚其亨、李盛铎十一日出京，1906年1月14日由上海放洋。随同考察的还有湖北、奉天、广东、湖南、江西等省派出的官绅。
此次出访的重点是实行君主立宪制的英国、德国和日本，主要任务是考察政治。载泽、尚其亨、李盛铎一行于1906年1月16日抵达日本，后经美国赴英国，再赴法国，最后到比利时。6月6日考察完毕，李盛铎赴比利时出使大臣任，载泽、尚其亨7月12日回到上海。
戴鸿慈、端方先到日本参观，1906年1月23日抵美，后取道英、法抵达德国，继之考察奥、俄、意，并经丹麦、瑞典、挪威、荷兰、瑞士，其间于6月初在布鲁塞尔与载泽等会晤，商定回国后应行各事。7月21日回到上海，张謇、汤寿潜、赵凤昌等先后四次与之讨论立宪问题。8月6日到达天津，同袁世凯讨论了筹备立宪及改革官制等事。8月10日回京复命。
考察政治大臣出访为时半年左右，他们考察了十四个国家，考察的范围很广，概括起来，活动有四个方面：一是参观，如议院、行政机关、学校、警察、监狱、工厂、农场、银行、商会、邮局乃至博物馆、戏院、浴池、教会、动植物园等，几乎无所不包；二是请政治家、学者讲解宪政原理；三是调查各项制度；四是搜集翻译各类图书和参考资料。
这个宪法考察团成员的背景是耐人寻味的。载泽同慈禧关系密切，正因为如此，他被任命为此次考察研究宪政任务的主导者。他是个聪明、有眼光的满族官员，对国外的新鲜事物充满好奇。端方，也被慈禧给予高度评价，也是热衷于接受西方先进的技术。戴鸿慈是一位资历很深的官员，从甲午中日战争失败后，他就成为改革的支持者。对于李盛铎和尚其亨并没有太多的介绍。不过，在五人中，李是唯一有过国外经历的。成员的背景对此次考察宪政改革的出访有着非凡的影响，大体而言，这些人既不是彻底反对改革的传统主义者，也不是全盘否定传统的改革派，而是希望集中在传统框架内进行改革[78]。
回国后，载泽等派人编辑书籍67种，并将其中30种分别撰写提要，进呈慈禧和光绪阅览，另将400余种外文书籍送交了考察政治馆。戴鸿慈、端方也带回许多资料，为供朝廷采择，他们赶写出《欧美政治要义》一书，简明扼要地介绍了欧美各国的政体和制度，之后又编撰了《列国政要》一百三十三卷。这些书籍和资料大致叙述了各国政治的源流与概况，便于改革政治之参考，而且也使慈禧和光绪帝等开始注目世界大势[79]。不过，清政府对宪政运动的影响也疑虑重重，甚至警告绅商不得干预政府事务，并指出在君主立宪的各国，主权是属于君上的，虽然“庶政公诸舆论，而施行庶政，裁决舆论，仍自朝廷主之”[80]。这一表述说明清廷依然是在中国经验的基础之上进行着所谓的欧美式改革。
中国语境
清中叶以前，中国的知识者对未来的发明与想象主要是围绕着“中国”的历史经验，然而随着清中叶以来中西文化的相互影响，这一发明与想象的场域在空间上得到了延伸，透过传教士和中国知识者的译介，西方的历史经验（包括思想经验）被引入中国，它们和传统中国的历史资源一样，成为人们建构未来的素材。于是，像议院、宪法等新词出现了。新的政治词汇的出现表明，中国已经不再拥有一个无须解释的过去。因此，执着于一个无须解释的中国本土的过去，而削弱一个译介过来的西方的存在，或者仅仅视西方为近代中国历史的起点，这两种尝试都无法解释“现代”和“西方”在中国二十世纪的政治—法律话语中获得合法性地位的过程[81]。
对此，西洋的中国学学者柯文（Paul A.Cohen）提醒我们从中国语境中存在的中国问题（不管这些问题是由西方造成的，还是与西方毫无关系）开始，而不拘泥于外在的标准，也就是说要从置身于中国语境（Chinese context）出发来寻求中国史自身的“剧情主线（Story line）”，因为“这种新取向（指从中国内部研究的取向——作者注）的主要特征，是从置身于中国历史环境中的中国问题着手研究。这些问题有的可能受西方的影响，甚至是由西方造成的；有的则和西方毫无联系。但是不管怎样，它们都是中国的问题。说它们是中国的问题有两重涵义：第一，这些问题是中国人在中国经历的；第二，衡量这些问题之历史重要性的准绳也是中国的，而不是西方的[82]”。
在这一问题上，王人博先生的解读更为透彻：
在很大程度上，我们的“宪政哲学”实际上只是对西方政治哲学的一种诠释，我们所扮演的只是一个跟随者的角色。当然，这并不是说西方的宪政原理不需要中国的解释。理解西方，特别是真正理解西方宪政的真正知识，这是中国宪政化的一个逻辑上的前提。毕竟，中国的宪政化是中国人的，也是中国性的，也许它自身就存在一个如何完成西方宪政哲学的本土化复述的问题，需要西方宪政被中国重新定义的一系列的事件[83]。
事实上，当时的很多中国士绅也正是在中国经验的基础上思考西方式的新问题。光绪三十三年（1907），《新译界》刊载了汤化龙的《议会论》。在这位改良派的“进步”士人看来，“立宪政体之至理，固不外吾孔教所提倡之王道也”。
旅人涉沙漠，跨骆驼而前，途次蒸炎如燬，飞风卷尘，目眩喉暍，望呵须野斯而不至（呵须野斯为沙漠中清泉涌出，椰子繁茂之地），困顿疲惫，几于欲死。未几至矣，憩绿阴，酌清泉，神苏心爽，英气快复。念永留于此，非其初意，复跨骆驼，背呵须野斯而前进。吾数千年之历史，何相似耶？其时代则大沙漠也，社会则旅人也，王道则呵须野斯也，历朝则呵须野斯与呵须野斯之间也，霸术则骆驼也。社会者其初傲然驱霸术，意气扬扬而发轫，未几乱交至，霸术之力不能及，乃低徊顾步，俯思王道，至于命穷势亟，溃裂四出，渐返省而挹王道之涓滴。姑苏其消沈颓废之气，以为后图之备，既再发韧，亦终役于霸术。文化不进，千年如一日。王道之所谓至理，与霸术不得分袂，故历朝惟异偏重势力之人，偏重势力遂长为立国之基础。社会久彷徨于偏倾之状态，然王道之至理，既发明于近世文明以前，近世文明，复载王道之至理以实现，动机所迫，不能强也，及至于今立宪政体之议喧阗朝野，使立宪政体而果行于吾国也，则自今以往，到于立宪实行之日[84]……
这一段阐释表明欧美只被中国视为某种手段，立宪也仅仅是解决治乱问题的新方法，“立宪政体者，永绝乱萌之政体也[85]”。陈顾远先生认为，从法律层面来看，清廷“随同欧美”进行变法的根本目标在于：循王道，行霸术而后建立“中国本位的新法系[86]”。换言之，立宪话语被政治化了，化约为中国王道的一部分。
大权统于朝廷，庶政公诸舆论
1906年9月1日，清廷发布上谕宣布预备立宪，上谕中说：
我朝自开国以来，列圣相承，谟烈昭垂，无不因时损益，著为宪典。现在各国交通，政治法度，皆有彼此相因之势，而我国政令积久相仍，日处阽险，忧患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各国考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣。
时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪之基础。着内外臣工，切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。着各省将军、督抚晓谕士庶人等发愤为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理，勿以私见害公益，勿以小忿败大谋，尊崇秩序，保守平和，以豫储立宪国民之资格，有厚望焉[87]。
诏书主要有三个方面的内容：第一，及时仿行宪政，“大权统于朝廷，庶政公诸舆论[88]”，以立国家百年有道之基；第二，因目前百废待兴，民智未开，故须改革官制以除积弊，广兴教育以启民智，厘财备武，以资立宪之基；第三，待预备工作初具规模，再为妥议立宪之期，期限长短俟机而定。
1906年11月，颁禁烟章程，严禁鸦片；1907年7月，下诏满汉平等；8月，筹立资政院以为议院基础；9月，新修刑律草案，命各省筹设咨议局，改考察政治馆为宪政编查馆。这道上谕，可以说是清末预备立宪的“总纲”。
首先，预备立宪的原则，是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，也就是说，立宪的大政方针的决定权掌握在清廷之手。这表明清廷从一开始就紧紧控制了立宪的内容与进程，一切都是根据清朝统治者的意志和“需要”来进行的。这事实上决定了这场立宪的性质。
