从世界来看，20世纪后期开始，全球一体化趋势空前加快，信息的传播、扩散速度空前提高，各类公共危机事件频发，波及和影响面日益扩大。公共决策的问题已不再是一国一地的问题，而是全球性的共通问题。从国内来看，步入社会转型期的中国，既面临提高政府执政能力，特别是决策能力，又面临全面推进政治体制改革的课题。公共决策的困境如何破解呢？
一、时代变迁所带来的复杂性和不确定性
（一）从组织内部看
后工业化社会，决策涉及的问题越来越庞杂，信息搜集面越来越广，处理量越来越大。组织一是必须适应环境变化，调整结构，转变重心，建立专门化的信息机构和专业化的信息队伍，充分发挥信息机构在决策中的作用；二是必须不断提高现代化的信息处理技术，以电子计算机和现代通信网络相结合，形成各种高速度的信息处理和传输系统。
不仅组织的扁平化成为现实，专业分工日益明显，而且决策权力的分解也成为一种必然趋势。现代社会，政府已不再是承揽一切公共事务惟一的主体，越来越多的管理权力开始让渡给各种非政府组织。公共组织越来越多地借助于外部咨询机构所发挥的参谋、助手作用。这不仅是社会问题日益复杂化、专业化的要求，也是公共组织打破传统的封闭结构，体现现代民主管理的客观要求。
（二）从组织外部看
技术革命在提高信息搜集和处理能力的同时，也使得信息拥塞成为决策面临的一大难题。组织的信息处理能力的局限性并没有得到根本解决。而信息沟通技术的飞速发展，又使得全世界的每一个角落都可以几乎同时感知到时代的发展。在这样的环境下，公共危机的扩散和传播面日益扩大，社会民主参与意识不断增强，组织内部利益多元化倾向不断突出。
20世纪后期发展实践日益证明，虽然组织及其行为方式的发展方向与社会同步，但其步伐远远滞后于社会发展。现有的组织结构及制度安排是在社会复杂程度较低的情况下作出的，虽然近代社会对结构和制度在实践中不断地进行调整，甚至某些时候还以改革或社会革命的形式发生过重大的调整，但根本的组织结构和制度设计并未触及。韦伯时代所构建的科层制组织，只是适应当时时代要求和科学技术条件所作出的安排，其前提是确定性、简单性问题，例如，组织的结构和形式的相对确定性，决策行为的稳定性、持续性等，满足了当时“低度复杂性”和“低度不确定性”的社会事务的要求。20世纪后期，“危机管理”概念的诞生反映了人类对社会发展中的复杂性和不确定性的一种主动回应，但是，传统组织格局下的危机管理非但没有达到减少危机的目的，相反，还使社会呈现出更多的危机状态。当然，这并不等于说公共组织不需要危机管理，恰恰相反，我们需要更加有效地应对危机的组织结构形式和决策方法。
人类社会长期以来形成的集权化的组织结构在工业革命以后，开始不断朝着民主化的方向发展。然而，控制导向型的组织模式却始终作为一种基本的组织形式被保留下来。虽然组织也具有较高的临时动员能力，在面临危机状态时，能够迅速整合资源应对危机。但这种整合只是对组织内部要素进行的调整或再造，而组织的外部因素往往是无法驾驭的，甚至有可能对组织造成突如其来的灾难性冲击。事实上，绝大多数危机在由量变到质变的转化过程中，大量因素可以被提前预测捕捉，但由于集权化组织缺乏预测环境中危机因素的能力，即使拥有专门的信息咨询机构，在危机到来前拟制方案并递交到决策中枢系统，也仍然可能会受到忽视，错过预防的最佳时机。集权化组织的实际运行状况表明，其应对危机的主要措施依赖于组织动员，这种动员虽然在危机到来后的回应可能是有效的，但对于危机的预防来说，无疑是高成本的。
如果我们认真分析一下决策启动机制的话，就会发现，一切组织形态中，集权化组织是一种最倾向于经常性地把自己引入危机状态的组织。以至于对公共组织来说，危机的爆发往往会有利于组织内部各种利益重新整合，重新分配资源。每当危机到来，组织都会立即兴奋起来，调动一切资源立即投入到应对危机的战斗中去。然而很快，组织就进入了应对危机的平缓期。问题能否继续解决或者依赖于传统的行为方式，或者最终被搁置。直到下一次危机再次爆发。这种高成本的组织运营模式反复出现几次，就可能会把社会信任关系摧毁，最终拖垮组织。
反过来看，一切组织在自身存在和发展的过程中，都不可避免地会遇到各种各样的危机事件，而在应对危机的过程中，一切组织都不可避免地存在走向集权化的倾向。20世纪后期，社会历史转型的过程中，由于各种不确定因素随时都有可能转化为“危机”，或者说，不确定本身就包含着对公共组织结构及其行为方式既有稳定性的挑战。所以，这就提出了一个极其重要的问题：当我们应对危机事件和实施危机管理的时候，是立足于现有的组织去应对危机，还是谋求组织的变革呢？如果选择了前者，也就意味着组织的发展重新进入了集权化的轨道，是一种历史的倒退。正确的道路应当是积极地谋求组织的变革。
二、复杂条件下组织的结构方式
组织结构设计主要的问题是解决集权与分权的矛盾。决策权力分配的理性原则是“选择合适的人去做正确的事”。然而组织内部利益的多元化却是实现这一原则的最大矛盾。在现有的组织结构框架内，所有制度、文化、心理因素的人为设计都无法解决这一矛盾。哈拉尔（William E.Halal）在《新资本主义》一书中甚至认为，造成组织中各种冲突的原因不是“人们违反常情或无知，而是因为我们的文化不鼓励合作”。进一步说，以往的人类历史造就了这样一种不合作文化，使得公共组织内部和外部的各种利益矛盾更倾向于争斗或者博弈，而不是通过合作的方式得以协调解决。
复杂条件下的组织结构呼唤一种替代科层制的结构方式。以往的组织结构变化，更强调垂直方向的变革，尤其关注中层的消失。按照管理幅度设计理论，个人直接管理的人数存在一个饱和值，超过这个值就需要进行分层。因此，科层体系会不断庞大，管理层级会日益增多。中间层的大量增加势必造成信息传递的衰减。组织结构扁平化的基本构想就是压缩中间层，扩大管理幅度。早在20世纪50年代，一些学者就预见，中层组织将随着信息技术的广泛运用而逐渐消失，但半个世纪后，公共组织的垂直结构并没有明显改变。
信息技术的革命使得组织中间层的改变出现可能，进而提出了一种新的组织结构调整思路：（1）再造政府。20世纪末期，从发达国家到发展中国家普遍兴起以新公共管理和政府再造运动。其主要特点一是讲求市场导向，减少政府干预，下放决策和执行权力，通过各种非政府组织提供公共服务；二是强调公众服务导向，加强公众参与公共事务管理；三是减少常设机构，增加任务型组织，打破官员终身制，强化权力和责任的对等，加强权力监督和制衡；四是弱化集权组织，打破科层制和规章制度。（2）再造流程。在组织结构不改变的情况下，对组织的行为方式进行导向的调整。例如，加强听证制度建设，发挥网络问政作用，加强公共信息服务部门职能，从而对决策流程产生多回路的影响等。（3）组织协调。运用信息技术协调部门内工作，不同部门间工作，协调政府部门与其他部门之间的关系。
上述理想随着金融危机和金融海啸的到来再次受到冲击。周期性的经济衰退表明，市场的调节作用也不能无限夸大，于是新一轮的政府干预又开始强化起来。组织结构改革的呼声就是在这种“小政府、大市场”“大政府、小市场”的摇摆波动中，声音忽高忽低的。但有一点是恒定不变的，那就是复杂条件下公共决策的方式要求更加高效、更加灵活的回应性。
增加组织的回应性，传统的做法有两种：一是增设新的组织机构，以弥补常规组织在某一问题领域的缺位，以机构数量的增加来解决正在或可能出现的问题。二是在现有组织的基础上扩展其职能和边界，通过职能范围的丰富和扩展，增强对新出现事物的应对能力，弥补常规组织的局限。二者都是在现有体制框架内解决问题，这种解决问题方式的致命缺陷就是增加了组织协调的成本。在这种矛盾状态下，公共组织的规模虽然不断膨胀，而应对各种公共危机的能力和效果却没有得到社会的认同。在传统组织行为方式无法解决问题的情况下，任务型组织的构想产生了。
