任何公共组织都不是孤立存在的，而是每时每刻都在和周围的环境发生各种各样的联系。环境是一个内涵丰富的概念，如果说组织的结构、制度、文化是决策内部环境的话，接下来将要讨论的外部环境包括自然环境和社会环境两大方面。自然状况包括地理、气候、矿产、动植物分布及所能提供的各种资源；社会环境可以进一步细分为政治、经济、文化、科技、教育、社会和国际因素等。
一、环境研究的相关理论
环境对组织行为的影响人所共知，但在具体分析相互关系的视角上，人们的观点却不尽相同。我们分理性系统视角、自然系统视角和开放系统视角三类介绍。所谓“理性系统视角”是从组织构建的角度审视外部环境的作用和影响，“自然系统视角”是从外部环境对组织的先天性、决定性作用角度入手，“开放系统视角”则是从组织适应环境变化的角度研究问题的。
（一）理性系统的视角
不论是泰勒的科学管理理论、法约尔的一般管理理论，还是韦伯的科层制，对环境问题的认知多从对组织结构设计的影响入手，虽然也认识到了环境的重要性，但都没有专题涉及，而是更侧重于静态地、孤立地分析研究组织内部问题。
西蒙的有限理性思想打开了这一封闭体系，提供了两条重要的线索，一条是研究抉择者的性质，另一条是研究决策环境。在讨论环境问题时，西蒙指出，所谓的“‘环境’一词是模糊的。我们对于客观物质世界的总体面貌不感兴趣，只关心生物认为是‘生存空间’的那些方面。因此，我们所谓‘环境’，将依赖于生物的‘需要’、‘动机’或‘目标’，依赖于生物的感知器官。”
西蒙的环境观包括两方面：首先，“环境”是影响决策行为最重要的因素之一；其次，“环境”的概念是相对于决策主体而言的，主体的主观认知和判断决定了环境的范围和对主体的影响力。可见，西蒙对环境的认识是从主体感知角度提出的，这种认识仍然停留在比较感性的阶段，更多地仍旧是关注组织内部的特征。
（二）自然系统的视角
自然系统视角的学者们抛开主体的主观视线范畴，开始研究环境对组织的决定性作用，进而产生了一系列重要的理论观点，其中最有代表性的就是行政生态理论。
生态理论原本属于动植物学范畴。正式将生态学概念和方法移植到公共行政领域的代表人物是美国学者约翰·高斯（John Gaus）。1936年，他发表了著名的《美国社会与公共行政》，第一次揭示了人口、地区、科技、社会技术、希望（理想）、灾祸等外部环境对组织的影响。高斯认为，生态学的概念不仅与行政研究有关，也同行政实践活动有关。如果人们自觉地认识各种生态因素，就可以积极应对外部环境的挑战。
结构功能主义的创始人帕森斯从比较研究的角度把各国的行政系统放在本国的社会生活中进行对比，对比的重点是行政生态环境，通过对比建立起不同的生态模式，并据此分析引起各国行政差异的社会生态原因。在《关于行为的一般理论》等著作中，帕森斯阐发了他的“社会行为的模式变项”，指出，传统社会向现代社会转变的过程中，五项主导型的生态变量影响了整个社会的价值取向。这五大模式变项是：
（1）从功能普化到功能专化。传统社会中的组织往往承担了多种职能，充当了多种角色；近现代社会中组织的功能则日趋专业化、专门化。
（2）从归属倾向到成就倾向。传统社会强调宿命论，寻求归属感；现代社会则强调通过个人努力奋斗取得成就。
（3）从特殊关系到普遍关系。传统社会重视以情感为中心的特殊人际关系；现代社会则重视个人自主发展，自由参加各种社会组织，发展普遍的社会关系。
（4）从重视情感到情感中立。传统社会的人际关系往往受个人情感的左右；现代社会则以情感中立为人际交往的基础。
（5）从个人利益到团体利益。传统社会人们的社会行为多以个人利益为中心；现代社会趋于以团体利益为中心。即把个人利益与团体利益结合在一起，通过团体利益的争取与维护来实现个人利益。
帕森斯的上述理论观点跳出了究竟是“人控制社会”还是“社会控制人”的“怪圈”。把个人行为、组织行为与社会环境融合在了一起。
以赛尔兹尼克为代表的“制度学派”从制度环境对组织结构影响的角度提出，影响组织结构的不仅包括技术环境因素，而且还包括制度环境因素，将组织结构的研究具体地纳入到整个社会政治制度的大环境中考虑。有关内容我们已经在第三章专门讨论，这里就不再重复了。
（三）开放系统的视角
开放系统理论的研究视角将组织融入到环境之中，不仅研究组织与环境之间的交互关系，而且还突出了各种关系中关键性因素：由于组织是开放的，并且这种开放不是漫无边际的，而是有一定的边界的。界定和维护这一边界需要花费组织相当程度的能量，而这些能量就是环境研究的重点。
劳伦斯（Lawrence）和洛斯奇（Lorsch）在20世纪60年代提出的组织权变理论认为，如果从开放性系统的视角观察，任何组织都不是孤立的，而是与特定的环境相联系的。这一理论在后来的发展中逐渐开始走向极端，变成了组织完全被动地接受环境的制约和改变。70年代卡斯特（Fremont E.Kast）、罗森茨维格（James E.Rosenzweig）以及加尔布雷斯（Jay Galbraith）提出，组织行为不是按照规则、制度完成的，而是根据具体的外部情况决定的。“不存在所谓最好的组织，任何组织方式都不具有同样的有效性，最好的组织方式总是依据组织与环境的关系来确定的。”
伯恩斯（Burns）和斯托克（Stalker）在20世纪70年代初提出了所谓“环境决定理论”，认为专业分工密切、规范程度高的组织是在相对稳定的环境中形成的，而在“动荡环境”中形成的组织结构复杂程度不高，专业分工比较灵活，强调专家和知识的作用以及横向的信息交流。伯恩斯和斯托克认为，这两种组织结构模式都不是绝对的，现实生活中多数组织的结构是介于二者之间或是二者兼而有之。
70年代后期，组织环境理论的研究转向环境与资源的关系和组织适应性生存方面。“资源依附理论”的代表菲弗尔（Pfeifer）和萨兰奇克（Salancik）等人认为，所有公共组织都处在不断与外部环境进行资源交换的过程中，资源的稀缺程度决定了组织对环境的依赖程度。组织只有在依赖环境的同时，不断地调整、适应环境的改变，才能更好地实现组织的目标和任务。汉南（Michael T.Hanna）和弗里曼（John Freeman）等人提出，组织同一切生物一样，必须不断地适应外部环境的改变，否则就会走向消亡。组织的生存或发展有三个阶段，即变异、选择和存留。“变异”是指组织适应外部环境的变化而采取相应的措施；“选择”是指外部环境对于公共组织来说不是被动的，而是一种双向选择的关系；“存留”则是指由于前两者的作用，组织能够适应外部环境，从而得以存续。
从以上理论发展演变来看，环境问题研究已逐步从以组织为主体转向以外部环境为主体；组织与环境之间的关系由被动地选择、决定、改变转向双向互动交流。
二、环境对决策的影响
（一）自然环境的影响
自然环境不仅对种族、民族、语言文化、宗教信仰、风俗习惯、生活方式等宏观层面内容产生巨大而深远的影响，而且对组织结构和行为方式也产生重大的影响。非洲和中东地区的大多数国家处于沙漠地区，决定了这些国家无法选择以农为本。我国处于陆地资源最广袤的亚洲，历朝历代封建统治者都牢牢把握“以农为本”的行政思想，时至今日，农业、农村、农民问题依然是影响我国经济发展的最主要的问题。希腊、西班牙海洋气候明显，日照充足，选择了旅游业作为支柱产业。在金融危机持续蔓延影响下，旅游人数明显减少。当其他国家经济缓慢复苏之际，西班牙起步维艰，希腊甚至陷入了主权债务危机。
组织行为对自然环境的反作用也非常明显。一个国家、一个地区为发展经济，采取扩张型增长方式，资源掠夺政策，固然能够在短时期内取得快速发展，但长远看，却破坏了生态环境。温室效应、沙漠化、水资源短缺、物种灭绝等，暴露了决策行为的缺失。因此，各国政府都将“绿色行政”的理念注入决策过程的各个环节之中，党的十八大也第一次明确将“生态文明建设”作为五位一体的总体布局，同步推进。
（二）社会环境因素的影响
社会环境包括政治、经济、文化、科技、教育、国内和国际等多方面。
从政治环境看，政党、阶级、政治文化等内容对组织架构及决策行为发挥着重要的影响作用。一个国家是否真正民主，决定了决策过程的参与程度。一个国家的法律制度是否比较完善，贯彻执行是否彻底，决定了组织的架构是否合法，决策能否在充分的监督环境下进行。一个国家的政党制度决定了利益集团在社会中的地位和作用。利益集团既可以扶植自身势力掌控决策权力，直接参与决策，又可以通过游说或控制舆论导向影响社会的选择。如果一个国家的政治法律制度不健全、不完善，那么组织的体制、目标、决策方式都不可能在规范、理性的层面上运行。政治法律制度的建设始终存在与社会经济发展水平由不适应到部分适应、完全适应，再到不适应的循环过程。在这样的环境影响下，决策也始终处于非理性、有限理性、理性的徘徊状态之中。
从经济环境的角度看，社会生产力的性质、水平，所有制的构成形式、性质以及科学技术的发展成度是环境因素中最为活跃的内容，对组织结构及其决策发挥着决定性的作用。经济水平直接决定了组织生存。一般来讲，组织规模的大小取决于这个国家或地区经济发展水平的状况。发达国家在经济滑坡的时候，会采取措施裁减政府工作人员或削减公务员工资，而发展中国家在经济增长的同时也会不断膨胀公务员队伍的数量。印度1961年公务员队伍只有700万人，1981年达到1548万人；泰国1969年公务员队伍只有37万人，1984年达到98万人。经济水平也决定了组织行为的方式。近年来，我国宏观经济调控政策不仅受国内面影响，而且受国际面影响。1998-2003年，我国实行积极的财政政策，主要由于亚洲金融危机影响。2004年亚洲走出金融危机，我国开始实行稳健的财政政策和货币政策。2008年，金融海啸爆发，我国再度实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，投入4万亿主要用于铁路、公路、机场建设，相应的各种配套政策均以扩大就业，加大原材料生产投入，刺激内需为主。经济指挥棒对各级各类决策的影响越来越突出。
从文化环境的角度看，社会的道德、伦理、价值观念、心理、教育、文学艺术等对组织结构和行为方式也产生了深远影响。各国的文化环境不同，决策的内容和方式也千差万别。西方国家强调每一个社会成员的权利都应当受到充分的尊重，相应地，决策程序讲究公开、透明。然而，各种利益集团为了争夺资源，大规模开展政治游说拉拢中间层，使得决策成本高昂，同时也使得决策结果偏离初衷。在我国，复杂的传统文化观念既对公共权力形成了控制、约束，如“德治”、“民本”等传统文化思想；同时又沉积了大量消极的影响组织行为方式的糟粕，如“官本位”、“家天下”等思想。
