一般而言，组织的结构化程度越高，越容易整合资源，应对各种事务。然而事实上，结构化组织同样不可避免地带有各种各样的局限性，主要体现在以下三个方面：
（1）组织结构是产生信息“熵”的重要原因。第六章将要专门分析，信息“熵”现象主要存在于相对封闭的系统之中，在传递过程中从高能量到低能量耗散和衰减。组织规模越庞大，层级越多，结构越复杂，信息传递的衰减度就越高。从另一个意义上讲，现代民主参与要求过程透明，也就是说，决策参与链越长，参与过程就越透明。而参与链的延长必然造成时间耗损和效率降低。
（2）组织结构设计中的权力划分导致了信息在各部门都是被有选择地使用和解释，而不是中立、理性地使用和解释的。按照韦伯的观点，科层制组织是理性组织，具有价值中立的特点。对于各种政治、利益和信息都能够保持中立，是追求效率的工具，能够有效地对环境做出各种不同的反应。然而，组织在进行纵向和横向划分的过程中，不可避免地会面临集权和分权的矛盾。公共组织内部也不可避免地存在各种利益集团，权力与责任关系的不对等、权力制约的不均衡势必导致人们从各自的价值观出发，对信息做出不同的解释和利用。尤其国与国之间，政治、经济、意识形态等问题更严重地影响到决策判断的价值观，更加深了政府决策的有限理性。比较典型的例子是，美国攻打伊拉克的理由是伊拉克拥有大规模杀伤性武器。为了达到战争的目标，政府部门搜集了大量伊可能存在大规模杀伤性武器的信息，并利用舆论传媒对公众进行选择性报道，而战后搜索发现，并不存在所谓的武器。
（3）组织的结构化程度直接影响到了决策科学性的程度。组织结构的划分常常面临集权与分权的两难境地：从现代管理的角度，实现组织结构扁平化，减少层级是实现专门化决策，提高决策效率的重要手段。然而，横向结构的扩大，势必使组织最高管理者集权化程度加重。如果组织结构扁平化的最终结果是决策权力集中指向个人，组织决策也就变成了个人决策。或者也会出现另一种情况：由于组织决策权力太过分散，降低了决策的效率，也同样会使得决策的理性程度大打折扣。组织的结构化程度只能是在纵向结构和横向结构的配比适度时，才能保证决策的理性程度，超过任何临界点，都会出现理性程度下降的趋势（如下图）。
为了寻找提高决策科学性和管理效率的最佳结合点，世界各国都在力图通过各种改革方案，不断进行机构改革和调整。以我国政府机构改革为例：1949年建国初期国务院组成部门、直属机构、办事机构共35个机构，1952年增加到42个，虽然同年就已开始推进机构改革，然而到1954年机构数量却仍增加到64个。“文化大革命”结束后，为了迅速复苏经济，国务院相关机构迅速增长，到1981年膨胀到100个。全国人大先后通过1982年、1988年、1992年、1998年四次重大的政府机构改革方案，但收效甚微，一直停留在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈当中。直到1998年，国务院组成部门由40个减少到29个，内设机构精简四分之一，人员总数减少一半，才实现了建国以来最大规模的一次国务院机构改革。
是不是机构精简就一定能提高决策科学性呢？不尽然。世界各国在处理机构增减与提高效率的关系上，目前还没有找到一条行之有效的道路，大多还处在头疼医头，脚疼医脚的状态中：在社会公众或政府注意力关注点密集的范围内，新增机构大规模膨胀，而常规性工作的机构则逐渐精简。美国“9·11事件”后，国土安全成为社会公众及布什政府关注的重点，国土安全部的机构膨胀及权力覆盖范围远远超过了其他机构，甚至出现了大量权力交叉侵占的领域。在关键性问题上这些新增机构几乎全部听命于总统，这样的机构设置显然有违公共组织结构设计的理性原则。
决策权力的集中与分散是相对的，像光谱除了黑与白两个极端外，中间还存在程度不同的各种过渡色。集权和分权只有程度上的差别。如果所有决策权都集中在一人手中，必然导致个人决策代替组织决策。因此，在组织内部，必然要通过结构化、制度化的方式实现分权或者授权，来制约个人决策。在组织外部，则必须一定程度上打破结构的封闭性，讲求组织结构的开放化，使组织结构内部的问题转由外部来解决。专家论证、技术咨询、决策公示、听证制度等近年来公共管理领域的制度创新，实质上都是这种内部问题外部化的表现。
（三）组织结构设计的原则
决策结构优先的结构设计思路，反映了20世纪中期以来社会节奏加快以及自主意识觉醒的状况。一方面，社会分工的细化和市场竞争的激烈，要求社会组织做出迅速反应和及时决策；另一方面，组织中个体的自主意识普遍觉醒，个人作用的重新整合成为现代组织结构的发展趋势。
组织结构设计的内容非常广泛，包括组织目标设计、管理幅度和管理层次设计、部门结构设计、岗位职责设计等内容，根据决策优先原则，组织结构设计至少应当关注以下几个方面：
●保持平稳过渡
任何组织都必须依存于一定的环境，这种环境不仅包括技术环境，而且还包括制度环境。一般来讲，组织环境的不确定性越强，组织结构的复杂程度就越低。“学习型组织”强调的就是组织在面临环境因素不确定情况下，只有充分发挥每个成员的能动性，才能应对环境的发展变化。同样，组织面临的环境愈复杂，组织的分权化程度就越明显。因为在复杂的环境中，只有实现分权，才能保证组织能够对环境作出快速灵敏的反应。相反，组织面临的环境越平稳，组织结构的规范化程度通常就越高。
●服务组织目标
结构设计最终要服务于组织目标。而“目标”可以层层分解为若干的“手段”，进而形成一个“目标—手段”链条体系。相应地，组织的结构设计过程也是一个层层分解的过程，要求有不同的管理幅度和层次，有不同的组织职能、人员配备和权责安排来构建这个“目标—手段”体系。在很多情况下，组织的目标都不是单一的，多目标体系如何实现，需要通过组织构建的形式有侧重地进行资源配置、整合。一般来说，组织是根据战略性的目标来设计系统结构的，战略目标的调整和变化，也会导致组织的结构发生改变。
●权力责任对等
组织权力的控制一般有两种模式，即分权制和集权制。分权制模式中，组织是通过法律、法规和工作程序来运行的，因此在组织结构设计上，要给予那些涉及制定法律、法规、工作程序以及执行和监督的部门更多的关注。集权制模式中，组织的控制更多的是通过行政命令的方式来实现的，这就要求组织结构设计要重视管理幅度的合理性和管理层次的衔接性。这里尤其需要注意的是，在决策权力分配过程中权力与责任要实现对等，即建立权责一致的组织结构体系。韦伯构建的现代科层制为公共组织设置了两个层次的责任，一是组织责任，二是组织成员的个人责任。责任与权力的配比是正向统一的，不论是政府还是行政人员，行使一定的权力就必须同时课以相应的责任。因此，组织在进行权力体系架构的过程中，必须时刻注重权力与责任的统一。而这一点，是目前权力结构设计的薄弱点，也是今后组织结构设计的主要关注点。
●规模技术匹配
组织的规模对组织结构的影响十分明显。一般来说，规模越大结构的规范化、制度化程度就越高，分权化的程度就越高。反之，组织的规模较小，则组织的结构相对简单，集权化程度较高。现代通信技术的发展使组织结构也发生了较大的变化。例如，电子政务技术的全面推广改变了组织行为的性质和形式。技术设备的水平不仅影响组织活动的效果，而且影响组织的职位设置和人员的素质要求。对于常规性技术程度高的组织来说，一般采用严格控制的组织结构形式，其规范化程度和集权化程度就高；而对于非常规性的技术组织来说，则恰好相反。
案例选读
北京市“四城区合并”与深圳“扁平化改革”
2010年7月，国务院正式批复，同意撤销北京市东城、崇文，设立新的东城区；撤销西城、宣武，设立新的西城区。这一行政区划的调整原则是“精简、统一、效能”。合并后的东城区，辖区面积41.84平方公里，常住人口86.5万人；新西城区，辖区面积50.70平方公里，常住人口124.6万人。为什么进行这一调整？首先，便于实现资源整合。崇文和宣武两区发展空间受到制约。据资料显示，2008年，京南五区（崇文、宣武、丰台、房山和大兴）GDP总量仅为北五区（东城、西城、朝阳、海淀和石景山）的1/5；人均GDP、全社会固定资产投资额、社会消费品零售额相当于北五区1/3；财政收入相当于北五区的1/4。通过行政区划合并，便于形成新的四大核心功能区，带动经济全面发展。其次，便于拓展空间，统筹利用人、财、物力资源，减少过度分割和重复消耗。行政区划调整后，核心区减少两个行政区，有利于精简机构，合理配置地区经济、社会资源，提高行政效能，降低行政成本，提高工作效率，提升核心区规划建设和整体管理水平。
2010年6月，国务院同意将深圳特区范围覆盖到整个深圳市。10月，深圳市委、市政府宣布，将在宝安和龙岗新增两个功能新区，暂定为“龙华新区”和“大鹏新区”。据分析，此举意味着深圳新一轮行政区划调整以增设功能区的方式拉开序幕。在以往市、区、街道、社区两级政府四层管理的基础上，探索市功能区办事处的一级政府三层管理体制。为什么行政区划不减反增？首先，这是深圳特区自身体制大幅提升的结果：1979深圳设市，1981年从县级市升格为副省级市，1988年又列入计划单列市，赋予了相当于省一级的经济管理权；2010年将特区范围覆盖到整个深圳市，这为深圳的发展又注入了新的活力。其次，这是在2007年和2009年，深圳分别设立光明新区和坪山新区，探索管理体制扁平化基础上作出的进一步改革。光明新区兼具开发区和行政区职能，光明新区工作委员会和管理委员会，是深圳市委、市政府的派出机构，全面负责辖区内的经济发展、城市建设和管理、社会事务管理。两年后，在复制光明新区管理体制的基础上，又设立了坪山新区。这种通过行政派出，不增加管理层级的方式，形成了深圳“市政府—新区（派出机构）—社区（工作站）”的新型行政体制架构模式。
我国目前行政区划管理存在层级过多，管理幅度偏小，资源能源消耗较大，行政效率偏低等问题。北京和深圳一减一增两种看似矛盾的行政区划调整，实质上都在朝着理顺层级、提高效能的方向迈进。
三、择案规则与决策边界
所谓择案规则，是指组织选定最终方案的程序和方法，是组织制度中最狭义的一个组成部分，是把组织中的个人偏好汇总转化为组织决策的程序和方法，具体包括程序和规则两方面内容。
（一）投票程序决定选择结果
人们通常熟悉的择案规则只是一种表决权的规定，而事实上，决策的不同程序也会影响决策的结果。假设这样一种情况：一个组织要讨论从三个备选方案（A、B、C）中选择一个。其中，有3人赞同A（左派）、3人赞同B（中间派）、3人赞同C（右派），并且所有人都只选择个人认为的“最优”方案。如果采用连续表决的办法，对所有备选方案进行表决，并且每人每次只能就一个方案“赞成”或者“反对”进行表决，简单多数获胜的话，有两组理论模型推导：
如果该组织决策群体有9名成员组成，结果将会是：
第一轮：赞成A—左派
第二轮：赞成B—中间派和左派
反对A—右派和中间派
赞成C—右派
结果—B或C
最终结果—B
通过这种把A方案排列在先的简单表决的结果是选择B方案。而如果把B方案放在最前考虑，选择的结果就又不一样了：
第一轮： 赞成B—中间派
反对B—左派和右派
结果—A或C
第二轮①： 赞成A—左派和中间派
第二轮②： 赞成C—右派和中间派
赞成C—右派
赞成A—左派
最后结果—A
最后结果—C
按照这个程序，决策选择的最终结果是A或C。
可以看出，在这种最简单理性模式下的选择中，最先讨论的备选方案往往处于最不利的地位。
而如果决策组织的成员不是9人，而是7人的话，投票表决最终成为集体选择的方案往往不是最优，而是折衷，甚至是最差。我们可以从下表进行分析：
选择顺序 左派 中间派 右派
1 2 1 2 1 2 3
最优 A A B B C C C
满意 B B A A B B B
最差 C C C C A A A
可以看出，在7人选择中，右派略占多数，不论右派选择ABC中的哪一种方案，都会成为组织的最终决策，而对于左派和中间派来讲，实际上都是最差方案。而“最优”、“满意”、“最差”的结果又往往取决于备选方案的排序。
