第21章 发展型国家建设与中国城市发展实践(3)

随着国有企业的改制，单位制赖以存在的物质基础和组织形式瓦解。下岗分流的职工也逐步由“单位人”转化为了“社会人”。随着经济体制改革的不断深化，单位以外社会领域的生长和非单位组织的大量出现，单位不再是满足个人需求的唯一渠道。“单位办社会”受到了极大的挑战，单位社区在城市社会生活中逐渐趋于边缘化，单位制失去了生存的土壤，其地位和职能日益弱化。换言之，城市的去单位制趋势日益明显。这主要表现为：第一，单位制运行的经济基础不复存在。改革以前，中国单一的公有制经济确保把所有的职工都纳入单位制之中，改革开放以后，非公有制经济的迅速发展，形成了以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的所有制格局，公有制产权变得明晰化，国家用行政指令计划配置所有资源的局面一去不复返。非公有制经济的发展，使得体制外出现了自由流动的资源。面对市场，无论是什么等级的单位组织，都必须遵循经济规律和市场规则，市场经济最讲究效率，而单位制度显然不是一个有效率的制度，“中国单位成员的永久性工作保障使组织领导不能运用解雇作为手段来促进组织内资源的最优配置”（李猛等，1996：144）。第二，“单位人”概念的弱化。在市场经济的推动下，国家对流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度进行了一定的改革，城市社会出现了前所未有的自由活动空间。在单位之间，职员的流动已屡见不鲜。一方面，越来越多的单位认识到要在激烈的市场竞争中获胜，必须改变过去“单位办社会”的状况，强化其经济职能。另一方面，面对现实，大多数人明白单位已“靠不住”，因此，单位人对单位的依赖程度减弱，下岗、转岗、再就业成为司空见惯的事情。随着人们对单位选择自主权的加大，个人与单位之间的双向选择、个人对单位的多项选择成为现实，单位几乎不再有任何措施可以严格限制人员的流动。第三，单位功能的弱化。随着计划体制向市场体制转变，社会公共义务剧增，一些单位在向市场经济转轨和产业结构调整的过程中，显得不适应或处于不利地位，而无力承担原有的社会职能，从而将原来承担的过于沉重的社会职能还给社会，大量事务开始回归社会，同时“越来越多的上级单位在市场经济面前，由于失却了集中管理，占有和分配经济、社会资源的权力，开始让下级单位‘断奶’”（唐忠新，1999：82），下级单位不得不收缩原有的全能性功能，将专业与效率功能外的功能推向社会。市场经济打破了单位制时代社会福利大统一的格局，多元的社会福利格局正在逐步形成，因而人们对单位的依赖程度减弱，单位制作为社会控制的主要方式，其程度和职能不断降低。

总之，随着市场经济的发展，中国社会发生了剧烈的变迁，改革的冲击和单位制固有的弊端，使得计划经济体制下传统的单位制逐渐解构，“单位社会的终结实际上是中国改革开放，建立社会主义市场经济进程中不可逆转的必然趋势”（田毅鹏等，2004：146）。

随着单位制的不断解体和终结，一种新的社会整合机制不断发展，这便是社区制。20世纪80年代初，民政部门提出“社会福利社会办”的口号，开始与“社会福利单位办”的模式分道扬镳。1986年，北京市民政局制定了《北京市发展社区福利网络三年规划》。1987年9月，民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，提出了社区服务的发展方向。这样，社区概念逐渐被政府部门、各级领导人和全社会广泛应用。

1991年5月31日，当时的民政部长崔乃夫在听取基层政权建设司汇报工作时指出，基层组织建设应着重抓好社区建设。7月5日，他在中国社会工作者协会成立大会上致辞，再次强调要“重视社区建设”。1992年10月，中国基层政权建设研究会在杭州市下城区召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。自此以后，“社区服务”的提法进一步延伸扩展为“社区建设”。社区建设基本上就相当于国际上所流行的社区发展概念。1999年初，民政部在全国选择北京市西城区、南京市鼓楼区、杭州市下城区等8个城市的9个区为城市社区建设试验区。这是对城市基层管理进行改革的重要举措。在整个90年代，社区服务和社区建设得到社会各界的普遍关注，成为当时及之后很长一段时间内中国社会发展的重要议题。（华伟，2000：92）四、浦东模式：大都市规划的兴起

改革初期，我国曾一直推行以分散化为特征的城市发展政策，试图人为地去“控制大城市规模”，中央政策曾一度将小城镇化作为中国城市化的重要特色。如前文所言，1978年，全国城市工作会议首次明确提出“控制大城市规模，多搞小城市”的战略方针；1980年12月，全国城市规划会议正式确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展原则；1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国城市规划法》，进一步提出“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”，第一次以法律的形式对我国城市发展规模和发展方向加以规定。邓小平同志也曾指出：“中国有百分之八十的人口在农村。中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。农村要发展，农民生活要好起来，大量农业劳动力转到新兴的城镇和新兴的中小企业，这恐怕是必由之路。”（邓小平，1993）在这一系列思想的指导下，改革早期，我国的城市化建设走的是以农村小城镇发展为起点的城镇化道路。在上述政策作用下，中小城市及小城镇发展势头迅猛，有力地拉动了全国城市化发展水平。

但是，这样的城市化还是缺乏集聚效应的、低水平的乡村工业化的产物。20世纪90年代后期，乡镇企业普遍显露发展困难、升级停滞的低迷状态，对农村经济发展和产业结构调整的拉动作用明显减弱。这样的局面迫使人们反思通过兴办乡镇企业带动乡村工业化发展，进而以小城镇建设为重点推进城市化进程的做法。首先，乡镇企业布点分散的特点带来资源利用率低、环境污染严重、缺乏综合竞争力等一系列问题，不仅在相当程度上限制了自身的后续发展，而且影响着我国城市化整体水平的提高；其次，小城镇的发展往往缺乏科学规划和合理布局，对生态环境的破坏和对耕地的占用较为严重，城镇建设缺乏特色。

正是在这种鼓励发展小城镇，严格限制大城市规模的城市发展方针的约束下，20世纪80年代的上海，经济增长比较缓慢，在全国的经济地位逐渐下降。改革开放之初，上海的工业总量占全国的1/8，但至80年代末，上海的工业总产值不但与乡镇企业火爆的邻近省区江苏省和拥有深圳特区的广东省拉开了较大距离，而且也落后于山东省和辽宁省，降至全国第五位的水平。在贸易方面，上海由60年代至70年代初占全国贸易总额的两成减至不足一成。与此同时，上海的城市建设也严重滞后。以居住条件为例，1988年上海市区人均居住面积仅有63平方米，而全国水平为83平方米。（韩乾，2004：27）为促进上海的发展，1984年上海被列入我国沿海14个对外开放的港口城市之一，并先后设立了三个国家级的开发区，即闵行经济技术开发区、虹桥经济技术开发区和漕河泾经济技术开发区。这些开发区的设立对80年代上海经济的发展起了一定的作用。但上述三个开发区的规划面积合计不足800公顷，规模很小。无论是从上海经济发展的潜力来看，还是从与其他经济特区相比而言，这三个开发区对上海的经济发展来说都是远远不够的。如何促进上海经济的发展，恢复上海作为国际经济中心的地位，国家把视线转向了与外滩一江之隔的浦东。

20世纪90年代初，邓小平对中央几位负责同志说：“我已经退下来了，但还有几件事，我要说一下，其中之一就是上海的浦东开发，你们要多关心。”《东方新报·“百年小平”之上海——邓小平的上海情结》，搜狐网，2004年8月20日，http：∥news.sohu.com/20040820/n221629548.shtml。1990年4月18日，中共中央、国务院对外宣布上海浦东地区的开发开放战略。1992年10月12日，江泽民总书记在党的十四大报告中向世界宣布，要“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际金融、经济、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”。《进一步扩大改革开放的战略选择——浦东开发》，东方新闻网，http：∥news.eastday.com/epublish/gb/paper195/2/class019500006/hwz587354.htm。1992年11月，江泽民在视察浦东新区时又指出：“党的十四大把开发浦东列为我国90年代建设的重点，这是我国扩大对外开放的重要标志。”这标志着我国开发开放的重点从珠江三角洲推进到了更富庶的长江三角洲，从而开启了180万平方公里、拥有3亿人口的长江流域的经济振兴。

为促进浦东新区的经济起飞，中央政府赋予浦东新区多项优惠政策。比如：一、区内生产性的三资企业，其所得税按15%的税率计征；经营期在十年以上的，自获利年度起，两年内免征，三年减半征收。二、在浦东开发区内，进口必要的建设用机器设备、车辆、建材，免征关税和工商统一税。区内的“三资”企业进口生产用的设备、原辅材料、运输车辆、自用办公用品及外商安家用品、交通工具，免征关税和工商统一税；凡符合国家规定的产品出口，免征出口关税和工商统一税。三、允许外商在区内投资兴建机场、港口、铁路、公路、电站等能源交通项目，从获利年度起，对其所得税实行前五年免征，后五年减半征收。四、允许外商在区内兴办第三产业，对现行规定不准或限制外商投资经营的金融和商品零售等行业，经批准，可以在浦东新区内试办。五、允许外商在上海，包括浦东新区增设外资银行，先批准开办财务公司，再根据开发浦东实际需要，允许若干家外资银行设立分行。同时适当降低外资银行的所得税率。六、在浦东新区保税区内，允许外商贸易机构从事转口贸易，以及为区内外商投资企业代理生产用原料、零配件进口和产品出口业务。对保税区内的主要经营管理人员，可办理多次出入境护照，提供出入境的方便。七、对区内中资企业，包括国内其他地区的投资企业，将根据浦东新区的产业政策，实行区别对待的方针，对符合产业政策，有利于浦东开发开放的企业，也可酌情给予减免所得税的政策。八、在区内实行土地使用权有偿转让的政策，使用权限50年至70年，外商可成片承包进行开发。九、为加快浦东新区建设，提供开发、投资的必要基础设施，浦东新区新增财政收入，将用于新区的进一步开发。（王同旦，1995：5154）自此以后，上海以浦东开发开放为龙头，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃作为城市的发展战略。其中，浦东开发的地位极其重要。

经过近5年的建设，浦东新区的发展取得了重大成果。到1996年底，浦东新区国内生产总值达到50812亿元人民币，占上海市国内生产总值的177%，是开放初期1990年的84倍。这一期间，整个浦东新区的基础设施、土地开发、金融贸易、工业项目和房地产业等方面的投资大幅增长。全区固定资产投资累计达到12239亿元人民币，其中城市基础设施投资约32035亿元人民币，仅1996年的城市基础设施投入就达9868亿元人民币。1997年实现外贸出口1687亿美元，比去年同期增加233%。此外，40多家外资银行、金融机构在浦东设立分支机构，14家外资银行已先期进入，9家外资银行分行获准试点经营人民币业务。上海证券交易所、上海产权交易所等5家国家级、市级要素市场逐步进入，70多家中央部委、各省市外贸公司在浦东开设了子公司。（陶建强，1998：48）从城市化的角度来看，浦东开发模式为中国城市化开拓了一个全新的模式，即浦东形成了一种所谓的土地开发与城市公共设施协同推进模式。其中，围绕着土地开发，浦东形成了两级循环市场。所谓一级循环市场是指，新区政府—融资进行基础设施建设—提高土地级差、进行土地一级市场出让—回收初始地价及增值税还贷的模式；二级循环市场则是指，重点小区开发公司以生地空转的方式从一级市场获得土地借贷资金开发土地、变生地为熟地—土地二级市场转让、回收转让金—上缴初始地价及增值税并还贷的模式。到1996年底，浦东新区累计开发土地3425平方公里，累计转让土地面积达1635平方公里，累计完成投资额达27718亿元人民币。其中，陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区均已初见成效，逐步从生地开发转向了生地开发与功能开发并举的新阶段。（陶建强，1998）历史地看，浦东开发模式开启了我国大都市化建设的步伐。浦东开发的最终目标是把上海建成21世纪国际经济中心、金融贸易中心和航运中心。在浦东模式中所开创的土地开发与市政建设的两级循环市场模式，被迅速学习和扩展到全国各地城市发展实践中。在此过程中，我国房地产业逐渐发展成为国民经济的支柱性产业，极大地促进了我国城市规模的发展，一批大城市、特大城市由此不断地涌现出来。