第一节 城镇体系规划概述
一、时代特征
经过改革开放，我国国民经济的各个领域“市场化”程度还不高，在绝大部分领域，“市场化”的空间仍非常巨大。由于种种原因，我国劳动力市场化程度最低，价格的市场化程度约为70%。国家对一些重要商品与劳务仍有定价权和价格控制权。资金的市场化程度提高较快，但仍不足60%。随着银行商业化进程的加快，政府指令性贷款逐步减少，银行贷款自主性加强，但由于过去大量行政性贷款的存在，以及国有银行对市场的适应尚需一个过程，资金市场的市场化程度仍有待提高。随着城乡经济社会的快速发展，建设了大量住宅、公建、基础设施与其他项目。城市面貌焕然一新，城市综合功能明显增强，城市的地位和作用大大提高。城市道路已形成网状、环形状、层状和放射状，道路通行能力增强。
二、规划实践
20世纪70年代末、80年代初，局限于当时的体制和经济发展理论和方法，城镇体系规划的根本目的就是要使国家的资本得到均衡配置。因此，城镇体系规划的着眼点就在于确定城市的性质和规模。随着改革开放的不断深入，我国的城镇体系规划也在不断地发展和变化之中。城镇体系规划以落实国家和地方政府的重点建设项目为主要目的。随着改革开放力度的加大，市场机制对经济和社会发展作用越来越明显，城镇的发展方向出现了多元化趋势，城镇体系规划逐渐与城市总体规划结合，成为研究城市规模和城市性质的重要手段和依据，但此时的规划还带有限制资源流动的企图。市场经济体制逐步确立，资本的多元化倾向促使人们正确地认识城镇与区域发展的客观联系和城镇发展建设的客观条件，特别是1995年以后，逐步、广泛开展了省域和县域城镇体系规划，丰富和发展着城镇体系规划的理论、政策和方法，并开始重视城镇发展条件评价，研究城镇发展的多重机会等。
三、理论支撑
国外城镇体系的研究（包括近年的发展）成果颇丰，我国20年来城镇体系规划也是在科学借鉴国际成果基础上发展的，如城镇化理论、中心地理论、空间相互作用理论和生长极核理论等都为城镇体系规划提供了基本的思路和方法。但是，根据我国城镇体系规划的国情特点，国内学者的研究指导意义更大。
（一）城镇体系及其规划的理论方法
改革开放以来，南京大学地理系、北京大学地理系、中山大学地理系、中科院北京地理研究所、中科院南京地理研究所等单位及其研究人员（宋家泰、崔功豪、吴友仁、顾朝林、郑弘毅、林炳耀、周一星、杨吾扬、董黎明、许学强、虞蔚、阎小培、孙盘寿等）对城镇体系和我国城镇体系规划理论、方法进行了大量研究、探讨，并由顾朝林等首先将城镇体系组织结构归纳为地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构和网络系统四个方面。
（二）对新时期城镇体系规划理论方法的探讨
新时期城镇体系发展应充分考虑“经济全球化推动着世界城镇体系的形成和发育，促使国家和地区的城镇体系不断增强与国际城市的联系”、“科技革命和技术创新的周期缩短，在加速产业的转移和城镇体系的演变”、“社会信息化和快速交通的发展，对于城市和区域的空间结构产生重大影响”、“区域和城市的可持续发展问题，越来越受到社会公众重视，已成为区域与城市规划谋求妥善解决的重要战略目标”等时代特征。
因此，有必要根据《城市规划法》和《城镇体系规划编制审批办法》等法律、法规的精神，结合改革开放以来我国城镇体系规划理论、方法取得的成就和近年来城镇体系规划实践中的经验、教训，从有利于各级政府实施城镇体系规划的角度，研究、提出新时期适应我国城市规划行政主管部门事权的城镇体系规划的理论、政策和技术方法。
第二节 我国城镇体系规划的宏观背景
经济全球化、信息化与知识经济、中国市场化制度建立、中国区域与产业政策调整和经济走势变化标志着我国城镇体系规划新时期的来临。
一、经济全球化
经济全球化是20世纪80年代末、90年代初以来世界经济中出现的一个引人注目的大趋势。经济全球化的实质是全球范围内各国各地区经济的日益融合和生产要素在全球范围内的全面、自由流动，各国各地区经济的发展与世界经济的变动日益相互影响和相互制约。
经济全球化现象的出现是科技革命和国际分工发展的结果，是以经济国际化为基础的。经济国际化在二战以后迅速发展，各国通过贸易和投资等各种交往，在经济上的相互渗透、相互依存不断加深。进入90年代以来，由于苏联解体和东欧剧变，使原先以经互会为代表的狭小的社会主义国家市场随之消失，世界进一步形成一个无所不包的统一大市场。WTO（世贸组织）的成立，把贸易、投资以及服务的自由化提高到一个新水平，其制定的不少贸易、投资、金融等的制度、规则得到了多数国家的国家的认可，为全球范围内的自由、公平竞争提供了制度保证；作为经济全球化微观载体的跨国公司的迅速发展使生产的一体化扩散到全球，保证了跨国经济的有序运行；20世纪90年代以来以信息技术为核心的高科技的发展使科技革命取得突破，信息高速公路使贸易、投资和国际金融业务可以在瞬间完成，世界各国的地理距离大大缩短；所有这些，都使得经济全球化进程大大加快。
经济全球化在生产领域主要表现为生产活动的国际化、全球化，传统的国际分工不断演变为世界性的分工：国际分工从传统的以自然资源为基础的分工逐步发展成以现代工艺和技术为基础的分工，从产业部门间的分工发展为产业部门内的分工，从以产品为界限的分工发展为以要素为界限的分工，传统的初级产品与制成品之间的垂直型国际分工日益让位于制成品内部零部件、工艺流程的水平型国际分工。这种分工的结果形成了世界性的生产网络，各国都日益成为世界生产的一部分。
经济全球化、生产国际化对发展中国家的经济发展产生重大影响。一方面，经济全球化加速了生产要素在全球范围内的自由流动和优化配置，将世界经济连为一体，形成了各国经济“你中有我，我中有你”的相互依赖局面，这为发展中国家和发达国家之间的经济合作提供了更多的机遇；但另一方面，经济全球化又将使得国家的经济主权遭到削弱、跨国公司的作用越来越大，发展中国家的民族工业可能受到巨大冲击，有的国家的经济甚至会被发达国家和跨国公司所控制，一些发展中国家和发达国家之间的差距可能拉大。因此，发展中国家和地区应该正视经济全球化两方面的作用，找准自己在世界分工中的位置，加大经济开放的力度，发挥自己的比较优势，积极主动地参与到经济全球化之中。实践也证明，发展中国家中经济全球化的积极参与者都抓住了机遇、促进了经济的发展或腾飞，相反则落伍甚至日趋“边缘化”。
各国经济分工协作和竞争进一步发展。这是生产国际化、全球化的必然结果。经济全球化的深入发展，使得市场、技术、贸易、信息、投资、生产、销售和消费日益全球化，各国之间货物、服务、资金、技术和市场日益高度融合，经济传递的渠道更为顺畅，相互影响不断加强。发达国家可以通过对外贸易和投资将经济发展和衰退传递到发展中国家，发展中国家的经济和金融波动也会影响发达国家。为了确保世界经济的平稳运行，就必须加强国际经济合作与协调。而为了确保生产国际化的顺利进行，也要求国与国之间加强分工协作，减少投资与贸易障碍，以实现资源的优化配置。但另一方面，经济全球化又使得国家的经济主权受到削弱，经济实力成为决定一国国际地位的主要因素，国家之间在经济领域的竞争日益激烈。同时，资源的自由流动使得企业、公司在世界市场上短兵相接，相互竞争日趋白热化。目前，国际经济的分工协作和竞争主要表现在以下几个方面。
在制度领域，为了避免和减少经济摩擦，国际经济协调机制逐步建立和完善，相互协调正逐渐成为各国处理对外经济贸易关系的基石。如世贸组织的建立扩大了经贸合作的领域，维护了国际经济秩序。协调机制的制度化体现了国际经济合作精神。但与此同时，由于发达国家与发展中国家之间经济发展水平的巨大差距以及发达国家内部发展的不平衡，国际协调中往往充满了竞争和不平等，各国都想作出有利于自己的选择。在贸易领域，国际经济合作导致了一系列国际贸易协议的达成，推动了世界贸易的发展，将于2000年开始的第9轮多边贸易谈判将进一步提高贸易自由化的程度。但另一方面，各国、各地区竞争实力的差异，国际贸易协议中模棱两可的规定，又使得贸易集团化方兴未艾，世贸组织的运作困难重重，贸易自由化进程备受困扰；在国际生产领域，经济全球化带来的国际竞争的加剧，迫使企业尤其是跨国公司一方面改进技术和管理，以拓展生存空间，获取尽可能高的市场份额，另一方面，为了降低竞争的成本，跨国公司又纷纷加强联合与兼并，以达到优势互补或规模扩张，从而增强竞争实力。在国际高科技领域，随着科学技术的发展，知识、技术更新速度不断加快，生产成本不断增加，某一科技项目涉及的科学门类日益繁多，这导致高科技领域国际合作研究与开发不断发展，以充分发挥各国、各公司之长，并弥补单方资金投入的不足。同时，技术更新的加快也加速了发达国家跨国公司的技术转移，缓和了发展中国家技术缺乏的矛盾。但另一方面，知识经济的来临使得科技成为国际竞争力的决定因素，各国在高科技领域的竞争日益激烈，各发达国家不仅纷纷加大对高科技的投入，同时纷纷加强对高科技的保护，提高技术转让的成本。这对技术短缺的发展中国家显然不是福音。
二、信息化与知识经济
所谓信息化是指社会经济的发展，从以物质和能量为经济结构向以信息为经济结构的重心转变的过程。在这个过程中，人们不断地采用现代信息技术装备国民经济各部门，从而极大地提高社会劳动生产率。由此可见，信息化不具有在所有时代都能成立的性质。具体来讲，在人类发展的渔猎时代、农业时代、工业时代，不存在信息化的问题，人类更多使用的是物质和能量，虽有信息也只有微乎其微，或不是现代意义上的信息。信息化是随着人类信息社会的到来而提出的一个社会发展目标，它的实质是要在人类信息科学技术高度发展的基础上实现社会的信息化和信息的社会化，从而建立一种超越旧的人类时代的新文明――信息社会文明。
经济信息化是经济发展和社会发展的必然趋势，是社会经济结构向现代市场经济转变的重要特征。经济信息化是社会信息化的基本表现形式之一，是人类社会信息化进程中起主导作用的那一部分。由于经济发展是人类社会发展最主要的力量，信息化社会的到来首先离不开经济的信息化，它为社会信息化奠定了必要的基础，没有了经济信息化，社会信息化也就无从谈起。因此，许多国家都把推进国民经济信息化作为加速社会信息化进程的首选目标。
经济发展离不开信息化。从经济发展来看信息化，其涵义主要是指信息越来越成为整个经济活动的基本资源，信息要素广泛地渗透到人类社会各种经济活动之中，信息业越来越成为整个经济结构的基础产业，信息活动对经济增长的贡献越来越大。经济的信息化是在经济发展到一定阶段上的必然产物，集中表现为经济增长模式向知识密集型转化，产业结构的重心向经济效益和增长质量较高的信息产业发展的过程。
经济信息化程度的提高给经济增长和社会发展带来了深刻的影响，极大地促进了国民经济和社会的发展，特别表现在经济的增长方式上。其实，信息业作为全社会提供信息技术、设备及知识的产业，它本身就是国民经济的重要组成部分，它的生产和经营活动直接创造GNP，为社会增加财富。
经济信息化由此给人类带来了新的资源、新的财富、新的社会生产力，同时也带来了国际社会新的竞争方式、竞争手段和竞争内容。如1992年克林顿竞选美国总统时就提出了旨在面向21世纪的“信息高速公路”计划。日本近年来则提出了一项与美国相抗衡的“罗陀罗”（Mandara）计划。
知识经济是随着人类知识、技术不断积累而出现的一种经济形态，它是以知识创新为基础，建立在知识和信息的生产、储存、分配和使用之上的经济。知识经济的形成至少有三个标志：第一，知识成为对经济增长起决定作用的经济资源；第二，计算机和网络成为起决定作用的生产工具；第三，高新技术产业，特别是信息产业成为对经济增长起决定作用的主导产业。
以美国为代表的知识经济的迅速发展是20世纪90年代以来世界经济发展的重要现象。80年代以来，随着新技术革命的发展特别是信息技术的迅速崛起，以信息为代表的知识型产业就已开始成为世界经济的主要增长点。而进入90年代，知识、技术和信息对经济增长的贡献越来越大，并成为经济发展的关键因素。根据美国发表的报告，到1996年，信息产业产值已超过美国国内生产总值的60%，1996年的营业额达到8660亿美元，超过汽车业、建筑业和钢铁业，成为头号支柱产业。就广义的信息产业来说，它已经是美国创造就业机会最多的部门，1998年37%以上的就业是由与信息有关的行业，如通讯、教育、软件、咨询、以及财务等所提供的。知识经济不是美国经济独有的现象。90年代以来，美国以外的其他发达国家和一些发展中国家大都制定了信息等高科技产业发展计划，并取得了进展。如目前OECD成员国高科技产品在制造业产品中的份额已达到20～50%。在全球范围内，世界国内生产总值的2/3与信息产业有关。另据估计，随着全球信息基础设施的建成，技术对经济增长的贡献度将由目前的70%～80%提高到90%。基于此，不少专家预言，不仅目前美国已进入知识经济时代，而且在世界范围内知识经济也正逐步取代工业经济，并将在21世纪初成为世界经济的主要形态。
知识经济的到来对发展中国家而言既是机遇，又是挑战。首先，知识经济的发展、网络经济的形成，在促进经济全球化进程的同时，对国际产业转移将产生重要影响，为发展中国家的经济发展提供了机遇。发达国家为了实行产业升级，纷纷发起以跨国公司为主体的向外投资，加快向发展中国家产业转移的步伐，被转移的产业将由原来的劳动密集型产业、高污染产业为主向资本密集型产业、部分技术含量较高的产业为主转变；转移的内容不再仅是劳动密集型的产品或零部件和生产工序，还包括含有一定技术水平的零部件生产和制造工序。现代信息技术传播的高速度、低成本使发展中国家可以较快掌握现代信息技术，并利用它来改造传统产业，带动产业结构的调整和升级。但知识经济使发展中国家面临更多的是挑战。发展中国家目前大多处于工业化发展阶段，而超越工业经济时代而进入知识经济时代是不可能的。发展中国家与发达国家之间在信息等高技术方面本来就存在较大差距，资金的短缺又制约着发展中国家在这方面的投入。因此，在相当长的时期内，发展中国家还只能充当发达国家“加工厂”的作用，在国际分工体系中处于附属地位。
三、中国市场化制度建立
在经济体制改革目标模式的选择上，我国已经确立了“有中国特色的社会主义市场经济”的宪法地位。这一目标模式也就是计划和市场相结合的现代市场经济模式。市场在资源配置中起基础性作用，计划起宏观调控作用。市场机制在微观层面上调动企业和个人的积极性，计划手段在宏观上保证国民经济的总量平衡。在所有制构成方面，我国已经将对个体经济、私营经济在国民经济中与公有经济共同发展的地位写进了宪法。今后一段时间，在公有经济大规模改革和重组的过程中，要保证国民经济的快速、稳定和健康发展，一系列鼓励和维护个体、私营经济发展的政策法规将逐步出台和完善，特别在约束个体、私营经济发展的资金环境方面，相关的金融结构将逐步建立，金融政策将逐步落实。在建立稳定的社会主义市场经济秩序方面，维护市场公正、保证公平合理的竞争环境的方面的法律法规已相继出台，今后的主要任务是不断完善相关法律法规，加大执法力度。
第三节 新时期我国城镇体系规划理念和重点
一、规划理念
过去我国的城镇体系规划是在单一的、以国家（政府）作为城市发展投资主体背景下编制的，具有浓厚的计划经济色彩和强烈的“刚性”。其规划理念可概括为“全面”、“规定”和“具体”，即对城镇发展和各项建设全面做出规定，涉及内容详细具体。其突出问题在于不适应我国市场经济体制改革形势下城市发展的投资主体多元化和前景选择多样化，编制内容庞杂、实施效果很差。因此，新时期城镇体系规划应追求内容体系科学合理，重点突出；实际应用能够操作，便于实施。本研究提出新时期城镇体系规划理念是：
（一）准确定位目标
在社会主义市场经济条件下，作为属于政府行为的城镇体系规划，为适应城市规划行政主管部门事权、比较利于实施管理，其性质、作用、目的和意义的定位具有重要的理论与实践价值。传统城镇体系规划希冀对城镇发展的所有内容做出规划，但本研究认为，新时期城镇体系规划的目标是“主导”、“指导”、“引导”。
1.主导城乡空间结构调整
经济结构战略调整是我国经济发展的一条主线。城乡结构、特别是城乡空间结构是经济结构的直接反映，同产业结构不合理、地区发展不平衡、城镇化水平低的当前我国经济结构存在的主要问题有着千丝万缕的联系。调整城乡结构理应成为结构调整中不可缺少的内容，城镇体系规划的法律地位和实施主体能够对城乡空间结构调整发挥主导作用。如在规划中进行城镇空间组织，划分城乡空间等。
2.指导区域性基础设施配置
由于区域性基础设施面广量大，并具有较强的专业性；区域性基础设施各有其主管部门，也有相应的计划、规划及实施机制，但综合起来尚缺少明确的行政主管部门或实施机制（包括建设行政主管部门），而城市规划行政主管部门在城市规划区外对区域性基础设施建设没有事权。因此，编制城镇体系规划要从制定规定性的规划方案，转向提出以协调为重点的技术方案，对区域性基础设施建设发挥指导作用。如在规划中进行各类、各层次区域性基础设施规划的位置、时序、标准协调。
3.引导生产要素流动、集聚
市场经济条件下生产要素的流动、集聚受“无形的手”制约，但其流动、集聚的规律是从投入产出低的位置流向、集中于投入产出高的位置。城镇体系结构实质上也是一种市场格局，所以，城镇体系规划应对生产要素的流动和集聚发挥引导作用。如在规划中提出重点建设空间和中心城市划分以利于各项要素向上述空间集聚等。
（二）注重整体协调
受传统的计划经济体制和资本多元化导致利益主体多元化的综合影响，形成了部门、地区内部，部门发展和地区发展之间的矛盾，使不同地区、部门和企业不可避免地要强调本位利益，而区域发展的整体利益、长远利益往往被忽视。因此，城镇体系规划不仅要维护投资者的利益，更重要的是要维护公众利益、区域整体利益和长远利益。这就必须强调区域协调的手段和措施，把多个行政单元、多个利益主体协调在一起，谋求整体发展。要协调开发内容、空间和时序。城镇体系规划是城市规划体系的一个重要组成部分。新时期城镇体系规划编制还应注重城市规划各环节的协调。城镇体系规划就政府行为而言，是在多个层面上相互影响密切的行政单元间通过制定共同的城镇协调发展目标、发展政策和发展公约，实现协调发展的过程。从组织形式上讲，这种协调可以是由上而下的，也可以是由下而上的，但本质特征都是协调各城镇间的发展关系。
（三）业务行政结合
规划是政府行为。城镇体系规划必然是政府协调和引导区域开发的重要手段和决策依据。如果说过去编制城镇体系规划主要从纯技术业务角度的话，新时期城镇体系规划编制要在广泛联系社会公众的基础上，强化技术业务同行政管理相结合，具体而言应体现三个方面的结合：理论与实践的结合；技术与政策的结合；科学研究与政府行为的结合。城镇体系规划不仅要研究规划方案，而且要研究调控的标准和政策。其中，在管理层面上，城镇体系规划的内容和手段必须适应政府行政的特点，要有目标、有重点，同时还要讲方法、讲策略，要为政府引导区域城镇发展提供宏观调控的依据和手段。要针对政府权力有限性的特点，把握住各级规划要解决的根本问题。城镇体系规划的成果也要趋向系统化，既有规定性的，也有指导性的；既有约束公众的，也有约束政府部门的。实施城镇体系规划，必须有相应的协调和仲裁机构，必须有相应的行政机制和法律依据。
二、规划的基本任务和基本要求
（一）基本任务
传统城镇体系规划的基本任务是：综合评价城镇发展条件；制订区域城镇发展战略；预测区域人口增长和城市化水平；拟定各相关城镇的发展方向与规模；协调城镇发展与产业配置的时空关系；统筹安排区域基础设施和社会设施；引导和控制区域城镇的合理发展与布局；指导城市总体规划的编制。在新时期，城镇体系规划是经济社会发展目标和发展战略的重要组成部分，也是实现经济社会发展目标，引导区域城市化与城市合理发展，协调和处理区域中各城市发展的矛盾和问题，合理配置区域空间资源，防止重复建设的手段和行动依据。因此，新时期城镇体系规划的任务是在继承传统规划任务的同时，通过调控城市化与城镇发展、合理配置空间资源，主导城乡空间结构的调整。
（二）基本要求
任何时期的城镇体系规划的基本要求都包括：立足国情，面向未来，面对现象，统筹兼顾，综合部署。要坚持以经济建设为中心，促进城乡经济健康发展；坚持可持续发展战略，正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护的关系；坚持规划的整体性和综合性，促进区域和城乡的协调发展；坚持国家利益、公众利益和社会公平，实现土地和空间资源的合理配置；坚持依法制定和实施规划，实现规划的法治化。但是，新时期城镇体系规划的基本要求还应突出：统筹安排和合理布局区域基础设施，避免重复建设，实现基础设施的区域共享和和效利用；限制不符合区域整体利益和长远利益的开发活动，保护资源、保护环境；保护和改善生态环境；促进产业结构调整和城市功能的提高；正确引导小城镇和村庄的发展建设等。
三、规划的重点
传统城镇体系规划的重点是制定城镇发展战略和规划城镇地域空间结构、职能组合结构与规模等级结构。随着认识的深入和实际的需要，新时期城镇体系规划应根据各地的特点，针对性解决区域城市化与城镇发展中面临的主要矛盾和问题，一般以下列内容为重点：
（一）制订城市化和城市发展战略，规划城镇体系组织结构
确定城市化方针（或基本思路）和目标；确定城市发展与布局战略；确定城镇空间组织结构、功能组织结构和规模组织结构。
（二）协调和部署影响城市化与城市发展的全局性和整体性事项，确定开发建设管治区划
确定不同地区、不同类型城市发展的原则性要求；统筹区域性基础设施和社会设施的空间布局和开发时序，实现共建共享；确定需要重点调控的地区，从引导和控制区域开发建设活动的目的出发，依据区域城镇发展战略，综合考虑空间资源保护、生态环境保护和可持续发展的要求，确定规划中应优先发展和鼓励发展的地区，需要严格保护和控制开发的地区，以及有条件地许可开发的地区，并分别提出开发的标准和控制的措施，作为政府进行开发管理的依据。
（三）按照规划提出的城市化与城镇发展战略和整体部署，确定城镇体系组织机制建设方向
充分利用产业政策、税收和金融政策、投融资政策、土地开发政策、行政区划政策等政策手段，引导人口有序流动，促进经济活动和建设活动健康、合理、有序的发展。提出区域协调的机制与机构，制定相应的协调政策和措施。
（四）确定区域城镇发展用地规模的控制目标，落实耕地总量动态平衡的战略要求
依据区域城镇发展战略，参照相关专业规划，对城镇发展用地的总规模和空间分布的总趋势提出控制目标；结合开发建设管治区划，根据各地区的土地资源条件和经济社会发展的总体部署，确定不同地区、不同类型城镇用地控制的指标和相应的引导措施。
（五）确定乡村地区非农产业布局和居民点建设的原则
确定农村剩余劳动力转化的途径和引导措施；提出农村居民点和乡镇企业建设与发展的空间布局原则；明确各级、各类城镇与周围乡村地区基础设施统筹规划和协调建设的基本要求。
