加强和改进行政权力监督，改善和发展公共行政，既是行政管理研究的永恒主题，又是有效政府治理的必然要求，也是当前全面深化改革的重要内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“强化权力运行制约和监督体系”。从世界范围看，申诉专员制度是行政监督丛林中的一朵奇葩，它的主要特色在于申诉专员调查“行政失当”（maladministration），提出不具有强制约束力的改善行政建议。这种制度具有200多年历史，分布在大部分国家或地区。
瑞典在1809年率先建立申诉专员制度，成为这种制度的发源地。香港于1989年构建和运行申诉专员制度。25年来，香港申诉专员制度在监督行政权力、改善公共行政、提高公共服务、救济公民权利等方面发挥了重要作用。因此，研究香港申诉专员制度具有重要的理论意义和实践价值。
研究香港申诉专员制度可以丰富、加强和发展行政学在行政监督内容体系方面的成果。香港申诉专员制度的建立、发展及其绩效，都属于行政发展的范畴。从现实出发，治理行政失当是内地当前一项重要的任务。虽然内地政府采取了多种措施来解决这个问题，如建立和实施行政效能投诉制度、行政复议制度和行政信访制度等等，但其收效并不明显。为了更加有效治理行政失当，内地可以学习和借鉴香港申诉专员制度。
为了凸显研究的理论意义，避免就制度而论制度，作者运用历史制度主义来研究香港申诉专员制度。这是本书的一个重要创新点。历史制度主义是一种主流制度分析方法，实际上是政治学中出现的第一个新制度主义学派，对“什么是制度？”“制度是如何形成的？”“制度如何变迁？”“制度如何设计？”等问题作出独特的回答。在这一理论的指导下，本书的研究逻辑是制度安排——制度运行——制度绩效。除了第一章导论外，本书其余六章可分为四个部分。
香港申诉专员制度是世界申诉专员制度的组成部分。申诉专员制度的基本理论为具体分析香港申诉专员制度提供背景和指导。本书的第二章界定了申诉专员和申诉专员制度的内涵，划分了申诉专员的类别，追溯了申诉专员制度的演变过程，分析了它的四个演变原因，剖析了它的五个主要要素，总结了它的六项功能。第二部分包括本书的第三章和第四章，分析法律文本中的香港申诉专员制度。第三章从历史制度主义的视角分析香港申诉专员制度的生成特点，解释它的生成原因。香港申诉专员制度的生成具有生成过程的长期性、生成主体的对立性、生成秩序的合法性等特点。它的生成是旧行政申诉制度在新环境中出现的危机、申诉专员观念的输入、有限的理性设计和总督主导作用等因素相互作用的结果。第四章运用历史制度主义理论分析香港申诉专员制度变迁的特点，解释它变迁的动力。香港申诉专员制度的变迁具有片断性、演进性、行政主导性等特点。它的变迁是由香港政治制度环境的变迁、香港申诉专员制度设计的限制、新的申诉专员信息和观念的输入、香港申诉专员的理解与行动等原因造成的。在其生成和变迁中，香港申诉专员制度是个因变量，它可以是个自变量。这体现在本书的第五章和第六章。第五章使用历史制度主义的理论观点分析香港申诉专员公署的内部管理、外部治理、业务处理。香港申诉专员公署的内部管理包括机构改革、文化管理、人力资源管理、财务管理。香港申诉专员公署的外部治理包括它对公众的宣传、争取政府的合作、与国内外同行的交流。香港的业务处理主要包括投诉调查和直接调查。第六章在概述申诉专员制度绩效评估的基础上，从公众、行政系统和申诉专员公署三个维度，构建了十几个一级和二级评估指标，采取历史比较法，评估香港申诉专员制度的绩效，得出香港申诉专员制度是有效的结论。该章试图在一定程度上弥补历史制度主义在制度的绩效评估或结果分析方面的不足。第四部分为本书的第七章。它分析了香港申诉专员制度在两个方面给内地带来的借鉴与思考，即应该建立申诉专员制度和改革效能投诉制度、行政复议制度、行政信访制度。这是本书的重要落脚点，也是前面几部分的合理延伸。
本书作者陈志勇是我指导的第二届博士生，他的本科、研究生也在厦门大学公共事务学院就读。十年的厦大学习，给我留下深刻的印象：勤奋好学，吃苦耐劳，敢于挑战新课题，善于提出新观点。志勇有多年的律师执业经验，也为研究香港申诉专员制度这一选题提供了有利条件。为了获取第一手资料，志勇专程到香港申诉专员公署实地观察、访谈相关人员，也到香港图书馆、香港大学等机构查阅、复制相关资料。本书比较全面地分析了香港申诉专员制度、改革内地效能投诉制度和行政信访制度，有厚实的理论支撑，翔实的数据资料，运用了多种研究方法。本书有独到的见解，为申诉专员制度这一研究领域作出了新贡献，创造了新价值。
卓越
2014年6月
