清政府在招抚四川本省难民回乡的同时，还大力鼓励外省人民入川落籍生产。康熙七年政府批准了四川巡抚张德地的奏请：“无论各省州县人民，虽册籍有名，而家无恒产，出外佣工度日之人，至于册籍无名而又无家业，流落于彼游手游食之人，准令彼地方查出，汇造册籍，呈报本省督抚，移咨到臣。臣即措处盘费，差官接来安插。此等游手游食之人……在他省无地可耕，久则势必放辟伢侈之事无所不为。一至蜀土，无产而有产，自为良民；在于蜀省，无人而有人，渐填实而增赋税，一举两得，无逾于此。”为此他还建议奖励招民有成效之官员，“臣更有请者，无论本省外省文武各官，有能招民三十家入川安插成都各州县者，量与纪录一次；有能招六十家者，量与纪录二次；或至百家者，不论俸满即准升转。”而张德地也正因为招民有功，康熙九年五月被朝廷加封工部尚书衔，“以招民议叙也”。
康熙十年六月，四川湖广总督蔡毓荣奏请“敕部准开招民之例”，同样得到清廷的批准。内容是“为候选州同、州判、县丞等，及举贡、监生、生员人等，有力招民者，授以署职之衔，使之招民，不限年数，不拘蜀民流落在外，及各省愿垦荒地之人，统以三百户为率。俟三百户民尽皆开垦，取有地方甘结，另准给俸，实授本县知县。其本省现任文武各官，有能如数招民开垦者，准不论俸满即升。又蜀省随征投诚各官，俟立有军功，咨部补用者，能如数招民开垦，照立功之例，即准咨部补用。”这一奏疏无疑会刺激准官员招民入川的积极性，更加拓宽了四川招民垦荒的渠道。
从上述张、蔡两官员奏疏之良苦用心来看，正反映了清初四川百废待兴急需劳动力之迫切现状。
其次，对土地垦殖权和户籍权的规定。
清前期四川除贯彻执行中央对各地制定的垦荒抚民统一政策措施外，还享受了中央给四川的不少特殊优惠政策。在土地垦殖权方面，康熙二十九年清廷“以四川民少而荒地多”，特定《入籍四川例》：“凡流寓愿垦荒居住者，将地亩永给为业”，这一措施肯定了移民对土地占垦的所有权。直到雍正六年（1728年）三月，户部还下令“入川人民众多，酌量安插，以一夫一妇为一户，给水田三十亩或旱地五十亩。如有兄弟子侄之成丁者，每丁增给水田十五亩或旱地二十五亩……俱给以照票令其管业”，基本上保证了入川移民均有属于自己的土地进行耕种。
而对移民入川的户籍权问题，早在康熙十年即有“定各省贫民携带妻子入蜀开垦者，准其入籍”的规定；康熙二十九年十一月又定“蜀省流寓之民，有开垦田土，纳粮当差者，应准其子弟在川一体考试，著为例”。依科举制度之例，移民能在四川参加考试，则是对其户籍权的肯定和确认。
再次，赋税政策。
清初定各省垦荒地亩以“三年起科”，唯独对四川又实行了例外的优惠，康熙下诏：“准川省招民开垦……其开垦地亩，准令五年起科”。其起科的田地也是由百姓自由申报，史称清初“来川之民，田亩任其插占，广开四至，随意报粮。彼此州县惟恐招之不来，不行清查”，以致川省出现“有报粮升合，而占地数块者”的现象。时至康熙四十八年中央仍反对清丈四川地亩，史载康熙告诫四川巡抚年羹尧：“比年湖广百姓多往四川开垦居住，地方渐以殷实，为巡抚者，若一到任即欲清丈地亩，增加钱粮，即不得民心矣。”直到雍正七年，四川才开始全面地清丈田亩。清丈的结果为：田亩总额为459027顷83亩，是明朝万历年四川田亩额134827顷76亩的3.4倍；而此年四川的田赋总额为656426两，仅为明万历年四川田赋额1616600两的40％左右。这就是清前期“国家赋税，四川为最轻”的有力证明。清末薛福成曾指出：“四川古称饶裕，国初定赋，以其屡经寇乱，概从轻额，故其地五倍江苏，而钱粮不逮五分之一。”
此外，清前期还对各省入川的贫民给予牛种口粮等经济上的援助。如雍正五年各省贫民大规模逃荒入川，川陕总督岳钟琪奏请：“请开招民事例，给穷民牛具籽种，令其开垦荒地，方为有益。”雍正帝览后批令：“今据岳钟琪奏请设法安插，令其开垦以为生计，此实安辑贫民之急务。其牛具籽种口粮等项之费，不必另开事例。现今有营田水利捐纳银两敷余之项，存贮在京，著于此内，拨发十万两解川应用。倘有不敷，该督抚再为奏请。”雍正六年三月户部规定，给入川开垦人户“每户给银十二两”，助其应急之需。
清前期四川的招民开垦政策是全方位开放的，既采取优惠措施鼓励人民携家自愿入川，又以升官为手段大力倡导官员招民入川，甚至连外省的游手好闲之人，四川也乐意筹措盘费接入四川。不仅如此，清前期对四川的移民政策基本上是连续不变的。乾隆时期，一些官员屡请朝廷禁止外省人民入川，但均为皇帝否决。如乾隆二十五年（1760年）贵州巡抚周人骥奏请设法限制各省人民入川，乾隆批评他说：“此所谓知其一，不知其二也。国家承平日久，生齿繁庶。小民自量本籍生计难以自资，不得不就他处营生糊口。此乃情理之常，岂有自舍其乡里田庐而乐为远徙者？地方官本无庸强为限制，若其中遇有生事为匪之人，则在随时严行查禁，不得以一二败类潜踪，遂尔因噎废食。今日户口日增，而各省田土不过如此，不能增益。正宜思所以流通，以养无藉贫民……若如周人骥所奏，有司设法禁止，不但有拂人性，且恐转滋事端，否则徒为增设科条，而日久又成故事。”乾隆三十二年四川总督阿尔泰又奏禁止各省人民入川疏。乾隆帝批道：“此等无业贫民，转徙往来，不过以川省地广粮多，为自求口食之计。使该省果无余田可耕，难以自赡，势将不禁而自止。若该处粮价平减，力作有资，则生计所趋，又岂能概行阻绝？……倘此等民人，入川或有滋事为匪，致为乡里之害，即按罪严惩，以儆其余，亦督抚等分所应办，又何事鳃鳃过虑？”
由于清政府移民政策的倾斜，四川的人口骤增，据粗略统计，“湖广填四川”期间的移民人数超过500万。到了乾隆后期，由于四川的土地紧张，才不得不限制外省移民入川。移民入川固然解决了国计民生的大问题，但也产生了大量的社会问题。最令统治者头疼的就是所谓的“啯匪”问题。
移民入川后，四川形成了若干股势力。
一是原住民。他们是几辈甚至几十辈就在这儿生产和生活，有“地主”的优越感，加上惟恐从五湖四海入川的移民分享了他们的既得利益，在防备之中抱成一团。
二是移民。移民来自四面八方，除了同乡人外，概不认识，语言不通，生活习惯迥异，由于人地生疏，同其他人一般不交往。为防范本地人和其他移民的对自己人生、财产的侵袭，纷纷结成小团体以求自保。四川省内人民的群体结构就显得比较复杂了，矛盾也就多样化了：原住民与移民的矛盾；移民中来自不同省、不同区域之间的矛盾。由于语言的差异，生活习惯的差异，宗教信仰的差异，都可使矛盾激化、扩大。
由于同乡移住并不在同一处所，即使是同一地区迁移入川的移民，平时见面也极不容易。远在他乡，同乡人见面之后便有许多话要说，老乡的情结自然而然地产生了。为了便于同乡交流，同乡会馆便应运而生。比较有名的会馆有“湖广会馆”、“广东会馆”、“江西会馆”、“陕西会馆”等。有了这样的聚会场所，同乡。人便可以经常聚会，除了联络亲情、乡情外，还可以处理内部的一些纠纷，并在利益问题上协调对外。如果遇上别人欺负同乡，大家便联合起来，为其讨回公道。会馆这种结社的形式在四川的大地上悄然兴起。
从外省移民入川的，并非全是良民，也有游手好闲之徒，大部分的“啯噜子”正是由于生活所逼结匪为患成为绿林中人的。从外省迁入四川的流民，并不是人人都可以在异地他乡成家立业，在饱受了背井离乡的飘泊之苦后，如果运气不好，仍然找不到一个安身立命的地方，到了无路可走的时候，这些被完全边缘化了的流民不得不寻找别的路子，最简捷的就是进入“匪道”。由于这些外省移民不可能整个家族迁入四川，要想在异地他乡站稳脚根，并要面对飘泊和孤独，不得不仿照桃园结义与梁山聚义，与异姓人家结为拜把兄弟，在类似家族式的社会组织中找到身心的寄托场所。他们就是袍哥的前身。
四、“强干弱枝”现象使乱世中人团结互助成为必然。由于长期封建专制社会，使本来属于整个社会的权力和资源集于极少数人手中，形成了“强干弱枝”现象，国家机器从表面上显得异常强大，而百姓已经柔弱不堪。处于弱势群体的社会各阶层为了做稳奴隶，把求生存和求安稳成为现实的选择，愿意加入互助式的利益团体，而强势群体为了控制地方和培植羽翼，同样借了那件外衣，跨越宗族的界限，广结异姓兄弟，加入袍哥等帮会组织。
五、普遍的信仰危机和道德失衡是秘密社会组织产生的最根本的原因。中国的本土宗教和外来宗教，到了清代都被充分实用化庸俗化了，这就背离了宗教的教义，从本质上动摇了信仰的根基，使民众失去了对真善美的追求，迷失了方向感。清朝已经到了中国封建社会的末期，各种社会矛盾的交织，从官方到民间都变得浮躁，一切都处于变化之中，整个国家都在飘泊的轮船上，未来是什么，谁也说不清楚。
由于信仰危机而带来的道德失衡，已是司空见惯。最起码的是非标准已不存在，为了生存，甚至是为了一个不是理由的理由，为匪为盗，只要不关自己的事，没人站出来怒吼一声，社会价值标准全面异化甚至扭曲。这就迫切需要行侠仗义的组织出来扭转世风。秘密社会组织则以一种变形的身份出世，一方面是顺应了时代的需要横空出世，另一方面，他们也同样干着为非作歹的事，成为矛盾的统一体。所有的秘密帮会组织建立之初，都是针对恶劣的世风或强横的势力，为了普遍的弱者，如汉末张角兄弟领导的太平道、宋代的梁山聚义，清末洪秀全拜上帝会，都无一例外，洪门、青帮、理门、袍哥也都是如此。他们替弱者出气申冤，惩处强横者，杀贪官豪强，申张正义，在一定程度上维护了社会的公平和正义。
随着时间的推移，它自身的缺点便暴露出来：等级制度下利益分配权力的使用便出现了明显的不均衡，如洪秀全可以坐在天京发号施令，享受别人的服侍，可以拥有豪宅美女，而普通会众则享受微薄还得到前方卖命流血；是非观念不统一，如宋江等人经营的招安，鲁智深、李逵等人就极不认可，一军校敢于打杀仗势欺人的朝廷命官，有人认为结成帮会是为了世道公平，有人认为结成帮会是为了有吃有穿，有人认为是为了不受欺凌，有人认为是为了称王称霸当皇帝再去欺凌另一团体的人，分歧愈来愈大，甚至不可收拾，各人按各人的是非观念行事，自然也就为非作歹，伤害他人，自然就成为了社会的毒瘤。
第三节 袍哥产生的文化心理因素
原本依附于土地生活的农民，即使被迫离开了土地，生活环境改变了，而长期以来所形成的社会心理并不可能改变。首先是归属感和依赖感。乡里民众长期蒙受着社会动荡的反复折磨，其生存条件，总是处在危机之中，因此，倍加感到求生存的艰辛。当他们对某种环境无力判断、无所适从时，恐惧心理使他们产生强烈的合群倾向，促使他们寻求沟通，希望缩小人际间的距离，希望与自己社会地位、知识水平等状况相同的人们，能够相互亲近，并经过比较和选择，使相互之间的行为方式趋向一致。长期以来，这种社会心理，使广大基层民众在生活中产生了互相依存与共同防御的需求。在这种情况下，人们自然地趋向依靠群体的力量。而帮会组织正是适应了基层民众的这种需求，为分散的、缺乏依靠的、以及缺乏安全保障的这一社会人群，提供了人际间彼此沟通、彼此依赖的生活空间。也正是在互助互济的口号下，彼此邀约，帮会组织才得以形成。帮会组织所行的歃血誓盟、焚表结拜的仪式，是中国民间由来已久的一种结盟的作法。他们对天盟誓，信仰天地能主宰一切。认为凡是违盟的人，就是欺天，就当受到上天的惩罚。这种作法，也带有一定信仰特征，是将人世间生活上之所需，采取超人间的形式，作为规范约束人们的准则，是民间社团中的习惯方式。帮会组织即通过宗法师承的组织模式和结盟互济的纽带，将人们组织在一个新的群体中。
