自从元年冬季，袁总统颁布正式国会召集令，到民国二年四月的时候，国会议员都已选出，并会集北京。于四月八日，举行国会第一次开会礼。
开会当日，高悬国旗，盛列军乐。所有人都站在国旗下面，向国徽行三鞠躬礼。议员中年龄最长的杨琼担任临时主席，宣读开会词。宣读完毕，本应由袁总统致颂词，但偏偏这天，袁总统说有要务在身，无暇到会，只派秘书长梁士诒做代表，致颂词。颂词读完后，大礼也算完成了。就在这一天，巴西电达国务院，承认中华民国，大家欢欣鼓舞，都说：“巴西承认民国之时，正好是国会成立之日，此乃列强公认民国的先声，真是内治外交，日臻完善。我中华民国的声威，将从此照耀神州。”两院议员更是兴高采烈。
参、众两院要选举正副议长，作为全院的主席。当时的议员共分四党：国民党、共和党、民主党和统一党，各党员都争着想当议长，谁也不愿落后。国民党人数最多，几乎有压倒两院的气势，其余三党不肯降服，必然与国民党为敌。
民主党为前清时代老人物，如各省咨议局及联合会人员，与政府不相为谋；统一党是新建立的组织，多是袁政府手下健将；而共和党本来就认定国权主义，与国民党人可以说是势不两立。三党宗旨虽然不同，但仇视国民党的心理却是一致的，因此互相联结，渐渐地合并起来。再加上统一党帮助政府，暗受袁氏密嘱，吸合余党，张大势力，得以与国民党对抗，甚至打算推倒国民党。国民党昂然自大，哪知人家的密谋？开会这一天，统一党议员才不过二、三十人；过了几天，其他议员陆续到会，人数竟然过百。从此，众议院内三党合并，与国民党声势相当，不过参议院中还是国民党员占着多数。就两院议长问题，选举两三次，直到二十日才将议长选出。参议院的议长是直隶人张继，属国民党；众议院的议长是湖北人汤化龙，属民主党。
就在两院为竞选议长争得天昏地暗的时候，袁总统趁此机会做了一件专制的事——未经议会讨论就擅签借款合同。于是两院议员提出异议，议员反对政府，议员反对议员，闹得一塌糊涂。
原来，自从上次六国银行团与熊总长商议借款谈崩后，连每月数百万两的垫款也没了下文。熊希龄辞职后，继任财政总长周学熙遵照袁总统的意思，一面向六国团声明另筹借款；一面暗托洋顾问莫理逊赴英国动员，借到伦敦债款一千万镑，商定本年交三百万镑，明年再交七百万镑，用盐税作押。
但六国银行团对伦敦贷款颇为不满，说盐税已抵还前清庚子年赔款，不应再抵与伦敦新借款。外交部答复说：“前清所抵赔款的盐税，当时每年所收只有一千二百万两，现已增至四千七百五十万两，除一千二百万两外，余款还很多。前为旧额，今为新增，两无妨碍。”六国银行团不甘心，还想再磋商。袁总统正苦无钱，巴不得借款解燃眉之急。因此，派财政总长周学熙同银行团再次商议借款事宜，准备贷款两千万两。银行团提出四个要求：一、从前的垫款与现在的大借款，应用中国全国盐务作抵押，聘用洋人管理，除还本付利外，若还有余款则任中国自由支用。二、中国政府应请借款银团指定洋员，驻财政商办处，期限五年。凡关于财务岁入等事，必须备政府顾问。三、中国政府应自行聘用洋人，作为财务商办处洋人代表，取银票当面签字，随时取用借款。并聘用稽核洋人若干，稽核借款账目，分别公布中外。借款兴办实业时，应用银行团所认为的适当洋人监理事业。四、银行既代中国出售巨款债票，若票卖完，中国政府不得另借他款。
周学熙因银行团的条件过于苛刻，特开国务院会议，自拟借款大纲五条提交参议院议决。五条大纲为：
一、中国自行整顿盐务。惟制造盐厂及经收盐税之处，中国可酌量自聘洋人，帮同华人办理。所收盐税，可交存于最妥实之银行，以备抵还借款之本息。
二、借款用途，以参议院议决之款目为准则，其表面之签字，应由财政总长自委一中国人，与六国银行团代表一人，会同签字。
三、稽核账目之事，归入中国审计院办理。中国对于借款一部分之用账，可兼备华洋文册据，华洋员同押。
四、中国以后兴办实业，如需借款，只可商聘洋技师，按照普通合同办理。
五、此项借款债票，未售完之前，倘中国续借款项，如六国团条款与别家相同，可先尽六国团承办。但在本合同以前所订之借款合同条件，仍得继续进行，不受本条件拘束。
众议员认为如照此进行，并无损害，便一律认可。谁知周学熙又与银行团会议数次，始终没能达成一致意见。正在庆幸伦敦借款还可勉强支持财政的时候，英使竟来了一照会，声称如民国元年末，中国不将之前赔款、借款一概还清，就将作抵的厘税厘金等没收。俄使也主张这样做，幸亏法使和日本银行代表斡旋，才使银行团与中国政府重开谈判。
英使代表银行团向赵秉钧总理、周学熙总长提出：一、要委定办理借款的专员；二、要取消伦敦新借款的优先权。赵、周二人转报老袁，袁总统当即委任周为办理借款专员，接着又与伦敦新银行团，取消优先权成约。伦敦新银行团怎么肯答应？周却想出妙法，要求伦敦新银行团在明国元年内再借一千万镑，还要将明年应付的七百万镑一并在年内拨付，好偿还一切欠款，不用再与六国商借。而且债票应尽快销完，避免与其他银行团借债时冲突。否则，伦敦新银行团就将明年二月应付的二百万镑，在年内付讫，其余五百万作罢，打消前约，并取消优先权，由中国予以赔偿。
这种论调明明就是强人所难，伦敦新银行团一时交不出巨款，再加上英政府处处掣肘，伦敦新银行团只得承认后一种办法。于是，周总长与六国银行团正式开议。从元年十一月二十七日起至十二月下旬，双方大致商定，借额本定两千万镑，因伦敦新借款中，减去五百万镑，现需转向六国银行团添借，合计两千五百万镑，并拟借款合同二十一款。当即由国务总理赵秉钧动员参议院议员，召开秘密会议。命财政总长周学熙到参议院报告，只将紧要条件交议，其余只以“普通”二字含混过去，并无原文。议员们早已心心相印，根本就不反对。
然而，就在马上要和银行团订约签字的时候，银行团以欧洲金融遭遇危机，提出要再加添半厘利息。袁总统认为太吃亏了，只好暂时搁置。同时给各国公使发去照会，要求赔款、欠款一概延期，并提出三种方案：要么延期一年；要么将所欠数目作为短期公债，分五年还清；要么等大借款成立后再做清偿。照会交去，俄公使首先拒绝。法使与俄使本是一个鼻孔出气，当然不从。唯独英使赞成最后一种方案，愿归入大借款下划付。并代为疏通俄法二使，决定按此方案行事。随后，英使又函致中国政府，要求先聘定洋员充任稽核，由六国公使通告六国银行团，然后才能签合同。于是由周总长出面，聘定三名洋员，一个是意大利人，一个是德国人，一个是丹麦人。这时，法使出来作梗说：“意大利、丹麦两国并未列入银行团，既已拟聘非银行团的洋员，为何又聘德国人？既然聘德国人，为何不聘我法国人？而且也未聘及英国人、俄国人、美国人、日本人。”政府无话可说，美公使又出来调停：“中国只聘一人为会办，由银行团推举，另用各国洋员为顾问，不必列入合同。既可以避免纷争，又容易办到。”周总长表示赞成，但五国公使却不答应，仍坚持必须每国各用一人。美使调停无效，竟电达美政府，想退出银行团，并得到美总统威尔逊的同意。
五国银行团都疑心美国脱离团体，是为独占中国利益，不由得惊慌失措，甚至自相疑忌，竟打算解散。各公使为了顾全利益，命银行团自相联合，将承借股份重行支配，并稍微降低条件。袁政府急着用款，也顾不上什么主权，除聘定德国人为国债局委员外，改聘英国人为盐务稽核员，并用法国人、俄国人为审计顾问官。之后，双方渐渐允洽，利息仍照之前商定的五厘，债票价格拟定百分之九十，由银行团扣去六成付给中国净额，实得百分之八十四。合同仍是二十一款，袁总统不再交议院议决，当即命国务总理赵秉钧、外交总长陆征祥和财政总长周学熙，于四月二十四日，在草合同上签字。两天后，在正式合同上签字。又因急需钱款，袁总统不等各国发售债票，便先向银行团借垫款二百万镑，另订垫款合同，利息七厘。千波万折的大借款至此成立，共计两千五百万镑，约合当时的华币两万五千万元。
