突发事件的发生频率加快、规模扩大、国际化程度提高，为适应形势发展的需要，世界一些国家纷纷加强应急救援法制建设，逐步形成了规范各类突发公共事件应对、涵盖危机管理各个阶段的完备的法律体系。以美国为例，其应急救援法律制度以宪法和全国紧急状态法为核心，涉及国家安全、事故和自然灾害、经济危机、突发公共卫生事件等方面，数量达近百部。实践证明，将应急救援纳入法制化轨道，有利于保证突发事件应对措施的正当性和有效性，从而做到既有效地控制和克服突发事件或危机，又能够将国家和社会应对突发事件的代价降到最低。
三、国外救援的法律法规要求
对此，国际劳工组织（ILO）在起草制定与救援有关的公约时，对事故应急救援做了一些具体的要求。
《职业安全和卫生及工作环境公约》（第155号公约）第18条明确应要求，“雇主在必要时采取应付紧急情况和事故的措施，包括急救安排”。
《建筑业安全和卫生公约》（第167号公约）第31条指出：“雇主应负责保证随时提供包括训练有素人员在内的急救。应采取措施保证遭遇事故或得急病的工人送医院就医。”
《作业场所安全使用化学品公约》（第170号公约）第13条第二款明确雇主应做好处置紧急情况的安排。
《预防重大工业事故公约》（第174号公约）则对应急救援有关事宜作了较为具体的要求。其中，第9条明确指出：“雇主应为每一重大危害设置建立并保持关于重大危害控制的成文制度”，包括规定应急计划和步骤，并要求“制定一旦发生重大事故或出现事故危险时应予实施的有效的现场应急计划和步骤，包括应急医护措施，定期检验和评估其有效程度，并做出修订”；第20条指出，工人代表需参与、协商应急计划和程序编写，并能接触到应急计划和程序；第21条要求重大危害设置现场工作的工人必须了解和掌握一旦发生重大事故时应遵循一切应急程序。
这些国际劳工公约，形成了一个共同遵循的应急救援工作约定，对应急救援起步较晚的国家起到了指导和促进作用。
第三节我国突发事件应急管理基础知识
为了有效应对突发事件，必须在事故发生前、中、后的各个过程，进行一系列有计划、有组织的管理，以在尽可能短的时间内紧急调集所需的各类应急队伍和资源，有效收集和传递事故和救援相关的各类信息，正确决策和指挥并保证决策的连续性，有效管理复杂多变的事故应急现场等，降低其可能造成的后果和影响。这就是突发事件的应急管理。
应急管理与事故预防是相辅相成的，事故预防以“不发生事故”为目标，应急管理则是以“发生事故后，如何降低损失”为己任，两者共同构成了风险控制的完整过程。因而，应急管理与事故预防一样，是风险控制的一个必不可少的关键环节，它可以有效地降低事故灾难所造成的影响和后果。
一、突发事件概述
（一）突发事件的定义与主要特征
根据2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》（简称《突发事件应对法》），突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
突发事件具有以下主要特征：
1.突发性和不确定性
突发事件的发生和演变具有很大的突然性，往往事先毫无征兆或者征兆很少，而且事件发生的时间、形态和后果往往难以准确预测。许多突发事件，如各种火灾、爆炸、中毒等事故灾难等，人们还难以准确预测其在什么时候，在什么地方，以什么样的形式发生；有些突发事件，如地震、台风、旱灾、水灾、疫情等虽能做出一定的预报，但对这些突发事件发生的具体形式及其所造成的影响或后果，还难以完全准确预测。
2.紧急性
即事件的发生突如其来或者只有短时预兆，必须立即采取紧急措施加以处置和控制，否则将会造成更大的危害和损失，如危险化学品泄漏、爆炸等事故发生后可能造成人员伤亡和财产损失，如果不能立即采取紧急救助，人员伤亡和财产损失还将会进一步扩大。
3.威胁性
即事件的发生往往在一定范围内引起较大危害，直接威胁到公众的生命财产、社会秩序和公共安全，而且这样的危害会在短时间内大范围蔓延，滋生出更严重更广泛的危害。如SARS疫情不仅在中国造成了严重危害，还在东南亚乃至加拿大等国家造成了数千人死亡，而可以在电视上进行现场直播的“911”事件更是改变了人类对威胁和恐惧的观念。这些事件从一开始就是人们想避免的，而从后果的危害性来看，不仅是人员和财产上的巨大损失，而且确实给人们造成了心理上的阴影，心理上蔓延的恐慌会更加严重。
4.主体规律性
虽然突发事件的爆发具有很大的突发性，但从其自身的发生、发展、衍生扩散到平稳、消减的过程来看还是遵循一定的客观规律的。如SARS疫情，从刚开始出现，到在人群中蔓延扩散，再到全面爆发，以及最后的消减和消失，是一直按照传染性疾病传播和消失的规律在发展的。这其中，救助主体依照医学治疗传染性疾病的规律应对，切断传染途径、寻找抗菌疫苗，就可以控制疾病传播范围，在最短时间内消灭病毒，达到有效应对目的。
5.多范畴性
突发事件能造成多种灾害并存，或引发次生灾害，如某地的洪水灾害可引发瘟疫、饥荒以及社会动乱等。所以突发事件往往会涉及到多个范畴，如多个行业、领域、部门、学科等。
（二）突发事件的分类与分级
根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发事件主要分为以下四类：
1.自然灾害
是指由于自然原因而导致的事件，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。
2.事故灾难
是指由人为原因造成的事件，涵盖由于人类活动或者人类发展所导致的计划之外的事件或事故，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。
3.公共卫生事件
是指由病菌病毒引起的大面积的疾病流行等事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
4.社会安全事件
是指由人们主观意愿产生，会危及社会安全的事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。
在突发事件分类的基础上，还应进行突发事件的分级。各类突发事件按照其社会危害程度、可控性和影响范围等因素，一般可分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
二、突发事件应急管理
（一）突发事件应急管理的内涵
突发事件应急管理，就是针对可能发生或已经发生的突发事件，为了减少突发事件的发生或降低其可能造成的后果和影响，达到优化决策的目的，而基于对突发事件的原因、过程及后果进行的一系列有计划、有组织的管理。它涵盖在突发事件发生前、中、后的各个过程，包括预防与应急准备、检测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各阶段的应对活动，充分体现了“预防为主、常备不懈”的应急理念。应急管理的每一阶段都有自己明确的目标，而每一阶段又是构筑在前一阶段的基础之上，各阶段相互关联，构成了突发事件应急管理工作的动态的循环改进过程。
传统的突发事件应急管理注重发生后的即时响应、指挥和控制，具有较大的被动性和局限性。从20世纪70年代后期起，更加全面更具综合性的现代应急管理理论逐步形成，并在许多国家的实践中取得了重大成功。无论在理论上还是实践上，现代应急管理主张对突发事件实施综合性应急管理。
（二）突发事件应急管理的指导思想和原则
我国突发事件应急管理的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发事件能力为重点，全面加强应急管理工作，最大程度地减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
突发事件应急管理的原则是：
⑴以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发事件造成的人员伤亡和危害。
⑵居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然；增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发事件的各项准备工作。
⑶统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责和条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。
⑷依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发事件的工作规范化、制度化、法制化。
⑸快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
⑹依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发事件的综合素质。
（三）我国突发事件应急管理体系
党中央、国务院高度重视突发事件应急管理工作，特别是党的十六大以来，审时度势，做出了加强应急管理工作的重大决定。加强突发事件应急管理体系建设，如加强应急预案体系、应急组织体系、应急运行机制、保障体系和法制体系建设工作。
1.应急预案体系
我国将建立健全“横向到边、纵向到底”的突发事件应急预案体系。按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则，根据不同的责任主体，我国突发事件应急预案体系划分为突发公共事件总体应急预案、突发公共事件专项应急预案、突发公共事件部门应急预案、突发公共事件地方应急预案、企事业单位应急预案、大型活动应急预案等六个层次。
