进入21世纪以来，国家对草原工作首先完成了思想认识上的转变，由“生产生态并重”，转变为“生产生态有机结合，生态优先”，然后制定完善一系列草原生态环境保护和建设、促进草原生态恢复的政策措施。1985年6月，《中华人民共和国草原法》正式颁布实施；1987年6月，国务院召开全国第二次牧区工作会议，提出牧草是发展畜牧业的物质基础，激励保护和建设草原，发展草业，保持草畜平衡；1993年10月，国务院公布《中华人民共和国草原防火条例》；1998年11月，国务院常务会议研究通过了《全国生态环境建设规划》，把草原区和青藏高原冻融区列入全国生态环境保护和建设的重要内容，提出“保护好现有林草植被，大力开展人工种草和改良草场（种），配套建设水利设施和草地防护林网，加强草原鼠虫灾害防治，提高草原载畜能力，禁止草原开垦种地，实行围栏、封育和轮牧”等草原保护建设的思路措施；2000年10月，中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》，把加强草原生态环境保护和建设任务作为西部大开发的重要内容进行重点部署，相继组织实施了天然草原退牧还草、草原鼠虫毒草害综合治理、人工种草和草地改良、草原防火等重点工程。
草场保护和建设工程主要做法有：1.实行草原承包经营责任制，明确了草原的所有权、使用权和经营权，依法界定牧民对草原经营的“责、权、利”关系，调动牧民对所承包草场投资投劳、悉心养护的积极性。2.对有重要生态功能的草原区，划出禁垦区或者禁牧区红线；对牧区已经被开垦的草场，要求落实“宜牧则牧、一业为主”的政策，限期退耕还草、恢复植被，以休养生息；在农牧交错区进行农业开发不得对草场造成破坏，发展绿洲农业不得对天然植被造成破坏。3.合理使用草地资源，坚持保护和使用相结合，纯牧区本着“草畜平衡，以草定畜”的原则，划区轮牧；半农半牧区要实行草田轮作，舍饲圈养，降低天然草地载畜量，缓解草畜矛盾和草原超载给草原生态造成的压力。4.合理营建人工草地和节水灌溉饲草地，坚持自然恢复与工程修复相结合，推广人工种草、飞播种草、围栏封育和草场改良，支持牧草种子基地和水利设施建设。5.建立草地自然保护区，保护草地生物多样性，明确政府部门的具体职责，强化鼠虫灾害防治和草原防火工作。6.实验和推广国家草原生态补偿奖励机制，中央财政拿出专门资金及时兑现草场生态补助资金。
除了政策支持和法律保障之外，国家对草原生态保护和建设的资金支持力度不断加大。比如为了把退牧还草政策落实到位，2011年8月国家发展改革委、农业部和财政部联合决定，从当年起中央财政每年安排136亿元，在主要草原牧区省份全面建立草原生态保护补助奖励机制，用以对禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产资料综合补助、牧草和畜牧良种补贴，并且建立绩效考核和奖励制度，进一步细化补助奖励项目和标准。新举措涵盖了牧区草原37.4亿亩，惠及近千万牧民。
三部委还决定：在“十二五”期间安排退牧还草围栏建设任务5亿亩，配套实施退化草原补播改良任务1.5亿亩；在相关地区建设饲舍棚圈和人工饲草地，解决退牧后农牧户饲养牲畜的饲料短缺问题。包括以下主要内容。
对已经实行禁牧封育的草原，原则上不再实施围栏建设，将重点安排划区轮牧和季节性休牧围栏建设，并与推行草畜平衡挂钩；围栏建设中央投资补助比例由现行的70%提高到80%，地方配套由30%调整为20%，取消县及县以下资金配套。青藏高原地区围栏建设中央投资补助由每亩17.5元提高到20元，其他地区由14元提高到16元。
对实行禁牧封育的草原，中央财政按照每亩每年补助6元的测算标准给予牧民禁牧补贴，5年为一个补助周期；对禁牧区以外实行休牧、轮牧的草原，中央财政对未超载的承包牧区，按照每亩每年1.5元的标准给予草畜平衡奖励。
补播草种费中央投资补助由每亩10元提高到20元，人工饲草地建设中央投资补助每亩160元，舍饲棚圈建设中央投资补助每户3000元。
同时，农业部草原监理中心相关负责人指出：新举措中实行禁牧和草畜平衡制度，强化禁牧和草畜平衡监管，是落实草原补偿奖励政策的关键；要求各级草原监理机构加强对草原自然保护区的监管，严禁在保护区核心地带和缓冲区内开展开发建设活动；建立健全自然保护区生态补偿机制和当地居民参加的自然保护区共管机制，妥善处理自然保护区的保护和建设与当地经济发展和居民生活改善之间的相互关系；切实做好虫草、甘草、麻黄草等草原野生植物的采集管理工作，实现草原野生植物资源的可持续开发利用。
这些措施从资金上保障了退牧还草政策落实到位，覆盖范围之广、投入力度之大前所未有，有助于强化牧民的草原生态保护意识，促进草原特色产业和其他优势产业健康发展，保证农牧民稳步增收。
西藏草原生态保护和环境建设现状。西藏草地占境内国土面积的三分之二，生态保护和环境建设的重点自然在草原上。复杂多样的自然条件和气候类型，造就了西藏丰富多样的草原资源。草原是西藏最大的陆地生态屏障，对保障西藏乃至国家、地区生态安全发挥着至关重要的作用；西藏草原牧场也是我国重要的陆地边界线，对维护国家边疆安全发挥着至关重要的作用。西藏草原孕育了多姿多彩的野生动植物，成为生物多样性最丰富的地区之一。草原既是西藏农牧民生存发展的物质条件，又是西藏生产特色优质畜产品的物质基地。畜牧业是西藏主要产业，占国民收入的三分之一强。
西藏拥有天然草原12.3亿亩，分享全区国土面积的68﹪，占全国草原总面积的五分之一，是我国五大牧区之一。我国草地按照统一标准被划分为18个草地类型，西藏除了干热稀疏灌丛类外，拥有17个草地类型。高山草甸草场，是区内面积最大、质量优良的草场，主要分布在那曲地区东部、昌都地区和拉萨市北部、山南地区南部、日喀则地区北部和西部，阿里地区西部山体中、上部位也有一定数量。藏北高原是区内主要草原，面积约为42万平方千米，被当地人称为“羌塘”。
西藏草原的面积虽然辽阔，但是载畜能力较低。西藏和平解放以来，曾经在一个时期内片面强调草原的经济功能，对草场经营管理采取了“重利用、轻保护，重索取、轻投入”态度；一方面载畜量逐年加大，另一方面允许机关、部队在牧区开荒办农场，拓荒种粮，无序采食动植物。随着草原利用强度不断增大，保护和管理措施跟不上，出现了草畜矛盾和草场退化问题。
西藏在牧区落实和完善草场承包责任制。根据中央指示精神，1984年西藏在全区实行“牲畜归户，私有私养，自主经营，长期不变”的畜牧业政策，同时免征免税，帮助牧民休养生息。按照传统放牧习惯，把集体草场逐级划分到行政村或者自然村，没有落实草场使用权和经营权；1996年西藏按照“草地公有，分户经营，有偿使用，长期不变”的政策，推行草场有偿承包责任制，草场承包经营权划分到村委会、自然村或者联户，却没有彻底地把草场承包到户。在此期间，由于草场产权不明晰，牧区双层经营承包责任制无从落实，吃草场资源“大锅饭”的历史现象依然存在，牲畜超载过牧问题依然没有得到彻底解决。
2005年，在实地考察、借鉴“两省一区（青海、甘肃和内蒙古）”草场承包到户好做法好经验的基础上，先后下发了《关于进一步落实完善草场承包经营责任制的意见》（藏党发【2005】）和《2005年西藏自治区实施草场承包经营责任制试点工作方案》，提出了“草场公有，承包到户，自主经营，长期不变”的指导方针和“积极主动，慎重稳妥”的总体要求，同时在全区16个县启动了草场承包经营责任制的试点工作。2006—2009年，在全区36个县开展了落实和完善冬春草场承包责任制工作；在52个县开展了以纯牧业乡（镇）为主的冬春草场承包到户工作，涉及52个县的275个乡（镇）、70.62万人口，承包到户草场5.517亿亩（冬春草场承包到户面积3.528亿亩，夏秋草场承包到户面积1.974亿亩，其他草场承包到户面积0.015亿亩），承包面积和冬春草场承包到户面积分别占全区草场总面积和冬春草场总面积的44.85﹪和86.47﹪。全区落实和完善草场承包责任制工作基本结束，在此期间实现人工种草106万亩，草场围栏6841万亩。
草场承包责任制的落实完善，依法明确了牧民的草场权益，让他们意识到自己成了草场的真正主人，调动了他们保护草场和建设草场的积极性，改善了草原生态环境，促进了畜牧业生产的健康发展。草场承包到户之后，牧民能依法保护草原生态环境，理直气壮地制止滥牧乱牧、挖土取沙、随意开矿、车辆碾压、肆意采挖护土植物等破坏草原植被的违法行为；牧民对草原围栏和棚圈建设、人工种草等基础设施项目建设的参与意识日益增强，舍得对发展畜牧业的投资；牧民主动学习围栏安装及维护方法，学习人工种草、牲畜短期育肥、草原鼠害和毒草治理、牲畜疫病防治乃至草场管理等适用技术；自觉配合退牧还草、游牧民定居、草场沙化退化治理，以及其他草原生态保护和建设项目的实施。
自治区农科部门深入研究优质牧草高产栽培技术，因地制宜加以推广应用。2011年9月，阿里地区措勤县江让乡牧民在农科人员的指导下，掌握了人工种草技术，初次进行人工种草获得成功，人工育草基地绿意盎然。用种出来的青草搞短期育肥，缩短了牲畜出栏周期，牲畜膘情好于以往，群众因此有了信心，舍得投资投劳，一下扩大人工种草面积400余亩。
西藏落实退牧还草政策，2004年正式启动退牧还草工程。在此期间，国家在西藏组织草原生态保护奖励机制试点工作。2004—2011年，国家投资16.92亿元在西藏35个县实施天然草原退牧还草工程，累计安装禁牧围栏3611万亩、休牧围栏4135万亩，实现草地补播达2412.3万亩；投资3.65亿元，在52个县实施了人工饲草料和草种繁育基地建设项目。2009—2010，国家投资4亿元，在西藏5个县启动草原生态保护补助奖励机制试点工作，2011年国家拨付资金20.1亿元，在西藏74个县（市、区）全面实行了草原生态保护补助奖励机制政策，惠及农牧民超过了200万人。
2009年，国家决定在西藏率先开展草原生态保护奖励机制试点工作。西藏成立了草原生态保护补助奖励机制工作领导小组，审定了《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案》《西藏自治区天然草原管护员管理办法》《西藏自治区开展草原生态保护补助奖励机制工作综合考评办法》。在总结试点工作的基础上，安排落实草原生态保护奖励机制相关工作，把国家补偿、补助和奖励资金及时足额发放给符合政策规定的牧户。
2009年4月，在那曲、阿里和日喀则三地的5个纯牧业县组织了草原生态保护奖励试点工作，又选取日喀则、昌都两地的两个半农半牧业县作为试点工作对比县，参照实施草原生态保护奖励机制，开展了草原生态监测工作。试点县确定以草定畜目标，持续提高牲畜出栏率。2010年，5个试点县完成牲畜存栏662万个绵羊单位，牲畜存栏比2008年减少了78万个绵羊单位，是历年减畜力度最大的一年，局部超载过牧形势有所缓解，减轻了草原生态压力。由于及时落实了奖励资金，在牲畜数量减少的情况下，试点县2009年牧民户均增收2304元，2010年2508元。
在研究总结西藏经验基础上，国务院常务会议决定，自2011年开始在全国8个主要草原牧区省（区）推行建立草原生态保护补助奖励机制政策，包括禁牧补贴、草畜平衡奖励和生产性补贴。
进入“十二五”，西藏牧区开始细化完善草场承包办法。比如那曲地区那曲县，遵照“草场承包经营50年不变、增人增畜不增草场、减人减畜不减草场、原则加灵活多样性”以及“群众自愿，以草定畜，草畜平衡”经管原则，把冬春草场按人畜比例7∶3进行实地量算和划分，落实了草场承包到户工作；核定了全县草场总面积，约2080.73万亩，可利用面积2017.45万亩，可利用草场中冬春草场面积890.37万亩。
