14.2中国农村土地“国家所有，农户占有”二元结构理论体系
14.2.1关于基本含义
14.2.1.1“国家所有，农户占有”二元结构理论体系的提出
当代社会的土地权利问题集中表现为土地所有（所有）和土地占有（占有）两大范畴，一切土地关系和利益，均是这两者的法律表现。因此，土地所有和占有是土地权利制度的两个核心。土地资源的有限性及其分配不公的问题长期困扰着人类社会，同时也是土地权利理论和制度安排所要解决的首要问题。随着科学技术的不断进步，人类对土地占有的广度和深度在不断拓展和加深，土地的占有效率也日益提高，从而有力地推动了人类文明的进步和社会的不断发展。那么，在现代社会土地所有和占有谁更重要呢？这是一个无法肯定也没有必要肯定的问题。历史发展和人类文明进步表明，财产所有问题的妥善解决能促进资源的有效占有，而财产占有利用又是现代社会创造新财富和取得新增财富的基本途径和基本手段，这又催生出新的财产所有问题。我们既不能否认土地所有的重要性，更不能忽视土地占有利用的作用和价值。这样，在分析研究财产时，应该包括财产归属制度和财产利用制度两个方面。其中，以所有权明确财产归属制度，以占有权明确财产利用制度，形成“以所有、占有为内容的二元结构体系”。对所有权关系，按照传统的理论加以理解。对占有权关系，通过规制所有权人、占有利用人、一般非所有人三方的权利义务加以明确。这种权利义务关系表现为一般非所有人对占有利用人相当于所有权人的同样对待，所有权人对其被占有利用人所占有的财产表现为不得非法干预。而占有利用人对其占有的所有人的财产形成一种现实的支配并排除法定或约定条件下所有人或一般非所有人的干预。
土地所有和土地占有利用对社会的发展和人类文明的进步具有同等重要的价值、作用和意义。而且，从以土地所有为中心到以土地所有和土地占有并重日益成为各国土地权利制度理论和立法的共同价值取向。
我国集体土地所有权（一定意义上是“国家或集体所有，农户使用”制度）缺陷的根源是土地归属问题，围绕这一缺陷的纠正也是针对土地的归属来进行的。因此，集体土地所有权首先要解决的是土地归属问题。建立土地权利的二元结构理论，明确国家对土地的所有权是可行的。首先，土地是自然产物，就其本身性质而言，应属于全体人民所有。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家代表着全体人民的利益，国家对土地有最高的所有权实际上是国家代表人民行使对土地的所有权。基于土地作为自然产物，其本身所具有的属性不应归任何人所有，并且任何人不得对土地恣意所为。其次，我国的集体土地所有权实质上是社会主义公有制的表现形态，把土地划归国家所有仍不改变社会主义公有制的经济制度，这种单一权属的确立也更能体现人民利益的统一性。把集体土地划归国家所有是一个漫长的过程，并且，涉及到农民的感情。但这并不是做不到的，正如当初农民把自己的土地入社一样。[6]最后，在“所有和占有”二元理论的架构下，二元结构体系的建立更重要的是体现物的占有利用功能，即更加强调土地的占有和利用。在人们更加注重利用财产创造财富的今天，在公有制成熟发展的道路上，财产归属的观念会越来越淡化，并形成一种自然状态的财产公有。只有这样，才符合社会发展的一般规律。
14.2.1.2农民（土地占有人）与其他非土地权利人之间的关系
一是对农民土地占有权的尊重。国家占有土地，而对一切其他非土地权利主体而言，均负有尊重农民土地占有权利的义务，任何人都不能以土地占有人农民不是土地所有权人为由而妨碍或侵害其权利。罗马法上的“对于外人是有瑕疵的占有也可以成立”[7]的原则所表述的是同样的道理。二是对农民土地准所有权的尊重。农村土地占有人——农民和其他一般非土地权利人之间的关系属于财产所有的范畴，其本质是土地准所有权关系，因此，准所有权的界定和确立是调整土地利用人和一般非土地权利人之间关系的基本准则。然而，土地占有人（农民）毕竟不是土地所有权主体（国家），在二者对待土地的态度一致的情况下，非土地权利人尊重土地占有人就等于尊重土地所有人，但当二者对待土地的意思出现分歧或不相一致时，一般非权利人就面临应对谁承担义务及其他相关问题。三是依法规范国家的权利。在此需要强调的是，应通过立法，限制国家毫无限制地行使自己的土地所有权。即使是土地占有有权转移给他人，国家也必须遵守对原占有人的承诺。否则，国家作为土地所有人随时可以采取各种方式改变甚至推翻自己对土地占有人农民的承诺和约定，社会中就没有公平与合理，整个社会的财产秩序甚至整个社会秩序就会出现混乱。其实，在高级社、人民公社时期，这样的情况确确实实发生了。因此，要妥善调整土地占有人与一切非土地权利人之间的关系，仅有土地所有权制度的一般规则和调整手段是不够的，必须建立基于土地占有的制度安排、规则和调整手段，而且还必须将两种规则和手段有机结合起来对由于土地的占有而产生的新的财产关系予以合理界定和有效调整。
14.2.1.3农民（土地占有人）与国家（土地所有人）之间的关系
从一般意义上讲，农民作为土地占有人与一般非土地所有人一样对土地所有权负有尊重义务。然而，事实上土地占有人与一般非土地所有人有着原则性的区别。作为非土地所有人中的特殊一员，土地占有人是经过其与土地所有人达成的某种协议（可能法定）特定化了的所有权义务主体，其所负的不仅仅是不作为义务。国家所有的农村土地一旦为土地占有人农民所占有、经营和管理，农民就必须承担妥善占有、管理和经营土地，依法使用土地、促使土地保值增值的责任和义务，就必须合理占有和有效经营其所占有的土地。否则，就会违反对国家的承诺和约定，造成对国家利益的损害，比如，农民作为土地占有人不能随意改变农地的用途。与其所承担的责任和义务相适应，土地占有人所享有的也不仅是一般非所有人诸如要求所有人正当行使所有权之类的权利，而且享有对土地的现实支配权，并能在法定或合同约定的条件下排除所有人国家任意干预的权利。这种权利是以国家承担相应的义务和责任为基础的，国家因而由一个单纯的所有权主体变为对土地占有负有对等义务的权利主体。这种土地所有人与占有人之间由于土地的占有所构成的特定主体之间的权利义务关系，由土地所有理论和所有权制度安排的规则和手段既不可能得到圆满的解释与合理的界定，也不可能得到有效的调整。这种占有方式之所以在现代社会得到充分发展并成为土地占有的常态，是以投入产出上的合理性为基础和条件的，是现代社会生成社会化和专业分工的必然结果。在现代社会，个别财产在社会中的价值或作用不断降低，所有人自己管理和占有财产的效益越来越低，如何持续占有有限资源和财产，提高财产的占有效率和收益，不仅是社会的共同目标，也是财产所有人所追求的首要目标。也正因为如此，无论是土地所有人国家还是土地占有人农民，都不能将各自的主观意志强加于对方，以损害对方利益，都不能不顾一方的权利和利益而考虑自己的权利和利益，否则，“国家所有，农户占有”就会失去了合作的基础和条件。
14.2.2关于国家所有
集体土地所有权的缺陷不可避免，人们设计的对集体土地所有权改革的路径又不能克服这种缺陷。因此，改变传统观念和理论模式，在以“所有和占有”为主要内容的二元理论的架构下，解决这一问题有着合理的理论基础：确定国家对土地的所有权，农民对土地的占有利用权，形成土地权利的二元结构。这里又包含两个关键问题：其一，农村土地所有权归属国家；其二，对所有者国家的法律约束。
第一，土地国有化的理由。其一，由于地租是社会转移价值。它理应归还给社会，而社会是由国家来代表的，所以土地应该国有化，按照这一原理，不仅城市土地而且农村土地都应该国有化。其二，现行我国土地集体所有制，实际上是一种村社共有制即自然村全体农户的共有，它虽然不同于土地的私人占有，但仍然具有一定的垄断性，这种土地经营权上的排他性与我国农村出现的劳动力转移、土地转包和集中趋势极不适应，它有可能将土地的集中限制在一个个自然村的范围内，阻碍着跨组、村、乡的集中，带来经营条件的不均等，从而不利于经营者之同的竞争，抑制土地的集中。其三，土地的国家所有制是大势所趋，在古代和中世纪的一些国家特别是在东方国家曾采用国有制的形式，当今国有制也不是社会主义国家所特有，在一些发达的资本主义国家也采取了类似的形式。其四，实行农村土地国有化，有利于国土综合整治，有利于土地管理的法律化和制度化，有利于农村经济活动尤其是土地经营向现代化、商品化方向发展。其五，国有民占，在我国农村具有现实可行性和可操作性。人民公社制度的跨台，使农村地产实际上处于无主状态，从而为农村国有化提供了极为有利的条件：在我国农村的现实条件下，土地国有既不需要国家支付巨额资金去购买农民的土地，也无需担心，由此引起剧烈的社会震荡，且国有私营，国家可集中一部分资金用于农业投资，土地归农民占有并私人经营，大得民心，有利于社会安定。其六，土地国有化实际上没有大的障碍，只不过把现有的不完全的土地所有关系完全化、明确化，使国家完全掌握土地这项特殊的稀缺的生产要素的所有权和与之相随的买卖权、出租权。只要国家同时保证农民使用农用土地、维持生存的权利，多数农民也不会有丧失土地之感，还会减少部分农民对土地的依赖性，土地国有化后，国家可继续维护农村现有农用地的承包关系，保证目前的农业生产，对收回的农民承包地，可进行招标承包。其七，我国具有实行农村土地国有化的有利条件，如有城市土地采用国家所有、企业经营的成功经验；几十年社会主义教育和合作化的熏陶使农民留恋土地所有权的心理基本消失；国家使农民的土地经营权更有保障；社会主义的国家政权会保证土地使用费“取之于民，用之于民”等。
第二，农村土地所有权归属国家。一是取消农村土地集体所有制，代之以农村土地国家所有，用法律明确规定农村土地属于国家所有、农户占有，在此基础上承认土地是生产要素，而不是把它仅仅当做生产资料。二是成立以乡为单位的农村土地“调控中心”这一过渡性机构，专事废除土地集体所有制到土地国家所有制基本建立这一时期关于土地分配和减入情况下土地回收工作。三是构建土地的市场运行和国家调控的协调机制。根据战后日本、韩国、我国台湾的经验，为了避免土地兼并的加剧和小农破产，可行的方案并非禁止土地交易，而是直接禁止企业和个人拥有农地的具体面积。这样的限制使得农地交易主要是农户之间的土地交换或者是出卖土地用于非农用途，前者没有农民失去土地，后者农民卖出土地时可以得到巨额的收入而不会破产，农民既不失去土地，又可靠出售土地获得收益，既有利于国家，又有利于个人。关于如何防止耕地减少和土地过于集中问题，可通过以下途径来调和市场机制和宏观调控的矛盾，解决好了这两个难题，其他方面的具体问题则都可以在推行“二元”土地制度过程中分析解决。
第三，对所有者国家的法律约束。这实际上包括“对国家的限权”和“对农民的扩权”两个方面。在解决了土地的归属问题后，土地权利二元结构的内容自然是在国家享有土地所有权的基础上，确定农民对土地的占有使用权问题。
关于“对国家的限权”。其一，农地具有稀缺性和不可再生性，具有显著的社会性和外部性，不管在什么样土地制度下，国家都应对农地进行管理和监督。其二，要切实厘清国家拥有的土地管理权与其拥有的社会所有权之间的本质区别，强化国家的管理者职能。其三，限定国家的权限领域。国家应着重于土地用途管制、农地非农化、农地征用这三项工作：一是加强土地用途管制，国家通过编制土地利用总体规划，进行土地用途管制；二是完善农地非农化制度。严格按照国家规定划定基本农田保护区；三是完善土地征用制度。将土地征用严格限定在一定范围内，通过严格的论证和审批程序，充分运用市场机制的作用，使农民获得应得的土地增值收益。
