12.2.1.1土地权利从注重“个人本位”到强调“社会本位”
在当代，财产法所强调的重心从过去保护个人对土地财产的绝对权利向关心和保护社会公众利益转变。同社会利益相比较，个人利益总是处于较低的地位。而且，个人利益只有在社会利益赋予其作用时，才具有法律上的意义。因此，土地权利制度的任务是在个人利益、公共利益和国家利益相协调的前提下，切实保护农村土地权利人的合法权利和各项利益。正像庞德所认为的，“财产法是已知世界上社会工程的明智工具，据此我们可以牺牲较小代价而保障较多的利益”。[13]同时，各国通过土地改革、土地立法和土地政策调整等措施来促使财产权利社会化，促进个人利益和社会利益的协调。
12.2.1.2土地权利从土地的“私人占有”到“公平分配”
针对贫富不均和个人财产权利退化的社会现实，美国哲学家罗尔斯在其《正义论》中提出了两个原则：第一，自由平等原则，这是构成市民社会的基础原则；第二，差异原则，不平等应当有利于弱者，即应以新的补偿方式促使第一原则得以实现。当代私法公法化的趋势即是受社会财富再分配的影响，使己趋失衡的市民社会回复到原来的状态。法律的根本职能就是确保社会资源的公平分配，即实现由近代平等原则向公正分配社会资源这一原则转变。战后世界各国，特别是发展中国家（如中国、中国台湾以及美洲和非洲国家）所普遍推行的土地改革正是这一转变的体现。通过土地改革，各国对农村土地进行了分配和再分配，许多无地、少地农民获得了土地或取得了土地的使用权和收益权。“权利可以归为两类：特定集团主张的财产权利（妇女和失业者）和适用于整个社会中任何人的权利。福利国家的社会财富经过分配与再分配达到一定的平衡，相对缩小了贫富不均，并且，‘福利权利’被视为一种‘财产’而非‘赏赐’。”[14]财产法的根本职能就是使这些权利成为法定权利，并给予其与传统财产权利同等的保护，从而，维持社会事实上的平等，维护社会秩序和公共利益。
12.2.1.3土地权利从“私权自治”到“限制自由”
近代大陆法系所确立的“所有权至上”原则在当代受到冲击。“迄今为止，一直存在着一种不可动摇的趋势，这就是对所有人随心所欲处置其财产的自由，加强法律上的限制。”[15]德国学者基尔克则发展了“禁止权利滥用”的法理。这一原则和理论在大陆法系各国的立法中得以运用。如果以前财产意味着权利，那么，今天财产在法律上却意味着责任。牺牲个人的财产权利和契约自由，以达到维护法律秩序和社会公正的目的，极大地动摇了“所有权至上”和“意思自治”原则。就规范形式来看，各国财产立法中的公法规范日益增多，如土地登记、土地征收和国有化等强制性规定。其次，行政法中对财产使用的限制与日俱增，如我国的土地管理法、城市建设法、环境保护法以及自然资源法等都对农村土地权利及其他财产权利的行使作出了一系列限制，设定了某些负担。
12.2.2土地权利的公法化
20世纪以来，尤其是第二次世界大战以来，随着国家对经济宏观调控能力的增强，公法不断涉足传统的私法领域，形成了私法公法化的趋势。几个世纪以来法律制度所确认的不受公法干涉的私人权利受到公法的限制，尤其以对农村土地所有权的限制最为突出。当代各国基于人口、环境等问题的压力，均通过公法上的强制性规定对农村土地所有权的行使予以严格限制，甚至对私人所拥有的土地予以征收。
自然资源是人类生存、经济发展和社会进步的物质基础，而土地是自然资源的载体，人类要生存，就必须对土地等自然资源进行开发和利用。为确保土地资源的可持续利用，仅仅私法上对土地权利的规范和保护远远不够，而必须通过公法上的强制性规定对土地权利人的各种权利予以适当限制和规范，以实现对土地资源的可持续利用。这就使土地物权制度具有一定的公法色彩。在德国当代的法律制度中，公法对土地权利的限制表现为两个方面，一是对土地所有权的限制。如土地所有人在自己的土地上建筑房屋必须得到国家建筑规划部门的批准；为了公共利益的需要，国家可以征用私人土地，也可以在私人土地上设定公共需要的地役权。二是对土地所有权予以剥夺。根据德国有关法律的规定，国家根据社会公共利益的需要，可以对私人土地所有权采取剥夺措施。[16]
12.2.3土地权利的价值化
财产权利制度的直接目的是实现对财产的现实支配。在物权制度创建时期，财产的形态及其支配和利用方式还较为简单。而现代社会的生产规模、与资本运作早己超出了财产主体所能掌握和控制的范围。因此，仅仅凭借对物的现实支配己远远不能适应现代社会对资源合理高效利用的要求。为了充分而合理地利用土地，土地所有权人通常将土地交给他人占有和使用，而自己获取收益，这便是用益物权。为了获取经济发展所需资金，土地所有权人将土地的交换价值交由他人支配而获得资金的融通，于是，便出现了担保物权。物权制度逐渐由注重对土地使用价值实现的占有和使用权能的确立和保护，演变为注重对土地价值实现的土地转让和处分权能的确立和保护，这种变化被称为农村土地权利的价值化。
农村土地权利的价值化使得权利主体对土地的支配由现实的直接支配转换为对其价值的支配，从而突破了土地所有人对土地直接现实支配的有限性，即在不改变土地归属的同时，将对土地的现实直接支配交给更能发挥其效用的人或组织使用。这大大拓展了土地资源的利用方式，提高了土地资源的利用效率。可以预见，随着社会经济的发展和科学技术的进步，对土地的现实直接支配转向对其价值的支配，将是土地利用的主要方式之一。这标志着对土地的利用方式和利用水平大大提高。
12.2.4土地权利制度由注重所有（归属）转向注重占有（利用）
传统的财产权利理论以土地所有权作为整个土地权利制度体系的基础与重心，强调土地所有权的绝对性、排他性和永续性，认为土地所有权是一种天赋人权，予以绝对保护。近代以来，一方面，随着市场经济和社会化大生产的日趋发展，使人类活动对有限的土地资源的需求成倍增长，经济发展受到土地资源短缺的制约；另一方面，要实现土地资源的可持续利用，最大限度地发挥其效益，满足对土地资源日益增长的需求，必须由最有能力利用资源的人以最佳的方式来充分占有和利用，而土地所有人并不一定是最有能力合理利用其土地的人。这种对当事人、对社会、对国家均有益的土地利用关系和财产关系，法律无疑应予以确认和保护，用益物权制度适应了这种需要，这一制度以特有的方式提供了非所有人通过法律行为利用他人土地为自己创造财富的可能性，满足了非所有人对土地资源的需求。日耳曼法的“团体本位”、“利用为中心”以及“所有权相对性”等观念，恰好适应了这一趋势。
农村土地权利制度从以土地的“所有”为中心向以“利用”为中心的转变，是生产社会化和资源利用高效化发展的结果，也是农村土地权利社会化发展趋势的体现。用益物权制度正是为解决土地的所有和利用之间的矛盾而产生的。它从最初附属于土地所有权的地位过渡到现代民法中独立、完整的民事法律制度，对于实现土地资源的合理利用，寻求其最佳的社会经济效益，促进社会经济的可持续发展，发挥着越来越重要的作用。同时，土地用益物权与土地所有权、担保物权以及占有制度等共同构成土地物权制度的完整内容和体系。
我国农村土地使用制度的改革和农村土地承包经营制度的确立，正是农村土地利用权中心化这一趋势的体现。作为土地承包主体的广大农民可以在法律规定的范围内行使其土地承包权、占有和使用权、收益权和部分处分权等。在通常情况下，土地所有者的权限和收益十分有限，而农民的承包权、占有和使用权、收益权以及部分处分权等却是既重要又获益丰厚。这充分说明，我国土地物权制度特别是农村土地物权制度的中心已经从静态的土地归属权利转向动态的土地利用权利。
12.3以所有权为中心不适合我国农村土地制度安排
12.3.1我国传统财产权理论的特点
关注农村土地制度建设，必须对我国传统的财产权理论进行认真的梳理和思考，其对中国农村土地权利制度理论体系的构建和制度安排有着直接而巨大的影响。物权是物权人对物享有的直接支配并排除他人干涉的权利。所有权是最完整、最充分的物权，具有占有、使用、收益和处分等权能，其中一项或数项权能暂时分离出去形成他物权。他物权又称定限物权、有期物权，是指根据法律规定和当事人约定，由非所有人在所有人的财产上享有的占有、使用和收益权以及在特定情况下依法享有的一定处分权[17]。他物权是一种有限的物权。
12.3.1.1所有问题是传统财产权理论的出发点、宗旨和主要任务
我国传统财产权理论有一个经典性的表述，即物权法是以规范财产所有（归属）关系和保障财产所有制度为其任务，债权法是以规范财产流转关系和保障财产流转秩序为其任务。[18]1995年，中国社会科学院法学研究所物权法研究课题组在其《制定中国物权法的基本思路》的报告和其后的《中国物权法草案建议稿》正是基于这一传统理论，明确提出了“中国物权法调整财产归属关系”的论断。[19]所谓财产所有（归属），是指财产归谁所有或指谁是财产的主人。当确定一定的财产所有于某一团体或个人时，在法律上就表述为所有和所有权。
传统财产权理论几乎就是关于所有权的理论，“物权制度是以所有权为核心的权利体系”。[20]在这里，所有权和物权在名称上可以互换，尽管他物权和占有制度在当代物权理论中有具有越来越重要的地位，但至今不能与所有权相提并论。同时，以所有权为中心的理念贯穿财产权理论和制度的始终，与财产所有权有关的其他财产权利被认为是所有权权能分离而形成的定限物权或他物权，占有被用于推定所有权的存在和确认所有权的取得，或认为是所有权的权能之一。只有所有权才是最完整、最充分和最绝对的支配权，其他一切都必须服从所有权，不得妨碍所有权的实现，“物权是所有权的法律形态”。[21]物权法“更为直接地反映着一定社会的所有制关系”。[22]
12.3.1.2所有权权能分离论是传统财产权理论的支柱
传统财产权理论认为，所有权具有占有、使用、收益和处分权能，其中一项权能甚至所有权能都可以暂时与所有人分离而所有人不丧失所有权。所有权权能暂时与所有权分离正是所有人行使所有权的一种形式。“在物权法律关系中，权能与所有权发生分离形成他物权，在债权法律关系中，权能与所有权发生分离形成债权。”[23]有学者甚至认为，“对所有权权能的分离产生了用益物权与担保物权制度”。[24]理论界将上述观点谓之“所有权权能分离理论”。[25]
传统财产权理论虽然认为所有是物权制度的核心，但面对现实生活中广泛存在的因财产利用特别是非所有人对他人所有的财产的占有、使用、收益甚至处分的事实，不能不对此作出理论上的解释和回答。他物权理论由此而生。然而，承认非所有人在所有人所拥有的财产上享有物权，隐含着与传统财产权理论基本目的与宗旨的冲突和矛盾。他物权的存在不可避免，又不能因此而损害了所有权的利益，唯一的出路便是将他物权约束在所有权的意志与利益之下，将其作为所有权的一种特殊的实现方式，将他物权定位于所有权的依附，并称之为定限物权，于是就有了所谓所有权权能分离的理论。他物权源于所有权，当然应该服从和受制于所有权。因此，他物权通常是有期限的，而且最终要回复于所有权。这样，既承认了非所有人利用所有人所拥有的财产的事实，又保证了所有权至高无上的地位，掩盖了传统物权理论内在的逻辑矛盾和冲突。因此，没有所有权权能分离理论，传统物权理论就无法在所有权和他物权之间寻找到符合其目的和宗旨的结合点，就难以构成具有严密结构的物权制度体系。从这一意义上说，所有权权能分离理论支撑了整个中国传统的财产权理论。
