毫无疑问，总理衙门中那些官阶最高的大臣，实际上只是一种荣耀的兼差，很少过问外交事务。恭亲王在政府的其他方面还承当着广泛的责任，但他自己的著作和那些了解他的外国人都能证明，他是一位“精力旺盛和意志坚强的人”。他注意外交政策的连续性原则，并且善于外交谈判。他的个人的和官方的身份极大地加强了新成立的总理衙门在中国官僚心目中的地位，同时也提高了它在外国人眼里的威信。文祥“可能是总理衙门大臣中最有才干的一个人”。他名义上低于恭亲王，但实际上却是总理衙门的决策人。总理衙门大臣的兼差是他的主要工作。1870年，他因健康状况不佳而要求辞去总理衙门大臣以外的所有差使。后来他终于逐渐摆脱了统领八旗兵和神机营的职务，辞掉了工部尚书和其他一些次要兼差；但是他至死都保留着总理衙门大臣这一职务。
在刚成立的第一年，总理衙门显然是一个满人的机构。它采用了“中兴”前满人在京都占支配地位的模式，而不是满汉联合的“中兴”方式。盐运使崇纶、谈判好手恒祺和博学的军机章京宝鋆，都是满人中为数不多的佼佼者的杰出代表。
随着背景各异的汉员的增加，此种局面很快发生了变化。第一位汉员董恂是和最后一位有着高级官阶的满员宝鋆，同时被任命为总理衙门大臣的。董恂受命时是资历稍浅的户部右侍郎，他曾任咸丰朝《实录》的副总裁，对有关新近中国历史的诸多文献相当熟悉。作为董恂的朋友和邻居，丁韪良对他精力过人、思想敏捷和人格深为钦佩。1866年董恂60岁生日时，被授予崇高的官方殊荣，以表彰他对中国外交事业所做的杰出贡献（根据见闻广博的年轻同僚翁同龢所记）。
1865年著名的地理学家徐继畲被任命为总理衙门大臣，是总理衙门朝着汉员掌管外交事务的方面迅速变化的一个突出的例证。这个任命之所以令人吃惊，是因为徐继畲和他著名的世界史地著作《瀛环志略》，表现了中国对西方世界的最初兴趣。而在20年前，这个西方世界在中国的眼里还是那样的无关紧要。虽然在40年代徐出版这部地理著作，是代表了一股了解西方的“巨大的进步潮流”，但他先是被降级，其后1851年又蒙受耻辱被调离原任。1865年他受到官方的重视，由董恂作序的他的著作的重新出版，成了新时代的标志。
任命徐继畲的意义虽然没有被西方人充分理解，但它的重要性并未被忽略。[16]卫三畏在发回国内的急件中对此有长篇的评论。美国国务卿西华德回答说：“你所指出的任命徐继畲为总理衙门大臣一事的重要性，看来很有道理。”[17]
董恂将朗费罗的诗歌译成中文；徐继畲写了华盛顿赞，为此美国政府将华盛顿的画像作为礼物赠送给他。[18]这种事情本身并不重要，但是这种小事显示了中国与西方的官方交往在性质上的重大变化。
在此后的“中兴”年代里，有着辉煌的成功经历的3位中国官员被任命为总理衙门大臣。谭廷襄曾署直隶总督和户部左侍郎。毛昶熙曾任工部尚书、左都御史并督办河南团练。沈桂芬同样担任过京内外一系列官职，是“中兴”的关键性人物之一。[19]任命这些人起到了两方面的作用：既可以大大缓和对总理衙门的指责，又可以通过一系列外交政策中出现的新问题，来培养这个业已确立的外交统治集团。
随着总理衙门的扩大，其章京的重要性也增加了。1864年由各部官长推荐章京候选人，然后从举荐的名单中挑选满汉各30人充任。章京的资历很快就成为充任正式大臣职务的重要的见习期。1869年成林正是由一名章京而成为总理衙门大臣的，而1872年继他而起的第二位章京是夏家镐。其后，成孚、黎兆棠、周家楣和其他一些章京，也都是因为有在总理衙门锻炼的资历，而成为总理衙门大臣的。
外交方面的资历对总理衙门以外的一些中国官员来说，也是同样重要的。丁日昌官运亨通不仅由于有李鸿章做靠山，而且由于他精通洋务。李凤苞则是由福州船政局出身被提升为驻欧洲各国的公使。
卫三畏发现中国一批新的洋务专家是“具有敏锐思想的人”，他们正在进行明智的努力，以求通过有限的近代化来维护这一儒教的国家。卫三畏认为这些人之所以失败，是由于他们的地位正处于内外两种巨大的压力之间：一种是以囿于旧的统治方式、褊狭而固执的大批文人学士为代表；另一种则是以拥有坚船利炮的外国公使为代表[20]，
同样是儒学造就的郭嵩焘，比他的同僚们走得更远。他试图在中国传统与西方的鸿沟上架起桥梁。他论证对外交往有益于中国，外国人的本意是好的。约在1875年前后，他在依照“中兴”外交政策的典型观点写成的论著中，强调了中西方间的共同利益以及近年来实行体面和解的许多事例。
在考察了这些人作为洋务专家所具有的才能之后，还应当提到这样重要的一点：对于他们中间的每一个人来说，无论是徐继畲[21]还是郭嵩焘，——中国的内政总是首要的。按中国的政治见解，外交始终被认为不如内政更重要，这种见解一直延续到很晚。共产党的历史学家们把这些人视为“洋务集团”、“天津条约的新产物”；认为只是通过他们，外国侵略者将旧军阀变成了新军阀。这是大谬不然的。[22]
中国接受条约制度
在1860年以前，没有一位中国政治家认为条约是可取的，即使某些特别条款是有利的（实际上是不利的），它们对于并未明确规定的帝国纳贡特权来说，仍将是一种限制。在朝贡的幻觉被西方的进攻打破以后，一些官员，著名的有耆英，创造了一种新的策略，认为，如果中国自己严格遵守条约的话，就可以利用条约来控制外国人，但是此种策略的运用通常是短命的，没有持久的结果。
1860年《天津条约》的批准，超出了耆英的政策。在此后的10年中，清政府接受并掌握了西方外交的原则与实践，并将之当作维护中国主权的主要武器。
在19世纪60年代，几乎每一个涉及外交事务的文件，都包括有对与讨论问题相关的条约的详细说明。凡是有条约依据的问题，决策就自动地依据条约；没有明确的条约规定的问题，就根据策略需要加以研究。有许多情况清楚地表明了这样一个原则：条约具有明确的法律效力，只要外国提出的要求有条约根据，它们就应当得到满足，而无须顾及是否涉及中国的直接利益。因为中国的长远利益正是依赖于条约的神圣不可侵犯。
还没有资料表明，在同治“中兴”时期曾有过负责外交事务的官员倡言违反条约；相反，在许多不供发表的中国文件中，却有总理衙门坚持严格遵从国际法的大量记载。1866年总理衙门拒绝抗议英国船只对中国北部沿海的勘查，因为英国的航行权是得到条约保护的。[23]文祥在南满主持剿匪这一纯系国内的事务期间，曾特别注意维持营口地区的秩序，他说：“此为外人通商之地，宜加保护。”[24]而对“滨海地区”割让之后出现的新的棘手的中俄边界问题，黑龙江官员受命改变他们的巡边制度以避免进入现已成为俄国领土的那些地区。[25]在通商口岸租赁贸易货栈虽属次要的问题，但却具有刺激性。地方官受命不得干涉，因为租赁权利同样受到条约的保护。[26]
承认和维护条约这一新的政策不仅避免了西方列强的合理抱怨——这种抱怨有可能成为西方国家采取惩罚性行动的借口。同时它使中国政府得以颠倒条约的职能，限定外国人按条约行事。在1860年前，条约代表了外国人所能希望的最小的特权——一条他们赖以进一步打开中国大门的缝隙。到了19世纪60年代，这条最小的界限变成了最大的一条界限，中国政府中可以据此获得安全。日本在这个时期初给中国带来外交问题，严格地说是因为日本不是一个条约国，无法像通常那样就日本在朝鲜的活动提出抗议。[27]
利用条约“羁縻”夷人，这在中国外交史上并非没有先例。1845年耆英奉命力图阻止英国船只进入朝鲜，他得体地争辩说，条约并没有规定开放朝鲜。[28]在1859—1860年间，少数人实际上已在极力主张接受《天津条约》[29]；然而只是在1860年之后，确认条约同时坚持外国人同样也必须遵守条约，这种做法才成为标准的中国政策。
这种新的中国外交策略是抵御西方列强最有效的策略。中国与西方的外交关系在性质上已是完全近代化了。由于诉诸条约，走私与非法的海上贸易得到了制止，苦力贸易在一定范围内也得到了控制。[30]外国人使食盐进口合法化的种种努力落空了，上海一家法国私人盐业公司因此倒闭。[31]
在通商口岸的外国人中间广泛存在的不满情绪，反证了此种政策的成功。他们写道，条约得到的权利微不足道，应通过谈判加以扩展。但是，它们成了严密的合法的文件，以至于西方列强接受了中国的观点：中国可以坚持拒绝承认任何未经它认可的特权或权益。[32]
对俄缔约中的失策
在对俄关系上，这新的中国外交政策仅获得部分成功。俄国的内陆贸易在很大程度上是受在北京的俄国公使管辖的。总理衙门本来可以与俄国公使进行自如和有效的谈判，如同它曾与法国、英国和美国的代表谈判一样。从朝鲜到新疆漫长的中俄边界的正式勘定，同样也可以设法纳入条约关系新体制中。然而在19世纪60年代，中俄之间第三个也是最严重的问题是争夺少数民族的忠诚，以及随之而来的俄国的压力及其在边境上的阴谋。在这方面总理衙门几乎是无能为力的，因为权力和职责不在北京的俄国公使，而在西伯利亚历任总督那里。
在通商口岸的商人中引起妒忌的俄国陆路贸易，没有给中国带来太大的问题。1862年总理衙门和巴留捷克通过彼此妥协签订了一项临时协定。在此后的3年中没有出现严重的困难，尽管对协定的条文作某些次要的变动是必要的。在这些谈判过程中，总理衙门，主要是以恒祺为代表，是竭尽了全力的。经过14个月出色的和富有想像力的折衷樽俎，总理衙门获得了成功，阻止了俄国借口修约要求将整个蒙古开放进行大规模贸易的企图。虽然问题接踵而起，但相对说来调整工作也进行顺利。到1869年总理衙门和倭朗嘎哩之间签订了一项最终的协定。
勘定边界是一个更为困难的问题。1862年至1864年，领土争端屡屡发生，双方常常抱怨整个边境受到侵犯。中国官员不断被派往新疆边境去拦阻迷路的俄国人；或被派往黑龙江边境，在那里俄国人被指责不断越境割草。总理衙门力图谨慎从事：每当对俄国人的轻微入侵提出抗议时，同时也严禁中国人为了采矿而进入边境禁区。当过失的责任在于俄国边境当局时，总理衙门通常采取曾经成功地运用于英国的那种政策，即要求俄国公使转告本国政府惩戒肇事的边境官员。总理衙门发现俄国公使是合作的，但后者声称对边界事务无能为力。[33]中国的边境官员总是不断接到命令，要求他们执行总理衙门的指示[34]；但是俄国的外交大臣从未做出过类似的提示。有一次，总理衙门交给俄国公使一份满文的抗议照会，信封上写着致“俄国大枢密院”。当文祥事后拜访俄国使团要求答复时，他被告知对方还没有收到西伯利亚总督的回函。[35]总理衙门难得报告说，俄国已承担骚乱的责任并答应派出军队维持边界本国一侧的秩序。[36]
尽管如此，中国人还是认为维护中俄条约是值得的。1863年9月7日的上谕命令中国边境官员顺从俄国人的要求，无须采取任何报复性的行动，以免蒙受废约之名；中国若与俄国以力相争，则会惨遭失败，并使条约毁于一旦。所以主动退避乃是上策，至少仍然可以保有条约。[37]
勘分边界的谈判仍在继续。1864年签订了《中俄勘分西北界约记》，它为解决争端提供了有关的基础。争端依然存在，但在争端达到激化之前，解决的办法也找到了。1869年9月10日，宣告西北边界“最终”勘定。
对中国来说，不幸的是无论是贸易协定还是边界协定，都没有对稳固西北少数民族摇摆不定的归属关系规定明确的条款。而俄国人在这些少数民族中结盟的成功，则完全摧毁了中国势力在这一地区的传统基础。有必要指出，中国对这部分版图的管辖恰恰是十分的薄弱。1863年乌里雅苏台代理鞑靼将军麟兴奏报说，在科布多和乌里雅苏台之间的紧要的边境地区总共仅有24个卡伦，全部人员配备包括：6名侍卫、30名蒙古台吉和890名士兵。每个哨所的人员至多不超过50名。乌里雅苏台本身也仅有240名绿营兵丁和33名满营兵。为了应付戍边，这些哨所无一可撤除。麟兴为此强调了分布在这一地区的蒙古人归向的极端重要性。对此他作了详尽的论述，他断言，如果乌梁海（阿勒坦淖尔）能够决心内附中国，俄国人就无所施其伎俩。[38]
