机场发展公司对该收回土地使用权的行为不服，起诉至法院。法院认为：机场发展公司在1993年取得的一宗土地应当是300亩而不是182亩，已开发建设的面积超过应开发建设面积的1/3，对剩余的182亩土地不符合闲置土地的认定条件。并且，争议土地是因为已经被纳入机场建设规划范围，才没有被继续开发的，不属于可以无偿收回土地使用权的对象。国土资源管理局认定该宗土地为闲置土地而适用《土地管理法》第37条、《闲置土地处置办法》第4条规定予以无偿收回属适用法律错误。因此，法院判决撤销国土资源管理局作出的《关于办理注销土地使用权的通知》。
【专家评析】
本案可以从两个角度来分析土地管理局的做法是否正确：第一、争议的182亩土地是不是闲置土地？第二、对闲置土地无偿收回的免责条件是什么？
首先回答一下第一个问题，因为在本案中，土地使用权人机场发展公司在拿到土地使用权后，已经对土地动工开发了，所以判定本案中争议的182亩土地是否属于闲置土地的关键在于，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积（应以最初拿到的300亩为基数）是否不足1/3。从上文给出的材料，可以直接判定机场发展公司开发的土地面积已经达到了1/3以上，所以不应该被认定为闲置土地。既然不属于闲置土地，那么土地管理局就不应该无偿收回该块土地。
其次，即便机场发展公司的182亩土地被认定为了闲置土地，就一定意味着土地管理局可以无偿回收吗？当然不是的。因为根据《城市房地产管理法》的规定，在情况下而闲置的土地，不能被无偿收回。本案中，争议土地之所以未被继续开发利用，是因为被纳入了机场扩建的范围，符合免于被无偿收回的条件，因此，土地管理局作出《关于办理注销土地使用权的通知》是错误的，应当被撤销。
从本案我们可以得知，并不是所有的闲置土地都可以被收回的，只要有法定的免责条件，即在土地闲置是因为因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延造成的情况下，闲置土地是不能被收回的。
【法条指引】
《土地管理法》
第37条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
《城市房地产管理法》
第26条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
4.开垦荒地需要由谁批准？
【宣讲要点】
任何单位和个人不能在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动，但可以在土地利用总体规划确定的可以进行土地开垦的区域内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。《土地管理法》第40条规定的开发者所开发的对象是“未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩”。已确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩，不存在由开发者取得土地的长期使用权的问题。
开发单位或者个人应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。需要注意的是，即使是经过了县级以上地方人民政府的批准，开发单位和个人“长期使用”的年限也不能超过50年。
【典型案例】
2003年石某申请开荒，大庄子乡土管站批准开荒35亩，收取荒地开发款1600元。2004年石某继续开荒时，被大庄子乡土管站工作人员阻止，并将其开垦出来的土地全部平毁。
2005年4月，县国土局作出《处理意见》，认定35亩荒地开发属越权非法批准的个人行为，1600元的荒地开发款属违规收费，2004年乡土管站制止并恢复土地原状的行为合法，责令大庄子乡政府对原土管站人员非法批地、收费行为予以查处。2005年7月，县国土资源局作出了行政处罚决定，石某申请复议后，提起行政诉讼。
一审法院认为，石某未经土地行政主管部门审批即开发荒地的事实清楚，国土局的行政处罚决定程序合法。宣判后，石某不服，提起上诉称自己是在先向大庄子乡土管站申请批准后才开发荒地的，并不存在违法行为，所以请求二审法院查明事实，并判令被上诉人赔偿上诉人经济损失并判令被告县国土局赔偿经济损失12840元。
二审法院认为，石某未经县级以上人民政府批准，即实施开发荒地，违反了《土地管理法》第40条的规定。被上诉人在对上诉人拟作出行政处罚决定前，向其送达了土地行政处罚听证告知书，因上诉人未提出听证申请，被上诉人即作出行政处罚决定，符合《行政处罚法》所规定的处罚程序。所以二审法院判决驳回上诉，维持原判。
【专家评析】
本案中，虽然石某在开垦荒地前，向乡土地管站提出过开荒的申请，而且还缴纳了1600元的荒地开发款，但是为什么他的开发行为最终还是被阻止和否定了呢？
原因很简单，因为有权批准开发荒地的只有县级以上人民政府，乡土管站是没有批准开发荒地的权力的。石某向乡土管站申请开发荒地、缴纳荒地开发款的行为发生不了法律认可的效力，所以他开发荒地的行为会被阻止，并且还因此而受到了行政处罚。
在本案中，我们还应注意的一点是，国土局在处罚石某的同时，还责令乡政府对原土管站人员非法批地、收费行为予以查处。乡土管站的工作人员并没有实施具体的开荒行为，那么国土局责令乡政府对他们进行查处有法律依据吗？
根据法律的规定，乡土管站是没有批准开荒的权力的，所以本案中，乡土管站工作人员的行为就应该被认定为超越批准权限非法批地的行为。依据《土地管理法》第78条的规定，超越批准权限非法批准占用土地的，其批准文件无效，对非法批准、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。所以，国土局可以责令乡政府对土管站工作人员进行查处。
【法条指引】
《土地管理法》
第40条开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。
第78条无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。
非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任
《土地管理法实施条例》
第17条禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。
5.谁应承担土地复垦义务？
【宣讲要点】
土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可共利用状态的活动。
明确责任主体，是开展土地复垦工作的前提。对于应由谁来承担土地复垦义务这个问题而言，应分成两种情况讨论。
第一中情况是对于生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。具体的说就是下列土地需要由损毁土地的人负责复垦：
1、露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所毁损的土地；
2、地下采矿等造成地表塌陷的土地；
3、堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；
4、能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。
第二种情况是对于历史遗留损毁的土地和自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府组织复垦。
我国《土地管理法》和《土地复垦条例》对土地复垦作了详细的规定，建立起了土地复垦方案与审查制度、对复垦实施环节的监督管理制度、土地复垦资金保障机制、完善土地复垦验收程序和标准的制度。
另外，在实际的生产建设过程中，土地的利用人之间也有可能通过协商的方式分配土地复垦义务，那么在这种情况下，谁应该承担土地复垦责任，还需要按照双方的协议判断。
【典型案例】
2006年，山东路桥公司与秦沟村委会签订《用地协议书》，约定：山东路桥公司临时租用秦沟村委会土地141.2亩，使用期限为一年，共给付秦沟村委会地补偿费40万元。合同还约定山东路桥公司工程完成后保证此地块复耕，并向相关单位交纳复耕保证金。
2007年12月，山东路桥公司与秦沟村委会就所租赁土地复垦签订协议书，其中《协议书》第4项规定，恢复建料场前耕地原状，达到基本农田土地质量。如果群众对复垦后土地有意见，由路桥公司向上级有关土地管理部门申请验收，验收合格后转交村委会使用。
山东路桥公司所租赁的土地进行复耕后，未经有关土地管理部门验收合格，因土地上存有砖渣等料场残留物，有28.4亩土地无法进行耕种。因此，秦沟村委会向人民法院诉请东路桥公司继续履行28.4亩土地的复垦协议，并支付相应的土地损失补偿费。路桥公司辩称，虽没有验收手续，但秦沟村委会已同意山东路桥公司退还土地并就土地补偿达成一次性补偿协议，所以双方不存争议。
法院认为，山东路桥公司对租赁秦沟村委会的土地进行复垦后，土地上尚有砖渣等料场残留物，没有达到《协议书》所约定的料场复垦标准，且未履行申请有关土地管理部门进行验收、在验收合格后交付秦沟村委会使用的合同义务。因此，山东路桥公司应承担违约责任，应继续履行28.4亩土地的复垦义务并支付相应的土地损失补偿费。
