【典型案例】
经审理查明，2008年3月29日至2008年5月20日期间，原告因开办洗煤有限公司分别租赁了薛帅旗、王章付等6农户土地15614平方米，租赁期限为30年。
原告于2008年6月份开始在租用的土地上施工，2008年8月份建成投产。被告汝州市国土资源局根据举报线索，于2009年12月1日立案调查，并向原告下发了《责令停止土地违法行为通知书》，2010年1月19日向申请人下发了《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》。
原告2010年1月21日派公司工作人员陈青志向被告办公室递交了书面听证申请，随同有韩亚超、刘彬可二人。但由于被告内部工作人员未能及时转交转办等原因，被告未举行听证会。被告根据李珍庄村委会出具的土地《证明》，认定原告所占用的土地为耕地，并且原告未办理相关合法用地批准手续，遂于2010年1月29日对原告作了了汝国土决字（2010）第098号土地违法行政处罚决定书。
原告于2010年3月26日向汝州市人民政府申请复议，汝州市人民政府于2010年6月17日做出了维持被告所做出的《土地违法行政处罚决定书》。
后原告提起行政诉讼，请求法院撤销该处罚决定。被告在收到起诉状副本和应诉通知书后10日内，未提供作出土地行政处罚的全部证据和所依据的规范性文件，亦未提出延期提供证据的书面申请。
【专家评析】
农民集体所有的土地使用权未经法定程序批准，不得出让、转让或者出租用于非农业建设。故原告租赁的六农户计15614平方米土地未经审批就进行非农业建设，被告对其进行处罚是履行法定职责的行为，应该支持。《土地管理法》第20条规定县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地用途，并予以公告。依此规定，确定土地用途或性质应当依照县、乡人民政府编制的土地利用总体规划为依据确认每一宗地的用途。
在本案中，被告仅凭小屯镇李珍庄村委会出具的土地《证明》就认定该宗土地为耕地，未依照汝州市市、乡两级土地利用总体规划确认该宗地用途，亦未提供该宗地航拍图信息，更未提供该宗地为耕地的相关资料或报批文件，显属事实不清，证据不足。被告对原告处以31万余元的罚款显属数额较大的罚款，应当告知原告进行听证，原告有两人证言证明其在期限内提出了听证申请，但由于被告内部工作人员未能及时转交转办等原因，被告未举行听证会确系违背法定程序。因此，应当依照《行政诉讼法》第54条第（二）项第1目和第3目之规定，撤销被告汝州市国土资源局于2010年1月29日作出的汝国土决字（2010）第098号土地违法案件行政处罚决定书。
【法条指引】
《土地管理法》
第20条县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。
乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
《行政诉讼法》
第54条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
4.土地利用总体规划的审批机关是谁？
【宣讲要点】
根据我国《土地管理法》的相关规定，土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，需要报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，由国务院批准。其他土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。这是我国关于土地利用总体规划分级审批制度、审批权限和审批效力的规定。
我国土地利用总体规划实行分级审批，而不是逐级审批。从《土地管理法》第21条的规定看，土地利用总体规划是两级审批，即国务院和省级人民政府两级审批。土地利用总体规划实行分级审批制，是为了加强中央政府对土地利用的总体控制，实现审批权集中，避免地方因为局部利益而不落实效力最高的土地利用总体规划。
原则上，地（市）级，县级和乡（镇）级人民政府编制的土地利用总体规划均应逐级上报省级政府审批。但是，有以下两种特殊情形：
一、省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市、以及国务院指定的城市的土地利用总体规划经省、自治区人民政府审查同意后，须报国务院批准。
二、乡镇人民政府编制的土地利用总体规划原则上需要逐级上报省级人民政府批准，但《土地管理法》也规定可由省级政府授权的市、自治州人民政府批准。这是因为，如果所有的乡镇级土地利用总体规划均由省级政府来审批，将存在诸多的困难与不便，且乡镇政府本身就是根据省级政府批准的市、县级土地利用总体规划来编制的。但是这并不意味着我国土地利用总体规划由两级审批制转变为了三级审批制。
【典型案例】
原告新乡市恒升起重机械有限公司与恼里镇东辛庄村一、三村民小组签订协议，于1993年开始在村南部建厂。1998年5月，原长垣县土地管理局以违法占地为由对原告进行了罚款处罚。2001年5月原告又与东辛庄村一、三村民小组及东辛庄村委会续签了租地协议。
2005年9月被告以原告非法占地为由，作出长国土罚字(2005)第131号处罚决定，原告不服，新乡市国土资源局以县国土资源局131号处罚决定适用法律明显错误为由，作出(2005)第007号行政复议决定，撤销了长国土罚字第131号处罚决定。
2005年12月被告作出长国土罚字(2005)第158号处罚决定，被长垣县人民法院(2006)长行初字第3号行政判决以主要证据不足，违反法定程序为由予以撤销。
被告于2006年11月6日又作出长国土罚字(2006)第50号处罚决定，原告不服，向长垣县人民法院提起诉讼，长垣县人民法院于2007年10月9日作出(2007)长行初字第5号行政判决。
原告不服，向新乡市中级人民法院提起上诉，新乡市中级人民法院于2008年3月20日作出(2008)新行终字第43号行政裁定，撤销长垣县人民法院(2007)长行初字第5号行政判决，发还长垣县人民法院重审。
2008年8月6日，原告申请将本案移送新乡市中级人民法院审理。2008年9月9日，新乡市中级人民法院作出(2008)新中行辖字第30号行政裁定，裁定本案由封丘县人民法院管辖。
【专家评析】
原告新乡市恒升起重机械有限公司早在1993年即与东辛庄第一、三村民小组签订了租地建厂协议。长垣县原恼里乡东辛庄村村委会1993年3月8日出具的新建橡胶厂占用村非耕地情况说明及长垣县国土资源局2005年6月2日调查李××、李××等人的笔录可以证实这一事实。
1998年5月26日原长垣县土地管理局在土地清查时，以违法占地为由，依据《土地管理法》的规定对原告作出了罚款2500元的行政处罚，且已实际执行。被告长垣县国土资源局2006年11月6日再次以同一理由对被上诉人作出了行政处罚，违反法定程序。
根据《土地管理法》第21条第4款的规定，乡镇土地利用总体规划应由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准，而恼里镇土地利用总体规划未经相关的市级人民政府批准，被告长垣国土资源局以原告违反恼里镇土地利用总体规划为由对原告进行处罚，认定事实错误，且无法律根据。并且所依据的是《恼里镇土地利用总体规划（1997-2010）》，而该规划应当是1997年才开始实施，上诉人长垣县国土资源局以此为依据，作出长国土罚字（2006）第50号行政处罚决定认定被上诉人建厂违反了土地利用总体规划，是以制定在后的规划来追溯被上诉人发生在先的行为，属主要证据不足。
综上所述，被告长垣县国土资源局作出的长国土罚字(2006)第50号《关于对新乡市恒升起重机械有限公司非法占用土地建厂的处罚决定书》认定事实错误，违反法定程序。应当确认被告长垣县国土资源局2006年11月6日作出的土罚字(2006)第50号《关于对新乡市恒升起重机械限公司非法占用土地建厂的处罚决定书》违法，责令被告长垣县国土资源局在判决生效后依法采取补救措施。
【法条指引】
《土地管理法》
第21条 土地利用总体规划实行分级审批。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第2款、第3款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
《行政诉讼法》
第54条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
5.土地利用总体规划的修改须经谁批准？
【宣讲要点】
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。经批准的土地利用总体规划的修改，还须经原批准机关批准。
