世界各国对首长负责制的规定不一，有的国家实行个人全权负责和个人决定一切的个人负责制。我国地方各级政府实行的是民主集中制原则指导下的首长个人负责制，即重大问题在集体讨论研究的基础上，由行政首长个人作出决定，并对各项行政工作负全部责任的领导制度。这样的制度兼备了个人负责制和委员会制两种领导体制的优点。按照地方组织法规定，地方各级人民政府在行政首长负责制下，政府工作中的重大问题要经本级政府常务会议或者全体会议讨论决定。因此，我国的行政首长负责制是建立在充分体现民主集中制原则，充分发挥集体智慧基础上的个人负责制，是民主集中制的一种特殊形式，绝不是封建专制主义的个人独裁和官僚主义的个人专断。
完全的个人负责制委员会制各有特点和利弊。个人负责制的优点是权力集中、责任明确、行动快、效率高，便于建立强有力的行政指挥系统；缺点是难免有虑之不周、断之不准的弊端。委员会制则有利于吸收、发挥行政组织所有领导成员的智慧，做到集思广益，对问题考虑得比较周详，既有分工又有协作，在此基础上以多数票集体决定问题，集体负责任，虽不能完全避免差错，但会少一些；缺点是决策迟缓，难免发生议而不决的现象，集体负责导致无人负责。地方各级人民政府是地方各级行政机关，它的任务纷繁复杂、具体琐细，需要快速、高效率的行动和雷厉风行的作风。实行首长负责制，责任明确，权力集中，行动果断迅速，有利于提高工作效率，克服官僚主义，促进社会主义建设事业发展。
18.县级以上地方各级人民政府的会议制度是怎样的？
县级以上的地方各级人民政府会议，分为全体会议和常务会议两种。之所以作出这种区分，是因为县级以上地方各级人民政府的组成人员人数较多，经常召开政府全体会议不大方便，因此地方组织法参照国务院组织法，作出了全体会议和常务会议的区分。
全体会议由本级政府全体成员组成。分为两种情况：一是省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府全体会议，分别由正、副省长，自治区正、副主席，正、副市长，正、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任组成。二是县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的全体会议分别由正、副县长，正、副市长，正、副区长，局长、科长组成。
常务会议的组成也分两种情况：一是省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府常务会议，分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长组成。二是县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的常务会议分别由正、副县长，正、副市长，正、副区长组成。
省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议，决定开会日期、议事内容等问题。政府工作中的哪些问题是重大问题，哪些问题须经政府常务会议讨论决定，哪些问题须经全体会议讨论决定，全体会议和常务会议每月应召开的次数，法律没有规定，由各级人民政府根据本行政区域内的实际情况，自行决定。
19.地方各级人民政府如何设立工作部门？
地方各级人民政府设立的工作部门，是指地方各级人民政府根据国家法律的规定和行政管理任务的需要而设立的职能部门或工作机构。如省政府的厅、局、委员会，县政府的局、科等。
地方人民政府设置哪些工作部门，地方组织法并未作出具体的规定，只规定“根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”所谓“工作需要”，就是指本级政府管辖的区域内某一类行政事务较为集中，有设立相应的机构统一归口管理的必要。根据工作需要的原则设置工作部门，就不一定要高上下级相同、对口，更不能岗位安排、照顾干部而“因神设庙”、“因人设事”。“精干”原则，就是要人员少，效率高，政府内部的横向工作部门的要尽量少，一个工作部门内部的纵向层次要尽量少，各工作部门的层次不一定完全一致。如果有的厅局下只设处就能适应工作需要，那么就不要非在处以下设科不可。要从实际需要出发，考虑层次的设置。同时，设立的工作部门还应当是必要的，可设可不设的一律不设。如果由少量工作人员可以把工作任务带到其他相近的工作部门中去，就不要设立独立的部门。
县级以上地方各级人民政府工作机构的设立、撤销或者合并，由本级人民政府讨论决定，报上一级人民政府批准。具体说来就是：省级人民政府的厅、局、委员会的设立、增加、减少或合并，由本级人民政府讨论决定，报请国务院批准；自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府讨论决定，报请上一级政府批准。由于政府工作部门的设立、撤销、合并是地方政权建设的重要内容，涉及到政府职能和管理体制以及人事任免等重大问题。为了更好地实现人大对本级政府的监督，地方各级人民政府工作部门的设立、撤销或者合并，还应包本级人民代表大会常务委员会备案。
20.地方各级审计机关如何开展工作？
审计，从一搬意义上讲，就是审核会计的全部业务活动。我国的审计，是指欧诺个过专门的审计机关，对国务院各部门和地方各级人民政府及其部门的财政收支，国有金融机构和企事业组织的财务收支，以及其他依照法律规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真是、合法和效益，依照法定的职权和程序，进行审计监督；并对本级各部门和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定作出处理，以维护国家正常的财政经济秩序，保障国民经济健康发展，严肃财政经济纪律，促进廉政建设，为树立廉洁的政治风尚奠定良好的基础。
我国法律规定国家实行审计监督制度，国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。县级以上地方人民政府设立审计机关，分别在各级人民政府行政首长和上以及审计机关的领导下负责本行政区域内的审计工作。其审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。审计特派员根据审计机关的授权，依法进行审计工作。地方各级审计机关应当依照法律规定，独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。县级以上地方人民政府应当每年向本级人大常委会提出对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计机关履行职责所必需的经费，列入财政预算，由本级人民政府予以保证。
21.县级以上各级人民政府工作部门与本级政府和上一级政府相应工作部门之间的关系是怎样的？
我国县级以上地方各级人民政府的工作部门，是为了完成本级人民政府的职能而设置的业务管理机构，它的负责人由人民政府首长提请本级人大及其常委会任免。因此，县级以上地方各级人民政府的工作部门受本级人民政府的领导，执行本级人民政府的决定、命令，其负责人应当对本级人民政府负责并报告工作。
同时，我国是单一制的社会主义国家，整个社会生活和经济生活受中央统一领导，国家统一管理内政外交、安全保卫、经济文化等事务。因此，县级以上地方各级人民政府的工作部门在接受本级政府统一领导时，还必须依照法律或者行政法规的规定接受上一级人民政府相应的主管部门的业务指导或者领导。
地方人民政府现行的领导体制，是完整制与分离制相结合的体质。政府各部门仅受本级政府统一领导，在行政管理上称为完整制。政府各部门分别接受相应的上级主管部门的领导，在行政管理上称为分离制。我国的地方政府在领导体制上经历了由完整制走向完整制与分离制相结合，并逐步走向法制化的过程。在建国初期的省人民政府委员会时期，省人民政府各工作部门统一受人民政府委员会领导。中央人民政府各部门与省政府个工作部门之间只存在业务与技术上的指导关系，这是完整制。
1954年的地方组织法，对省人民委员会各工作部门的领导关系，作了部分改变，规定“人民委员会的个工作部门受人民委员会的统一领导，并且受国务院主管部门的领导。”这种由中央和地方双重领导的体制，是完整制与分离制并行的体制。
1979年地方组织法改变为：“人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受上级人民政府主管部门的领导或者业务指导。”形成了完整制与分离制相结合的体制。
1995年修改地方组织法，将“业务指导”和“领导”前后对调，意在强调国务院主管部门对地方政府的工作部门以业务指导为主。同时明确了县级以上地方各级人民政府工作部门，“依照法律或者行政法规”的规定，接受指导或者领导，即：上下级是指导关系还是领导关系，应有法律或者行政法规的规定，如果没有法律特别规定，则应按照业务指导关系对待。另外，接受业务指导或领导的方式、范围、内容都应遵循法律或行政法规的规定。
22.县级以上地方各级人民政府怎样设立派出机关？
派出机关，是指县级以上地方各级人民政府根据需要，经上一级国家行政机关批准，在其辖区内设立的，并委托它们指导下级国家行政机关工作和办理各项事宜的行政机关。它们不是一级国家政权，不设与之相应的国家权力机关。具体有以下三种：
1.省、自治区的人民政府根据需要，经国务院批准，在其所辖行政区域内按地区设立的派出机关。
这种派出机关在建国后被称为“专员公署”，“文化大革命”期间被改为一级政权机关，“文化大革命”后改为行政公署。1986年修改地方组织法，将“行政公署”的提法删去，关于派出机关的名称，地方组织法未作规定，具体名称由国务院决定。在实践中，省、自治区人民政府的派出机关称“行政公署”或“盟”，由专员（盟长）、副专员（副盟长）主持工作。其基本任务和工作主要有：
（1）检查了解所属各县贯彻执行党和国家的路线、方针、政策和决定的情况，总结交流经验；
（2）督促检查所属各县完成上级布置的各项工作任务，协调相互关系；
（3）接受省、自治区的委托，管理一部分干部；
（4）完成省、自治区政府交办的其他事项。行政公署或盟的行政领导皆由省政府任免。
2.市辖区、不设区的市的人民政府根据需要，经上一级人民政府批准，设立的街道办事处。
街道办事处是城市地区的基层行政组织，由主任、副主任主持工作。其主要任务是办理市辖区、不设区的市人民政府交办的有关居民的事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。随着城市建设的不断发展，街道办事处的任务不断增加，主要有：
（1）基层政权建设方面的工作，包括民政、人民调解、组织选举人民代表、联系人民代表、治安、交通安全、普法和宣传教育；
（2）城市管理和建设方面的有关工作；
（3）文教卫生、计划生育和精神文明建设方面的工作；
（4）指导居委会开展工作，反映居民的意见和要求；
（5）兴办便民、利民的公共事务和公益事业；
（6）街道集体企业、农贸市场、个体工商户的管理工作；
（7）市辖区、不设区的市政府交办的其他事项等。
目前，各街道办事处内部都设有科（股）、室。除办公室外，一般有居民科、城管科、民政科、文教卫生科、计划生育办、综合治理办等。
3.县、自治县的人民政府根据需要，经上一级人民政府批准，设立的区公所。
其主要任务是代表县、自治县人民政府督促、检查、指导所属乡、民族乡、镇的工作，办理上级人民政府交办的事项。这种形式的派出机构，到今天已经几乎不再存在。
第六节民族自治地方的自治机关
1.什么是民族自治地方？
我国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。民族区域自治是中国共产党解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。实行民族区域自治，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用。
