应急管理机制是指突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及善后回复与重建等全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。
何谓机制？机制原本指机器的构造和运作原理，借指事物的内在运行方式，在社会动态的系统中指各组织或部分之间相互关系和相互作用的过程、方式及功能，应急管理机制则是针对各类突发事件、按照事件本身的运行机理以及应急制度的规范与应急体制的要求而确立的工作过程、建立的管理方式、形成的应急流程和发挥的整体功能与效率。目前还有一些人对机制、体制、制度三者的关系不甚明确，我们在此可以尝试加以说明。而所谓制度则是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，是形成条文的规章和法则，是指导人们行动的硬性框架体系，我国针对突发事件所制定的法律法规已经初步形成了一个规范性的制度体系，而机制是活的，是动态的运行系统，应急机制就是通过应急制度系统内部各组成要素、按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。
换句话说，应急机制必须在应急制度这个硬性的框架体系中运行并发挥功能才算是合理的和现实可行的；而体制是制度形之于外的具体表现和组织形式，是建立在一定制度规定性之上的架构或结构。如国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等皆属于体制方面的内容。应急机制必须在这个体制中运转并实现纵向与横向的互动，可以说应急机制是一定应急制度和应急体制所表现出来的方式、流程、功能和作用。如果我们把应对突发事件这项系统工程比喻为一列运行的火车，那么制度就是这列火车运行的轨道，体制就是对这列火车进行指挥的各类组织形式和权力配置的基本方式，包括归谁安排时刻表、归谁驾驶火车、归谁发出启动命令、归谁搬动道岔铁轨、归谁装卸货物以及火车以什么速度运行等等，机制则是就这列火车抵达目的地过程中纵向指挥与横向协调等各个环节和各个部分之间的相互关系、相互作用、配合方式和互动效果。制度可以看作是一个模式化的系统，体制可以看作是一个结构性的系统，机制可以看作是一个能动态的系统。前两个系统是相对固化的，后一个系统是相对动态的，这三个系统必须相容相合、互动互通，构成一个有机的整体，才能实现科学高效的良性运转，并最终抵达整体的管理目标。从应急管理的事前、事中、事后的三大过程来看，应急管理的运行机制主要包括监测与预警机制、信息发布机制、应急处置机制、恢复与重建机制等。
一、世界各国对突发事件应急管理机制建设的基本思路为了有效应对各类突发事件，世界各国都根据本国的实际，建立了各种行之有效的应急管理机制：在组织建设、预报预警、指挥决策、资源调配、部门协同、信息共享等方面探索出了许多有效的办法，总结出了许多有益的经验，这对我国加快建立健全应急管理的快速有效机制制可以起到宝贵的借鉴和参考作用。
1.联合国应对危机的协调机制
就应对突发事件的机制建设方面，我们可以从联合国和世界各国的经验中汲取有益的成分。联合国应对特大灾害的协调机制主要涵盖三方面的内容。
①信息共享方面，包括部门之间、国与国之间、军民之间都实现了信息共享、加强日常沟通、共同确定制约因素、共同建立维护灾害早期预警系统等。
②联合规划方面，包括联合评估灾情，共同准备增援请求报告、联合确定会谈议题、联合起草协议、联合培训、共同推进能力建设、制定联合互助策略、建立相关部门对接机制等。
③协调行动方面，包括联合经费保障、人员与资源共享、联合行动、联合起草总结报告等。
2.欧洲应对危机的联动机制
欧洲国家建立了多个军地协调联动机制。2006年欧洲议会出台了《关于进一步发展欧盟军地协调机制》。为了协调空军的民事行动，欧洲成立了军地协调联动机构（EUROCONTROL），由38个成员国组成。2009年7月EUROCONTROL正式发布了《突发事件应急预案指导意见》。为了加强欧盟成员国之间的联合应急行动，欧盟环境总司负责运行维护欧盟监测与信息中心（简称MIC），所有成员国都可以利用该技术平台发布预警和请求援助的信息，实现应对突发事件的快速反应和联动的目的。
3.美国应对危机的反应机制
美国是因事建制的国家。为了进一步处理外国从冲突到重建的过渡，2004年美国在国务院成立了重建与安定协调办公室，实现了各部门的联合行动、制定联合规划。美国军队还出台了《联合作战纲要》，明确规定抢险救灾行动在美国总统或国防部长的指令下在美国本土地区、美国在海外的领地或海外地区进行计划和实施，并详细规定了美国北方总部、南方总部或太平洋总部的职能划分，确保部队在24小时内迅速启动应急反应机制。美国应急协调联动经验是，做好应急协调的关键是建立常态的联系机制、进一步完善信息共享机制、军地联合制定长期发展战略规划、在现场及时发现问题改进协调机制、鼓励联合提高救援能力等。俄罗斯走的是专业应急救援路线。突发事件应对主要由紧急情况部（简称EMERCOM）完成。紧急情况部主要由国家消防局、搜寻和救援局、民防部队和国家小型船只局四个基础部门组成。当突发事件升级需要调用大批军队时，可通过总理办公室请求获得国防部或内务部队的支持。2002年5月，沃顿公共行政与法律学院举办了突发公共灾害事件应急机制高级法务人报告会，美国FEMA对近百年来近百种防灾减灾法律规制制定的时代背景和实施效果进行了比较全面的回顾，列出了近年来业已修订和将要修改的应对突发事件主题清单，以便更加符合现时社会对应急管理工作的客观要求。
4.日本应对危机的预警机制
日本法务省代表对近百年来政府制定的防灾减灾法律规制50余部的图表做了展示性说明，阐述了政府在自然灾害和人为技术灾害的领导、协调、制约、配置等方面的职权运转情况，同时对应急处置等方面的行政权力赋予地方权力机构和群防群治组织的相关经验做了介绍，并对以后在防灾减灾立法方面的问题提出了指导意见。
日本由于自然灾害频繁，其应急管理机制建设尤为先进，其值得学习的地方主要包括以下几个方面：
（1）危机监测网络化
对于地震发生，尽管日本目前还无法准确预报，但监测地震是多方投入、不惜成本。位于筑波科技城的日本防灾科学技术研究所，是隶属文部科学省的国立科研机构。该研究所共设立的监测网包括三级2000多个点。其一是有感地震监测网，在全日本有1000个点。其二是包括能测微小地震在内的24小时监测网，共有1000多个点，基本是20至25公里有一处。其三是强震监测网，主要用于分析和监测地震发生的原因，这个监测网在因特网上设有网页。在日本东海地区和关东南部地区30多个点的地下数十米深处，气象厅设置了监测岩石体积变化的感应器，相关数据随时被传送至气象厅，作为分析地震的重要资料。在新干线列车途经的东海地区，日本铁道东海公司在铁路沿线设置了“早期监测地震警报系统”，以尽量保障行驶列车安全。
（2）灾害预防法制化
为及时有效应对地震灾害，日本不断完善相关法律。1978年12月开始实施《大规模地震对策特别措施法》，主要内容有：根据大规模地震相关信息，总理大臣发布紧急宣言，指定“地震防灾对策强化地区”，指示地方政府采取紧急措施，努力减轻地震灾害等。1979年6月，根据中央防灾会议专家委员会的建议，在可能发生震度6级以上、20分钟内2米以上海啸可能波及范围，总理大臣指定静冈县及其相邻地区167个市町村为“地震防灾对策强化地区”。1995年1月阪神大地震发生后，为了健全地震调查研究体制，同年7月开始实施《地震防灾对策特别措施法》。该法律规定，“地震调查研究推进本部”设置在总理府，该推进本部负责全国地震调查研究的规划和协调，组成学者专家为主的政策委员会和地震调查委员会，制定关于地震活动的政府行政见解等。
（3）损失推算精确化
就可能发生在近畿和中部地区的内陆直下型地震，日本政府中央防灾会议的专门调查会2011年5月14日公布了建筑倒塌等造成的全年经济损失预测。预测称，受灾最为严重的近畿地区的经济损失将达74万亿日元（约合5万亿元人民币），中部地区为33万亿日元，虽均低于首都直下型地震所造成的106万亿日元经济损失，但近畿的损失数额比政府最初的2008年度预算仅少9万亿日元。上述预测以在冬季中午发生超出阪神大地震的里氏7.6级强震为假想案例。此外，近畿与中部地区震后第二天的避难人数预计分别达555万和250万人，两地暂时无法回家的受灾民众则分别为200万和96万人。
垮塌的建筑将造成大阪府与爱知县西部几乎所有地面交通中断，恐将给救援与避难带来很大困难。专业调查会2010年11月的公布预测称，如果两地发生地震，预计近畿与中部地区将分别有4.2万与1.1万人罹难。不回避预计死亡人数的地震损失精确化，有利于官方和民众做到心中有数，有利于政府相关部门制定抗震救灾预案。
（4）避难场所分散化
地震发生后，受灾民众去哪里避难？如果是短时间的露天场所，就去附近的公园。日本城市公园的特点是整体数量多、单个面积小，人们可以就近紧急避难。日本城市在建设公园立项时，就考虑到地震时作为避难场所。如果是数日或长期的室内场所，受灾民众就去附近学校、市民会馆或体育馆等。避难人群必须考虑分散安置，过分集中将导致局部环境卫生条件下降，容易引发疾病。在日本，学校被看作儿童的主要活动场所，也是灾害发生时的疏散地。阪神大地震后，日本没有学生因地震死于学校。尽管如此，去年新县中越近海地震中约有300幢教学楼受损，有的因房顶坍塌而无法发挥避难作用。据文部科学省推算，全国共有约1万幢学校设施很可能在震度超过6强（日本标准）的大地震中倒塌。政府将从2008年度起，用5年时间强化抗震性能较弱的设施。
（5）防灾教育普及化
9月1日是日本的“防灾日”。每年这一天，日本社会各界都要举行防灾知识讲座、防灾演习、防灾新产品推介等丰富多彩的活动，各行各业为抗震救灾献计献策。
地震发生后，应该做什么？在校学生说，钻到桌底下；家庭妇女说，先关掉火源；公司白领说，别盲目向外跑。灾区以外的大学生说，去灾区当志愿者。
应对地震发生，企业做了什么？建筑公司说，临街窗户不能安装易碎玻璃；家具公司说，提醒消费者把高大家具固定好；通信公司说，设置专项服务应对震后出现拨打电话高峰。
地震发生前，个人能做什么？日本商店大都销售“常备灾害应急物品袋”，袋中有饮用水、压缩食品、收音机、常用药品、常用器械、简易帐篷、便携马桶等。购买并常备这种应急物品袋，一旦地震发生，短时间内可以不依赖救援。
二、世界各国危机管理机制遵循的基本原则
从世界各国应急管理实践可以看出，在危机处理过程中，各国政府往往会遵循一些基本原则，如时间性原则、协同性原则、程序性原则、适度性原则，等等。针对应对不同性质的危机，这些原则的优先性也会有所调整，有所变通，这些原则决定着危机处理过程中政府介入危机的时机、范围、程度和方式，也最终决定着危机处理的效率和效果。
1.时间性原则
这是由突发事件所具有的突发性和紧急性特征所决定的。突发事件常常来势凶猛，整个事件的发展变化迅速，有时甚至无章可循或无先例参考，而且由于信息不畅或不全面，其发展与后果往往带有不确定性，连锁性，后果难以预料。因此时间因素就显得尤为重要。决策者必须在第一时间赶到事发现场，采取一系列紧急处置手段，及时控制事态发展，而且越快越好。应对危机初始阶段的应急措施，如果做到及时到位，就不会错过最佳处置时间，就能把危机所造成的损失控制在最小程度，就能够更快更好地处置整个事件。
2.协同性原则
这是由突发事件所具有的复杂性和不确定性特征所决定的。突发事件爆发后，由于参与应对的人员和力量来自各个方面，包括交通、通信、消防、信息、公共设施、物资支持和政府其他部门，以及军队和警察等，因此，危机应对中协同一致就显得特别重要。突发事件的复杂性和不确定性，要求政府在事件发生后，必须做好不同职能管理部门之间的有效协同配合，优化整合各种应急资源，发挥整体功效，使危机损失降到最低限度。
