十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。当前，虽然中国经济的核心指标仍然处于预期的合理区间，但经济整体增速有所放缓，实体经济生存境况堪忧。经济放缓自然累及国家“钱袋子”。2013年全国公共财政收入129143亿元人民币，增长10.1%。中央政府面临经济下行压力加大的挑战。在这种背景下，必须“盘活财政”，即深化财税体制改革。
一、当前我国财税体制存在的问题
分税制是市场经济较为成熟的一种政府间财政关系体制，但是由于我国财政制度的不完善，出现了中央和地方事权、财权和财力不相匹配的现象。在财政制度供给匮乏的条件下，地方政府往往依靠预算外收入和隐性博弈方式补充本地财政支出的不足，这导致了政府间财政关系长期处于非正式制度约束的问题。
（一）中央和地方财政纵向失衡
自我国实行分税制改革以来，中央财政收入增长显著，已经从1994年的2906.5亿元增加到2012年的56132.42亿元，这一目标符合中央的预期改革成效，且地方财政收入也在不断增加。但是地方财政支出占全国财政支出比例长期处于70%以上，中央政府和地方政府的财权与事权不相匹配十分明显。宏观调控经济运行的中央政府“收入＞支出”和地方政府“收入＜支出”的纵向失衡不是中国特有，而是众多市场经济国家财政体制中普遍存在的现象。中央政府往往通过对地方的财政转移支付和补助的形式完成对地方公共支出的补充。必须承认，我国在市场经济环境下采取的分税制是正确的选择，中央和地方财政的不均衡是客观存在的。
我国采用纵向要素划分各级政府事权以及各级政府（主要是省和省以下）共担事权。因此，2012年“财权上移，事权下移”的情形下，中央一级财政收入占全国财政收入比重达到47.9%。[14]而省和省以下的四级政府则需要完成大部分行政事项。过多的行政层级不仅增加了巨大的行政成本，同时各级政府在完成上级交待的任务中，还会出现信息传递失真和错误的现象。行政层次设置每多一级，政府行政过程发生偏离的程度就加大一成。上级越多，基层政权的行政负担就越重，财权与事权不匹配的现象就越严重。
（二）财政转移支付体系尚不完善
为了解决财政纵向失衡的现象，中央主要是通过财政转移支付，即中央通过税收返还、一般性转移支付和专项转移支付方式弥补地方财力不足的问题。从实行分税制以来，中央对地方的财政转移支付数量不断增多，从1995年的2534亿元增加到2012年的45101亿元。但是，地方对中央的财政转移支付依赖程度较高，地方政府的财政自给能力依然不足。我国纵向财政转移支付并没有发挥制度设计的应有作用。
在财政转移支付资金当中，作为分税制改革中央和地方妥协的产物，现行的税收返还，仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，使财力相对充裕的地方能够得到较多的税收返还，而经济越落后、发展越缓慢的地区，得到的税收返还也就越少，从而制约了转移支付均衡地区间财力差异目标的实现。税收返还虽然比重逐年下降，但是调节财力均等化的一般性转移支付比重则很小，专项转移支付的资金比重则不断提高。中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及委托地方政府代理事项进行补偿而设立的转移支付项目资金的出发点是为了弥补地方财政缺口，但是由于项目众多、政出多门、缺乏监管规范等特点，一些地方为争夺项目而“跑部钱进”。因此，伴随着数量的不断增加，中央对地方转移资金的使用也亟待完善。
（三）分税制下财政关系三要素不确定
要理顺政府间财政状况，必须深入了解我国政府间财政关系的三个要素：事权、财权和财力。西方国家的事权是按照项目划分，而中国的事权则是按照要素划分。两种划分并没有孰优孰劣之分，而是根据本国国情划分。中国的事权是按照决策、监督和执行三要素进行纵向划分，即中央决策，地方执行。进一步而言，中国采取的是事权共担的方式，即中央一级决策，而地方各级，包括省、市、县和乡各级政府共同承担政府事权，并非单独由某一级政府单独完成。因此，中央各部委可以通过发文的形式要求地方各级政府部门完成既定事权。但是财权和财力的分配则是由财政部门安排。中央各部门都强调自己事权的重要性，但是地方各级政府却没有相应的财权和财力去完成任务，这就使政府间事权、财权和财力常常处于不确定性状态。一旦不确定状态超出了政府控制，便会出现事权和财权、财力不相匹配的现象。财政体制中三要素的不确定性成为了我国政府间财政关系不顺的根源所在。
（四）央地两级财政偏好差异巨大
地方政府在近二十年的发展过程中，一直作为中央政府具体执行本地事务的庞大政治组织，不仅是中央政府的延伸和代理，更有自身的利益诉求。它不仅担负着兴办地方社会事业、保障地方社会福利和社会经济发展等职能，还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。长期以来地方政绩考核的观念使中央与地方在宏观调控、提供公共服务等方面存在着差异。中央政府的愿望在于保持社会全局的稳定和经济的发展，但是地方政府则对GDP的欲望十分强烈。中央政府和地方政府的偏好不同，这势必会导致政府追求理念的不同。实践中中央和地方政府也存在着偏好的差异性，即中央与地方政府所秉承的治理理念和采用手段的方式不同：中央政府更加看重宏观财政和全局；地方政府则更加强调本地财政和局部。当我们在反思2008年中央的四万亿刺激计划时，地方政府却再次启动了投资发动机。
（五）预算外财政收入影响严重
地方政府为了完成中央和上级政府布置的任务，在事权和财权不相匹配的条件下只好另谋生路，从正式财政税收制度外获取资金则成为一条捷径。我国现阶段审批收费缺乏法律法规依据，对于政府的收费行为哪些是合理合法的并没有明确的界定。行政审批收费一般是由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政支持程度确定，因此弥补机关经费不足往往成为审批收费的基本依据。虽然行政审批项目近年来在不断规范下也逐渐减少，取而代之的是地方政府通过出让土地使用权大量获得预算外资金成为了重要预算外收入。北京市2008年土地出让金收入为502.7亿元，2009年为928亿元，而到了2010年则迅速突破1600亿元，达到1641.1亿元。但是随着中央对房地产市场的宏观调控，土地财政已经走到尽头，北京土地出让金在2011年迅速回落，其收入为1055.41亿元，2012年则为647.92亿元，下跌38.6%。在预算外收入陷入僵局的情况下，地方政府又通过设立地方投融资平台大量融资，从而又造成了10.7万亿元的地方债务危机。[15]地方政府在既无财权也无财力的情况下，以预算外资金补充地方公共投资建设成为了一个不争的事实。但这种应付中央政府的地方政府行为所造成的严重后果便是使中央的威信大打折扣。同时由于其缺乏必要的法律规范，预算外资金管理还不能真正打破部门单位一体化的管理模式，有的部门单位实质上仍集收费政策制定权、征收权、使用权于一身，在缺乏监管的态势下，已经成为现行财政体制的一大顽疾。
（六）政府间隐性博弈扭曲央地关系
在契约关系不是很健全的国家，政府间存在着诸多隐性关系。在中央和地方政府两种财政偏好的驱动下，双方的博弈也自然体现其隐蔽性。地方政府往往采用“层层截留”、“曲解规则”、“补充文件”等“软抵抗”的手法化解中央政策力度；同时，面对中央制定的政策中的原则性，在实践中更多采用“合理越位”的具体措施来保护地方利益；在财政制度软化下，地方政府向中央“哭穷”取得中央政府更多财政补助，更有甚者不惜虚报数字应付上级考核；甚至在“跑部钱进”的过程中滋生大量腐败和寻租现象。但是中央政府面对地方政府五花八门的隐性财政行为，也采取了非正式治理措施：首先，中央政府制定“相机处理”的财政政策模式，中央往往利用自己制定规则的权威地位，单方面地调整和修改政府间分配比例和分配方式，使分配结果有利于自己；其次，中央政府采取弹性处理模式，中央政府对各地实行区别对待，对于重大事项，采用泛政治化解决机制，对可以刺激当地经济增长的地方政策（往往不符合中央意志），采取默许的态度。
二、进一步深化我国财税体制改革
科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。十八届三中全会明确提出深化财税体制改革，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。
（一）合理划分中央和地方各级政府的财权和事权
最佳的运作机制是事权与财权大致相匹配，有多少钱办多少事。无论哪级政府，“事大财小”还是“事小财大”，都会造成效率的损失。“事大财小”会出现“小马拉大车”的问题，财力不足，只能是降低供给公共产品。同样，“事小财大”则会出现“大马拉小车”的问题，财力过剩，造成稀缺财政资源的浪费。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。
