三、皮考克报告与公共服务的市场化
1979年，撒切尔夫人入主唐宁街10号，在她长达11年的执政历程中，大力推行私有化和市场化改革，实行放松规制等自由市场主义经济政策，从而开启和形成了英国历史上的撒切尔时代。其后的梅杰政府、布莱尔政府也基本延续了这种市场自由主义的政策理念。由此，英国广播电视公共服务理念，乃至整个媒介政策也发生了很大的变革，其中发表于1986年的皮考克报告极具代表性，可以说是英国广播电视政策史上的一个里程碑，其后政府出台的1990年广电法案、1994年广电白皮书等几乎都成了这个报告的克隆版和继承者，以至于此后的英国广播电视政策变迁历程被称之为后皮考克时代（post-peacock）。
发布于1986年5月的皮考克报告基本上维护了现存公共广播电视的格局，对BBC赖以生存的资金模式和管理结构并未给予全面否定。不过在肯定的同时，也指出了公共广播电视现存的许多问题。一是BBC和ITV缺乏消费者至上的市场理念，而且由于BBC依赖于公共资金与政府的规制管理，现存的管理与组织结构模式就很难避免政治以及其他特殊利益团体的左右。二是公共广播电视组织结构本身存在难以克服的弊端，即对成本的控制和效率的追求都不及市场。基于此，皮考克报告认为，英国广电业应当转向高度发展的基于消费者至上的市场体制，这就要认识到观众和听众等完全可以根据自己的利益与喜好作出自己的最佳选择，也就是说通过自由购买产品和服务来满足其需求。同时，一个理想的市场应为所有节目制作商提供自由进入的机会，而流通体系则应能承载足够量的节目内容以及诸如按次计费（pay-per-view）等的功能。当然这种转型需要一个过程，在政策安排上至少要经历三个阶段：在第一个阶段BBC仍旧延续执照费的收入模式，到第二阶段要逐步实现以节目或服务订购费（subion）代替执照费模式，直至第三个阶段才能实现全面市场体制，建构具有多种频道和流通渠道以及多元化的收入与付费方式的广播电视市场运行体系。这是这个报告的核心理念，也是对公共广播电视乃至整个广电业冲击最大的，可以说完全改变了英国公共广播电视传统，即由公民至上转向消费者至上，由关注公共利益转向关注个人利益，这是一种政策理论基础和价值理念的根本转型。进一步讲，在皮考克委员会看来，英国广电政策最基本的目的就是增强消费者选择的自由和促使节目制作商为公众提供更多的、丰富的节目内容，向消费者至上的市场体制转变应是英国广播电视发展的趋向。
此后，1992年英国国家遗产部发布的题为“BBC和公共广播电视的未来”白皮书阐释了在频率频谱资源不再稀缺与流通渠道多样化的时代，公共广播电视应当具有的目标，其实就是指出了公共广播电视应具有的新理念，应提供符合时代特点的节目与服务。在白皮书所罗列的八个目标中，除了提高质量、保证编辑独立性、满足所有国民多种需求的节目与服务的普适性以及提高民族认同感之外，其他三条均是对皮考克报告的消费者至上理念的进一步阐释。首先就是要以受众为中心，受众的利益要高于广电机构、广告商、政党等任何利益团体。其次是多样性和选择问题，公共广播电视应重在提供多种多样的信息和教育节目内容，而适当减少娱乐性节目，但实际上这与普适性是相互冲突的。最后是提高效率，以充分实现公共资金（执照费）的价值。
总的来说，自皮考克报告以来，英国广播电视公共服务的价值理念发生了根本性的转变，广播电视的公共服务传统也受到了前所未有的冲击，商业价值超越了文化价值，公民自由选择的理念取代了被动告知、受教育和娱乐的传统观念。
四、广播电视公共服务内涵的变化
皮考克报告使得英国广播电视公共服务的价值理念发生了根本性转变，而1999年的戴维斯报告、2000年政府白皮书以及2003年传播法案则赋予了英国广播电视公共服务新的内涵并构建了新的治理结构。
戴维斯报告承袭了皮考克委员会的观点，认为在没有确定BBC在新时代下的服务目标和范围时，无法讨论其资金来源等问题，其实这关乎在频率频谱资源不再稀缺的时代如何界定公共广播电视的问题。进一步讲，就是公共广播电视在融合了提高创造力和市场竞争能力双重压力的复合广电生态环境下如何实现为公共利益服务的问题。首先，现阶段英国社会普遍认为公共广播电视至少具备三个基本原则[Davies Committee(1999)，“the Future Funding of the BBC”.Retrieved September 16，2005，from http：//www.culture.gov.uk/]：一是作为公共广播电视机构的BBC所提供的产品与服务不可能全部属于公共服务，而其他机构也不是完全就不提供此类服务，但BBC所提供的绝大部分节目内容与服务应是符合公共服务标准的，而且这也正是商业机构绝对不肯提供的；二是全球化和数字化促使媒介公司产生规模经济和范围经济效应，这会导致新的垄断，而受众群却日趋分化，这样一来就会造成市场失灵，公共广播电视正是起到匡正市场失灵，提供私人机构所不愿供给的信息、教育和娱乐的作用；三是多年来ITV和C4成功地提供了公共服务，说明广播电视公共服务也可以通过私人领域来实现。这意味着：（1）BBC等公共广播电视在数字时代仍居于重要的地位。2000年政府白皮书也明确阐释了这一点，认为迄今为止公共广播电视是满足英国公民所需和供给原创节目的最佳途径，而且公共广播电视能考虑到全英公民的利益，可以消除因所有权集中而造成的多样化缺失等问题，体现具有强有力文化的合理性[英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译：《英国政府通讯白皮书》，中国法制出版社2002年4月版，第61～63页。]。（2）无论是戴维斯报告还是2000年政府白皮书都认为，尽管公共广播电视在英国有着举足轻重的地位，但为了实现公共利益的最大化，现行资金模式和产业格局必须进行改革与调整，可以通过执照费、广告费与多元化产供主体等来为用户提供大众化、高质量和多样化的英国原创节目内容。也就是说在频谱频率资源稀缺的时代为了公共利益而采用单一的执照费和垄断运营的模式，而在此类资源不再稀缺的时代，就当拓展资金来源和建构多元化的公共广播电视体系，进而形成公共广电公司、商业性的公共广电公司和纯粹商业广电公司相互竞争、相互制衡、竞争和质量并举的良性格局。进一步讲，英国公共广播电视的内涵扩大了，除了BBC是纯粹的公共广播电视机构之外，肩负着公共服务责任的ITV、C4和C5都属于公共电视的范畴。可见，从戴维斯报告开始，谈及英国公共广播电视不再仅仅是BBC，而是囊括了纯公共广电公司和商业模式的公共服务机构，包括BBC、S4C（Sianel Pedwar Cymru或Channel Four Wales)与C4、ITV及C5[英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译：《英国政府通讯白皮书》，中国法制出版社2002年4月版，第59页。]。
2000年白皮书提出建立统一的规制机构Ofcom和三层治理结构，2003年传播法案将此确定下来，并详细地规定了Ofcom的职能以及三层治理结构的内涵[英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译：《英国政府通讯白皮书》，中国法制出版社2002年4月版，第65～71页。并参见“Communications Act 2003”.Retrieved January 12，2006，from http：//www.opsi.gov.uk/acts/acts2003/30021–f.htm#198.]。三层结构是一种对不同性质和职能的广电机构进行分类规制的治理结构，第一层是针对所有广电机构的，包括内容制作的最低标准、广告和赞助的规制、客观公正准确的新闻标准和欧共体有关电视台的配额制度等；第二、三层都是针对公共广播电视的，前者由Ofcom负责，确保可量化的公共服务，比如，独立制作和原创节目的配额、完成地方性节目的目标等，后者是指公共广电公司根据有关法律对无法量化的定性的东西进行自律。具体而言，各个机构的公共服务职能和受规制的程度是不同的，BBC是公共服务的主体，面向全英公民提供具有普适性、多样性和独创性的节目内容与服务，对其的管理更多地体现为通过理事会进行自我规制，涉及皇家宪章和执照契约的有关规定、保持其独立于政治和编辑独立性等，Ofcom主要规制BBC的商业行为。S4C也是由其理事会进行自我规制，核心任务是提供威尔士语节目内容。C4、ITV和C5是由Ofcom来规制和管理的。C4主要服务于小众和边缘化的群体，主要播放独立节目制作公司的节目内容，是非营利性的商业公共广电公司。戴维斯报告曾建议其私有化，2000年白皮书否决了这一建议，以确保其提供独创性节目。ITV的重心在于提供地方性节目内容，政府原则上对其采取放松规制的策略，特别是减少对其管理的具体规定。C5的公共服务义务最轻，其存在的主要目的是为了促使公共广电公司的竞争和提供流行节目。这样一来，就形成了一个多层次、多元化、多样性、相互竞争和相互补足的复合型公共广电体系，其中的核心是BBC，外围的第一层是C4、S4C和ITV，第二层是C5。2006年3月英国政府发布的白皮书及其后的有关讨论和2006年10月出台的BBC新宪章承袭了这些理念，并把除默多克的BSkyB以外的英国本土广播电视机构都纳入了公共广播电视体系当中。
可以看出，从戴维斯报告开始，特别是从2000年政府白皮书发布以来，英国政府重申公共广播电视要提供信息、教育和娱乐服务的基本目标不变，确立了公共广播电视在数字时代的重要地位和作用，拓展了广播电视公共服务的内涵与外延，构建了21世纪初英国公共广播电视的整体格局和公共政策框架。首先，从价值理念上由消费者至上转向保护公民利益和消费者利益并举，将确保公民言论自由与道德和隐私间的适度平衡以及消费者的经济利益纳入一体。其次，在规制和治理结构上提出了分类规制的理念，对肩负不同公共服务职能的机构采取不同的方式，同时建立统一的规制组织Ofcom，以有效应对复杂多变的传播市场。再次，在公共广播电视产品与服务的供给方式上，倡导为实现公共利益的最大化而采取纯粹公共资金、商业运营等多种产供组合模式。最后，有效竞争是建构富有活力的公共广播电视体系的保障，多层次的竞争格局有利于产品与服务的多样性、多元化以及保持高质量的水准。
总的来说，随着技术与社会的发展，英国公共广播电视发生了很大的变化，逐渐形成了公共广播电视体系（the system of PSB），以不断完善和推进广播电视公共服务，更好地提供相互补充而又多样化的内容与服务。自1955年ITV成立以来，英国广播电视公共服务的方式就在不断地演化：单一的公共资金（public fund）模式逐步被打破，从公共垄断到双头寡居，发展到现在的多元竞争格局。2006年白皮书认为英国公共广播电视除BBC之外，还包括ITV、C4、C5，称之为商业性的公共广播电视机构[Department for Culture，Media and Sport.(2006)，“A Public Service for All：the BBC in the Digital Age”.Retrieved at Marth16，2006，from http：//www.bbccharterreview.org.uk/.]，但肩负着向全英公民服务的BBC始终是英国公共广播电视体系的核心。
目前任何国家都对广播电视业进行基于维护公共利益目标的干预，或通过规制或通过提供公共资金等，只是干预的程度有所不同。像美国、新西兰等国没有规定广播电视机构的公共服务职能，主要通过公共资金来干预；而像澳大利亚、加拿大和法国等国家就有关于促使商业机构提供强化民族认同感等公共节目内容等方面的规制；英国等则是形成了公共广播电视传统，本土广播电视机构都肩负公共服务的职能。从这个角度上来说，在全球自由市场大兴的环境下，近年来西方发达国家却越来越重视提高广播电视的非商业价值。当然，这并不意味着任何国家都要建构公共广播电视体系，毕竟，像英国这样的公共广播电视体系的形成需要的不仅仅是资金、治理机构，还有政治经济结构、文化传统、价值理念体系等多方面的保障，但至少可以肯定地说，单纯的商业价值不是未来广播电视追逐的目标，无论是公共垄断还是商业寡头都不是未来广播电视业的美好格局。
