二、“非典”以来中国政府危机管理面临的新挑战
1.危机影响范围的辐射性
（1）区域性危机的全国性影响
2007年7月，河南陕县支建煤矿发生透水事故，69名矿工被困井下三天，这次事故引起了全国范围内的舆论关注。各大门户网站纷纷以专题报道的形式跟进救援过程，网友借助互联网络发表对救援工作的关注和对井下被困矿工家属的抚慰和鼓励。同年3月，重庆市九龙坡区杨武、吴苹夫妇面对媒体镜头慷慨陈词，引发了公众对“公民财产权保护”的广泛关注，在《南方周末》对“共同寻找和关注那些对中国的进步和我们的生活产生重大影响的人”的评选中，吴苹榜上有名。
（2）本土性危机的国际性影响
2004年苏丹红事件引发的影响遍布全球；啤酒甲醛事件、毒饺子事件的不良影响也均超越了国界。“5·12”四川汶川地震引起了全球关注，多国最高领导人前往大使馆吊唁，日本、韩国、新加坡和俄罗斯等多国专业救援团队前往灾区施救，多国媒体记者不受限制地前往灾区进行实时报道……在5月25日出版的英国《泰晤士报》上，该报北京分社社长马珍（Jane Macartney）用“前所未有的新闻开放，令人惊讶的秩序井然”。描述了她自四川灾区的所见所闻。
2.危机管理主体的多元性
（1）不同层级的政府组织同时成为危机管理主体
2008年初席卷我国南方的严重冰雪灾害和“5·12”四川地震两次灾难性事件，成为继2003年“非典”以来对政府危机管理协调机制的严峻挑战。当危机发生所在地的政府部门与中央政府部门同时担当起危机管理主体，管理便不仅仅是单维度的施救与修复，还面临着上下层级之间的资源调配、危机信息出口的种种问题。由此，建立科学、合理、行之有效的政府危机管理机制显得尤为紧迫。
（2）政府与其他社会组织同时成为危机管理主体
危机中社会资源的整合过程，实质是各方利益协调动员的过程。危机的破坏性越大，危机管理上投入的人力、物力、财力越大，危机管理执行中所面临利益压力也就越大。危机中，社会资源的整合本质上是社会利益协调动员的过程，这一点应得到管理者的普遍重视、宽容接纳和真诚面对，更为重要的还是在制度上实现规范化。2008年的地震抗灾中，中国民间救助组织显示出前所未有的行动力和作用力。有学者指出，“1998年抗洪时期，社会募捐和支援者参与主要由几家‘中国’字头的社团临时动员，2003年的SARS危机和今年(2008年，笔者注)年初的南方雪灾应对，NGO有反应没举措，这一次的抗震救灾，中国的NGO真的开始行动了”。
3.危机传播渠道的复杂性
（1）传统媒体→传统媒体＋新媒体
值得注意的是，新媒体除了担负着信息实时告知的作用外，亦担负着危机动员、心理抚慰的作用。在地震灾难中，中国移动与新华社联合发布的《抗震救灾手机报》，为公民了解地震、获取地震自救知识、参与地震互动讨论乃至地震捐助开辟了有效平台。《抗震救灾手机报》每期均以图文并茂的方式记录地震中的人和故事，并设有《读者共“震”》专栏以刊登手机用户的评论。
（2）大众传播→大众传播＋组织传播＋人际传播
大众传播不再是危机发生后人们获取危机信息、实现危机动员的单一渠道，组织传播与人际传播于近年来更凸显出其强大的功能。
2007年3月，厦门105位政协委员联名签署提案，建议暂缓建设可能对环境造成严重影响的厦门PX（Para.Xylene，二甲苯）项目，提案一经媒体披露，立刻引起厦门市民的广泛关注，网上关于PX的帖子成为热门，更多信息通过各种人际交往渠道不断扩散，市民们对PX项目的反应越来越激烈。6月1日，众多厦门市民高举“反对PX，保卫厦门”的横幅，手绑黄丝带，“散步”到市政府门前。“平民记者”用手机拍摄现场游行情景，并通过手机短信方式发送到网络博客上。来自不同传播渠道的强大舆论压力，促使厦门市政府作出缓建这一外资化工项目决定。
4.公众参与的广泛性与能动性
中国民主化进程的逐步深入使公民的维权意识和参与意愿得到空前增长，而与Web2.0为代表的传播技术的勃兴使这种意愿有了更好表达的平台。
在厦门PX事件中，专栏作家连岳在其博客“连岳的第八大洲”以及《南方都市报》等媒体为其开设的专栏上，发表了一系列关于PX项目的文章，鼓励厦门市民积极参与PX的讨论，将所有关于PX的信息通过各种途径向周围的人传播。而在奥运圣火境外传递风波中，23岁的清华毕业生饶谨带头创办了域名为anti.cnn.com的网站，“因为率先打出‘反对西方媒体歪曲报道’的大旗，这家由中国网民自发组建的网站，在最短的时间内赢得了数十万海内外网友的热情支持”。连岳、饶谨等人也成为公众中兼具表达意愿和能力的典型代表。
三、中国政府危机管理的制度语境
“非典”以来的几年中，我国政府的危机管理经历了一个从实践困境到观念突破再到制度建设的发展历程。
1.从实践困境到观念突破
“非典”促使我国政府危机管理观念实现了一次重大的变革。由此，中国政府开始了从信息封闭到信息透明、从信息迟滞发布到及时发布以及从结论式发布到过程性发布的小步前行。
从2003年“非典”到2005年“松花江水污染”事件，中国政府受到的指责更多不是在危机管理本身，而是政府没有公开、及时地向公众和媒体发布危机信息，甚至对信息进行了瞒报、谎报。
近年来中国政府在危机信息发布上的进步，突出地体现在汶川地震中。《纽约时报》在地震次日发表文章，不但肯定了中国政府官员和救援人员作出的迅速反应，还赞扬了这次中国政府对信息采取的公开透明举措：“中国国家通讯社新华社在其英文网站上，大量报道此次地震灾难，定期更新灾情报道，其中包括最新死亡数字。”美国公共广播公司（NPR）的自由记者陈家敏（Jamila Trindle）用“难以置信”来形容自己有关这次地震的观感，“可以这么自由地报道这样一个灾难”。
对政府危机“公共属性”的认识不足在一定程度上导致危机管理实践主要存在两大误区：第一，政府危机管理倾向于被动应对；第二，政府危机管理专注于应对突发性公共事件。前者根源于对结构性危机的体察、预警不足；后者则直接制约了危机管理中的资源配置。
对突发性公共事件的专注导致政府将更多人力、物力和财力集中于一些突发性事件的应对上，而对那些因长久以来对社会主流价值和公共利益的漠视甚至侵犯而导致的危机则缺少必要的关照。这类危机一旦爆发，其对政府公信力产生的破坏性因“低估”和“准备不足”而更显猛烈。如华为与7000名员工之间的“裁员”纠纷演变成对2008年1月1日起开始执行的《劳动合同法》的一场社会大讨论，北京市劳动和社会保障局、国务院《劳动合同法（草案）》课题组亦成为华为之后的第二危机主体。
2.从观念变革到制度建立
危机管理观念的变革促使中国政府逐步从被动应对向主动管理的转变，同时，观念的更新也体现在制度的建设上。虽然中国新闻发布制度正式建立始于1995年，但其大规模、高效率地运行并逐步常态化是自2003年“非典”开始。
2003年5月7日，国务院迅速颁布《突发公共卫生事件应急条例》。有学者指出，公共应急法制，是关于公共紧急状态下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和，其核心是紧急状态法，与常规状态下的法律运作机制相比，公共应急法制具有权力优先性、紧急处理性、程序特殊性、社会配合性和救济有限性的特点。
2006年1月国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年8月第十届全国人大常委会通过的《中华人民共和国突发事件应对法》。从预案到法案的建立不仅可以看出我国政府危机管理意识和机制的不断成熟，也可以看出我国政府在危机预警机制建设方面进行的积极探索。但是总体观之，目前形成的各类预案大多停留在观念、政策和原则层面，缺少指标化、操作化的行为规范体系。拉近法规与实践规范之间的距离还需要学界和业界的共同努力。
2008年“3·14”事件发生一个月后，4月24日国务院总理温家宝签署第492号国务院令，批准《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行。条例明确规定，行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。
3.从制度完善到规范建设
“人”是危机问题的核心，既是危机管理的起点也是落点，所有制度的建立其依据和目标都应指向人。在制度建设不断完善的过程中，应同时建立、健全以“人”为主体的组织规范，以“人”为操作主体的实施规范和以“人”为表达主体的传播规范。
（1）从制度规范到组织规范
危机管理的制度规范意味着制度本身的优化和细化，组织规范则从组织架构的角度构建危机管理的决策团队、执行团队和研究咨询团队的协调体系。
《国家突发公共事件总体应急预案》第二部分“组织体系”对“领导机构”作了明确界定，即“国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作”。但对“国家相关突发公共事件应急指挥机构”却尚未给予清晰的界定，尽管这一模糊处理使“临危受命”具备了一定的“弹性”，可以量取不同危机的级别以确定不同的领导指挥级别，但却不可避免地存在以下问题：①责权不清而产生延误；②无法建立配套的监测预警体系、信息上报-反馈机制；③无法建立配套的监督、评估体系；④危机管理经验无法有效保留和传续。
因此，中央政府开始建立国家层面的危机管理职能部门，以从根本上改变责-权分裂的局面，由多头管理向统一管理逐步转变，便于危机时刻对社会各界资源整合调度，就显得愈加必要。
（2）从制度规范到实施规范
制度规范为管理的实施提供了立法保障，组织规范为规则的执行提供了人力保障，而细化操作规则和监督规则可以使危机管理真正落到实处，其中就包括危机舆情监测体系和监管体系的建设问题。
危机预警不足是南方冰雪灾害扩大化的重要原因之一，而对预警问题的反思和探讨尚未进入相关政府部门的核心议程。危机舆情监测体系建设的目标在于“见微知著”、“防患于未然”。web2.0时代的到来，公民参与危机的广泛性和能动性以及媒体获取信息的渠道变化，都使得网络舆情成为不可忽视的危机评估指标。如何借助网络平台知晓危机信息、疏导民意，并对网络意见领袖进行切实的权益保护和积极引导等应成为当下危机管理的重点之一。
此外，监督体系是危机管理机制具备持久生命力的关键一环。监督不仅意味着危机管理过程中的考察，同时意味着管理之前的咨询机制，恢复管理阶段的问责机制以及危机之后的总结机制。如此，危机管理才可能成为一个开放的系统。在这一开放体系的建设中可以借鉴西方的一些成熟经验，比如建立以政府为主导、高校研究团队提供智力支持的整合性的咨询-评估平台，开展适合中国国情的体系化研究，建立危机管理的专家智库，实现优势资源的互补。
第三节危机情境下政府新闻发布的道与术
对时代语境和制度语境的认知决定了危机新闻发布的战略导向。前述两节对危机的三个特征（关系、媒体和公众舆论）、我国政府近年来危机管理的现实情境进行了分析，为本节提出危机之下政府新闻发布的战略与策略打下了基础。与新闻发布的“术”相比，“道”更为根本。对于危机管理尤为如此，掌握了新闻发布的技巧并不意味着可以灵活运用到每一次完全不同的危机情境之下，唯有理解危机传播的思路和方法，才能做到临阵不慌、游刃有余。
一、中国政府危机新闻发布的战略转向：从“不说”到“会说”
中国政府在危机之下的新闻发布经历了从“不说”到“说”的艰难历程。实践证明，危机中的“说”和“做”同样重要。“说”不仅让老百姓觉得心里踏实、规避了许多不必要的谣言，也为危机管理的顺畅进行扫清了舆论障碍、打下了社会动员的民意基础。这在“非典”后期直到“5·12”四川地震中我国政府及时、透明的新闻发布中均有所体现。
“会说”要求中国政府将危机中的新闻发布工作提升至新的理念高度：从“对事”的表达转向“对人”的表达。“对事”满足于讲清楚发生了什么、将要发生什么；“对人”则强调业务管理之外的人文关怀，不仅要理性沟通还要人性沟通。这正是将公关的思路引入新闻发布的战略设计中，主张从理念到实践、自上而下地发展“以人为本”的沟通方式、新闻发布模式，从根本上化解危机可能引起的人民内部矛盾，确保社会的和谐稳定。特别是在近年来频频发生的“群体性事件”当中，如何妥善地进行官民之间的沟通，已经成为当务之急。
“会说”要求中国政府将危机中的新闻发布工作提升至新的战略高度：以框架管理表达的内容、以修辞管理表达的方式。我们将在以下内容中逐一展开。
