四、政策创新：清洁发展机制
清洁发展机制，简称CDM（Clean Development Mechanism），是《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会COP3（京都会议）通过的附件I缔约方在境外实现部分减排承诺的一种履约机制。其目的是协助未列入附件I的缔约方实现可持续发展和有益于《公约》的最终目标，并协助附件I所列缔约方实现其量化的限制和减少排放的承诺。该机制的核心是允许发达国家和发展中国家进行项目级的减排量抵销额的转让与获得。由于发达国家减排温室气体的成本是发展中国家的几倍甚至几十倍，CDM允许发达国家与发展中国家联合开展温室气体减排项目，这些项目产生的减排数额可以被发达国家作为履行他们所承诺的限排或减排量。因此，CDM一方面使发达国家拥有灵活的履约机制；另一方面使发展中国家获得部分资金援助和先进技术。
（一）清洁发展机制在我国的发展现状
1、项目数量和减排量签发情况
（1）从国际市场看，中国在卖家市场稳居第一
2009年9月1日的全球CDM卖方市场数据表明，中国、印度、巴西和墨西哥四国占据80%左右的市场份额，而中国的项目数和CERs签发量则稳居第一。从进入进程项目情况来看，全球合计2605个项目，中国有1089个项目，约占全球市场的41.8%。从项目注册情况来看，全球合计1792个项目，中国有624个项目，约占全球市场的34.8%；注册项目的预计减排量全球合计312343kCERs，中国有184693kCERs，约占全球市场的59.1%。从CERs签发情况来看，全球的签发量为325702kCERs，中国有149749CERs，约占全球市场的46%。
（2）从国内市场看，项目分布不均衡
2009年9月1日的国内CDM项目的分布显示，云南、四川、内蒙古三个省份占据了28%左右的市场份额，而北京、上海、天津三个直辖市却只占了1.4%的份额。其中，项目数最多的云南省所占比例是项目数最少的天津市的56倍。从地域来看，项目分布不平衡，呈现西多东少；欠发达地区多、发达地区少的局面。前三位的云南、四川和内蒙古地处西部，属于我国经济发展水平较低的地区。后三位的天津、上海、北京地处东部，属于我国经济发展水平较高的地区。
2、CDM项目构成情况
（1）从国际市场看，水能和氢氟碳化物分别占项目数和签发减排量的第一
第一，项目数量。水电项目所占比例最大，高达27%。二氧化碳捕集项目所占比例最低，仅0.06%，前者是后者的450倍。居于前三位的分别是水能、风能和生物质能项目，三者所占比例高达58%。居于后三位的分别是农业、潮汐和二氧化碳捕集项目，三者所占比例只有0.1%。第二，签发减排量。氢氟碳化物签发的减排量比例最大，高达56.1%。居于前三位的分别是氢氟碳化物、氧化亚氮和生物项目，三者所占比例高达81%。鉴于很多项目签发减排量的数据都是空白，从数量上看，签发减排量较少的分别是太阳能、服务业能效提高和二氧化碳捕集项目，三者所占比例不到1%。
根据2009年9月1日国内CDM市场的数据，所占比例最大的前三位是风能、水能和内部发电类能效提高项目，分别占有44.9%、21.1%和15.4%，三者一共占了81.4%的比重，尤其是排在第一位的水能所占比例接近50%。排在最后四位是二氧化碳捕集、家电设、备、家庭部门能效提高、服务业能效提高和地热项目，均只有0%的比例。
3、总结
CDM在我国的发展呈现以下特点：第一，项目总量和签发CERs最多，我国已经成为CDM最大的供给国。这既能为我国带来巨大的经济收益，也能推动先进技术的引进和吸收。第二，区域分布不平衡。第三，不论是国际市场还是国内市场，非CO2排放成为CDM项目的主要构成部分。
（二）我国推进清洁发展机制的问题分析
一方面，我国的CDM发展迅速，跃居全球卖方市场的首位，成为全球最大的供给国。另一方面，我国推进CDM的过程中仍然存在各种问题。只有充分认识到发展中的问题并加以完善，才能保证我国CDM持续健康的发展。总体看来，以下几方面的工作有待改善：
1、发展现状
（1）区域分布不平衡
这源于西部的减排成本远远低于东部，在西部推行CDM会给投资方带来更可观的收益。但对我国而言，西多东少的格局却不利于引进和吸收国外先进的节能减排技术。众所周知，东部较西部拥有更多高层次技术人才和更先进的技术设备，对先进技术的吸收能力远远强于西部。西多东少的CDM区域分布限制了技术借鉴和吸收的层次，有待改进。
（2）项目构成单一
不论是国际市场还是国内市场，非CO2排放成为CDM项目的主要构成部分。水电、风电和HFCs等项目所占比例最大。虽然水电和风能项目可以提高能源利用效率、促进经济结构调整，但两类项目对土地利用的影响也相当大。因此，CDM项目的构成不应太单一，有待优化。
2、政府层面
（1）宣传不到位、指导文件不系统
鉴于CDM项目的专业性强，我国熟悉CDM的企业寥寥无几，政府应承担起向企业宣传CDM项目的责任，完整地介绍CDM的国际规则和国内规则，让广大企业具备参与CDM的能力和素质。但从现实情况看，无论中央或地方各级政府，CDM项目的宣传力度都非常小，宣传不到位。中央出台的文件集中于CDM规则，包括《清洁发展机制项目运行管理办法》和《CDM项目申报审批流程》等规范性文件。对CDM的经济效益、经营风险和如何依靠CDM项目引进吸收国外先进技术等重要的问题却没有相关的指导文件。与中央政府相比，地方各级政府对CDM更加不重视。除了中央政府的规则外，很少有涉及CDM的地方性文件出台，更不用说对当地企业进行宣传和指导。
（2）筛选标准空白，过程复杂
在我国，CDM项目的筛选和组织过程没有标准可依。什么样的项目可以成为CDM项目，缺乏严格统一的规范。这不仅增加了经营风险，也容易产生寻租。在筛选标准空白的同时，CDM项目过程却极其复杂。一方面要经过国家发改委的批准，即按照《CDM项目申报审批流程》，经历项目开发、向NDRC申请、专家评估、国家CDM项目审核理事会会议、决策和NDRC出具批准书等总共6个程序。另外还要经过DOE（第三方认定机构）的审核，最后还要提交联合国注册。根据国家发改委官员的介绍，这个过程大概需要一年至一年半的时间。
（3）促进政策缺乏
CDM项目的发展很大程度上依靠政府的推动。但从现实情况来看，CDM项目的促进政策缺乏，几乎没有专门的发展指导和意见，有的只是寥寥几个财税优惠政策。如《关于中国清洁发展机制基金及清洁发展机制项目实施企业有关企业所得税政策问题的通知》明确了对企业减免所得税的情形。其他的如《中华人民共和国节约能源法》、《北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管理暂行办法》、《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》和《国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项资金管理暂行办法》提出了资金奖励、贴息、减免税等优惠政策，但不是专门针对CDM项目的政策措施。
3、企业层面
（1）重视不够、知识贫乏
CDM项目的专业性极强，从业人员需接受专门的培训。在中央和地方政府都不够重视CDM项目的情形下，作为微观主体的企业也受到影响。很多企业都不了解CDM项目的特点和运作方式，有的甚至不知道CDM项目为何物，更不可能对员工进行CDM的培训。一旦有机会从事CDM项目，这些企业只能临时抱佛脚或者一知半解，大大增加了经营的风险。
（2）节能减排能力有限
CDM项目为我国带来巨大经济效益的同时，还能引进吸收国外先进的节能减排技术。从长远来看，后者的意义远远胜过前者。但从实际运行情况来看，CDM项目引进国外技术的效果却不尽人意。这很大程度缘于国内企业节能减排的能力有限。从整体水平来看，国内企业R&；D费用投入较少，多采用技术含量低的旧设备和旧技术，节能减排能力不高。从地域分布来看，CDM项目多在西部地区开展，发达的东部地区项目数寥寥无几。在全国企业节能减排能力普遍都较低的大环境下，经济欠发达的西部地区企业掌握的先进技术更少，吸收先进技术的能力更差。这样的地域构成进一步削弱了经营CDM项目企业的节能减排能力，限制了吸收国外先进技术的速度。
4、中介机构稀缺
CDM项目技术含量高、专业性强，从业人员需经过专门培训。CDM项目的寻找和筛选来看，需要专业咨询机构支持。CDM项目的审批历经国内国外两道关卡、7个环节，辗转国内外数个机构。企业完全依靠自身去完成所有事项，CDM成功的几率非常低。这在客观上要求国内发展大量专业机构和中介组织来支持经营CDM的企业。从中国节能协会提供的信息来看，2006年四川的中介结构不过两、三家，即使走在前列的北京也只有几十家。而就在这一年，我国已经审批160多个CDM项目，资金超过30亿元。与CDM巨大的商机相比，中介机构明显是稀缺的。
5、清洁发展机制不利于高层次技术转让
在现有的CDM框架内，发达国家可以通过资金投入或技术转让来获取减排量。其中，以技术转让最常见。这本对发展中国家的技术提升起着积极作用。但是从实施情况看，发展中国家获得的技术层次低，主要是减排设备和设备的维护运行技术，而不是减排设备的制造技术。究其原因，是CDM对技术层次未作细分和规定，转让高层次或低层次技术获取的减排量几乎没有差别。
（三）解决对策
1、优化区域和项目结构
如前所述，从地域分布看，我国CDM项目集中在西部；从项目结构看，我国CDM项目集中在非CO2排放项目。为了CDM项目持续健康的发展，政府应致力于优化结构。一方面，优化区域结构。在东部地区推行CDM优惠政策，弥补东西部成本的差距，刺激东部地区CDM项目发展，以推动高层次技术的吸收。另一方面，优化项目结构。CO2排放项目意义重大。因此，发展水电和风能项目可的同时，应有意识地扶持CO2排放项目，实现结构优化。
2、加强宣传力度
这里的宣传，不是简单的普及CDM常识，而是完整地介绍CDM的国际规则和国内规则，包括运作流程和审批程序等操作层面的知识。针对企业重效益轻风险的倾向，政府在介绍CDM巨大经济效益的同时，还应强调项目存在的风险。通过政府宣传力度的加大，让国内企业不仅了解CDM项目的基本知识，更要熟悉和精通CDM项目的操作流程，并且对风险和收益形成客观充分的认识。
3、规范标准，简化过程
针对我国CDM的筛选标准缺乏，政府应及时出台规范性文件，明确入选标准。一方面保证筛选过程的公平、公开和公正，提高企业申报的积极性；另一方面减少寻租的可能性。由于我国CDM的审批时间长、过程复杂，大大增加了企业从事CDM的风险。政府应着手简化过程、缩短时间、减小企业风险，推动CDM项目的发展。
4、出台促进政策
为弥补现有政策的空白，政府应出台CDM的专门指导意见，从宏观层面引导企业持续健康地发展CDM。鉴于税收优惠政策对CDM的推动作用有限，政府应加大对CDM的扶持力度，从产业政策、金融政策、土地政策等多方面给与CDM企业支持，促进CDM在我国快速发展。
5、发展中介机构
在CDM项目的发展过程中，中介机构的作用不可小觑。针对我国中介机构缺乏的情形，国家应大力发展CDM的中介机构和专业组织，以保证企业寻找和筛选CDM项目时有中介机构可求助；在申报CDM项目时有中介机构可咨询。甚至当企业的专业CDM人才缺乏时，有中介机构可提供培训服务。
6、改进清洁发展机制
如前所述，现有的CDM对技术层次未作区分，不管是转让高层次技术还是低层次技术，减排量几乎没有差别。因此，改进CDM，不同技术层次对应不同的减排量，将转让技术层次的差别体现在减排量上，才能激励发达国家转让高层次技术。
