（一）政府主导型农业保险制度供给
“在任何关于长期变迁的分析中，国家模型都将占据显要的一席”，“国家规定着产权结构。国家最终对产权结构的效率负责，而产权结构的效率是导致经济增长、停滞或经济衰退。”“国家作为制度的供给者、实施者和对制度变迁方向、规模起决定性的作用，国家构成了（政府）制度变迁的三支柱之一。国家是制度的最大供给者，国家提供宪政秩序、法律制度等基本的制度安排。国家作为一种垄断性的制度安排具有其他的竞争性制度如市场、企业所不具有的特征和优势。”国家的独特地位决定了它在制度变迁中具有特殊的角色定位。国家属于自然垄断的范畴，国家具有强制性、垄断性以及规模经济的天然优势。所以，国家一旦形成，就能利用其优势干预和推动制度变迁，对制度变迁发挥着独特的、举足轻重乃至决定性的作用。
国家及其政府“垄断暴力潜能”上所具有的比较优势，决定了国家及其政府主导的农业保险制度供给和创新就成为农业保险供给的主要方式，决定了农业保险制度演化的方向、过程和路径。国家（政府）具有追求政治经济利益最大化的倾向，国家及其政府供给和创新农业保险制度的收益包括获得农业和社会经济稳定发展的经济收益与获得广大人民尤其农民支持，实现社会稳定、巩固社会统治的政治利益。在中国特定政治传统下，在政府目标函数的效用偏好排序中（在特定历史时期），政府对维护社会稳定、巩固政治统治的政治利益的重视要强于对纯经济利益的看重。社会经济稳定发展不仅可以保障政府财政收入最大化，而且也是确保政府获得人民的最大支持和拥护、维护政治统治合理性、合法性的经济基础。而作为确保农业持续稳定发展的保障机制，农业保险制度可以确保政府经济利益和政治利益双重利益最大化的目标。由于政府所具有的“暴力潜能优势”，政府在认识到农业保险制度创新的收益远远大于其成本时，会动用高效率的行政组织，集中力量迅速启动农业保险供给和创新，推动农业保险制度迅速变迁，通过制度的“正反馈机制”和“制度网络效应”等机制，在规模报酬递增作用下，实现农业保险制度创新在广阔空间的扩散，形成有绩效的制度演化路径。
中国几千年的政治文化传统塑造了民众对政府的高度认同、顺从和政府的强大政治权威，这种特殊的政治文化传统是有效降低农业保险制度的行动团体和各利益集团在就制度变迁进行协调、谈判并达成协议的交易成本的一种重要的非正式制度。在这种政治文化传统下，所形成的一定集权式政治制度安排和强大政治权威是农业保险演化方向、路径和速度的重要影响因素。当这种政治制度与经济制度实现有效的耦合和互动时，能有效降低农业保险制度供给、创新的成本，并通过报酬递增、正反馈机制和制度网络效应实现制度创新迅速扩散，打破均衡，实现制度非间断性变革，实现农业保险制度变迁收益的内部化和最大化。这种制度收益包括通过农业保险制度与农村金融制度、土地制度、农村公共产品机制等制度间有机耦合，推动农业现代化发展，增强抗风险能力，促进农业市场化、规模化发展，实现小农生产制度根本变革，提高农业生产率，实现农民福利最大化，稳定农业基础，实现社会经济持续稳定发展的经济收益；在社会经济持续快速发展基础上，实现民富国强和社会财富的公平分配，从而获得最大多数民众的支持和拥护，以确保政治统治的合理性、合法性，实现政治利益最大化。
但是由于有限理性、信息不完美、机会主义，政府也存在失灵，尤其是制度失灵。因此，并不能保障农业保险制度能始终处于有绩效的演化路径，从而农业保险制度变迁的低效甚至无效的制度“锁定”就有可能存在。尽管国家对社会经济的长期繁荣负责，国家权力构成了有效产权安排和经济发展的一个必要条件，但国家又是导致无效的产权安排和经济衰落、停滞的一个重要根源，这就是有名的“诺思悖论”（North Paradox）。
首先，国家及其政府不仅是推动农业保险创新和供给的重要力量，也是导致农业保险停滞的重要根源，中国农业保险演化的历史也验证了这一点。在一个不确定的未知环境里，国家（政府）关于农业保险制度环境的认知和信息也是有限和不完全的，这种信息不完全所导致的认知偏差，尤其是对农业保险制度创新的成本——收益认知偏差、对政治经济利益的认知偏差，会导致政府的错误行为选择和决策：当存在制度创新潜在收益时，不启动制度供给，当制度陷入锁定状态时，不能及时进行认知和行为决策修正，摆脱制度无效和低效的锁定状态。
其次，政治代理人（政府官员）的个人目标，并不总是与国家、社会的整体利益目标一致，因此，利益目标不一致可能会诱发政治代理人的机会主义倾向，导致农业保险制度政策目标的冲突。国家（政府）仅仅是一种权力的抽象存在，这种权力意志的体现和实施依靠的是由作为政治代理人的官员所组成的政治共同体的政治行为来实现。作为政治代理人的官员，他们是有自己的意志和个人利益，而且官员的私利并不总是与国家利益、社会利益相一致，作为理性人的政治代理人也存在追求自身利益最大化的倾向和目标（通常体现为政绩最大化、权力最大化）。当政治代理人的个人利益与国家利益、社会利益不一致甚至冲突时，官员就会产生机会主义的短期行为和寻租行为，导致农业保险制度内政策目标的冲突以及农业保险制度与制度环境的冲突，从而致使农业保险制度锁定于低效甚至无效的路径。
最后，由于“制度时滞”的存在，政府主导型制度供给演化路径可能是无效的。政府在认识到农业保险制度创新的潜在收益，经过协商的政治过程，形成统一意见，到制订政策、规则，再到启动农业保险制度供给和创新，这个过程存在一个制度供给时滞。由于制度供给时滞，加之政府的有限理性和信息不完全，从而错失有利的制度创新时机，导致农业保险制度变革停滞。制度供给时滞的长短取决于政府行政体制的权力分配、行政效率、中央权威度、官员责任感和素质等因素。如果官员队伍素质高、责任感强、中央拥有高度权威、行政组织富有效率、合理的集权——分权体制和激励约束机制，能保障“有令即行、令行禁止”，缩短制度供给时滞，迅速启动农业保险制度创新，确保农业保险制度政策得到自上而下的有效实施和推行，加快农业保险制度变迁；如果中央权威下降、官员责任感差、缺乏有效的权力激励约束机制、行政组织效率低下，“有令不行、有禁不止”，将导致农业保险制度的政策目标难以实现，从而陷入低效甚至无效的制度“锁定”状态。
因此，政府主导型农业保险制度供给，可能保障农业保险会演着有绩效的路径演化，也可能会使农业保险制度陷入低效甚至无效的锁定状态。农业保险制度演化具有不确定性，具体的演化、发展方向取决于信息完美程度、制度环境、政府认知-学习能力、政府行政体制安排、政治代理人的约束、制度创新的成本-收益等因素。
（二）民间自主型农业保险制度供给
农民、保险公司、农业经济组织等民间主体是农业保险制度变迁的次级行动团体，在农业保险制度变迁中，他们是配合、支持和帮助作为初级行动团体的政府获取制度创新收入而进行制度变迁的团体。但是，他们是从自身利益出发参与变迁的，获取农业保险制度变革所带来的社会利益再分配的收益和福利。因此，他们是制度创新和制度供给的“准企业家”团体。农民、保险公司、农业经济组织等次级行动团体，他们为获得农业保险制度变革的潜在收益，在农业保险制度创新的收益大于成本时，在理性人利益最大化目标驱动下，通过农业保险制度创新和供给，将制度创新的收益内部化和最大化，从而实现农业保险制度自主、自发演化，构成了中国农业保险制度演化的一种重要方式。目前，这种制度演化、变迁方式还处于从属地位。
首先，在政府主导型制度供给中，农民、保险公司和各种农业经济组织以次级行动团体的身份参与、支持和配合农业保险制度变迁，民间自主型农业保险制度供给从属于政府主导型制度供给。由于政府控制了绝大部社会政治经济资源，拥有农业保险制度变迁决策权、主导权，政府（中央政府）负责制订农业保险变迁的基本方针、规制和框架，决定农业保险制度演化的方向和路径，并构成对参与农业保险制度变迁的农民、保险公司的有效约束，因此，政府主导了中国农业保险制度供给，政府主导型农业保险制度供给是我国农业保险制度供给的主要方式。在农民政府主导型农业保险制度变迁中，保险公司和农业经济组织等次级行动团体只能在政府制订的制度框架内支持、配合制度变迁，而没有或很少拥有与政府进行协调、谈判、拟订制度规则的权力和力量。但随着我国市场经济体制改革的推进，政府逐步放松了对社会经济活动的控制和干预，确立了保险公司、农民等微观主体的市场经济主体和创新主体地位，赋予了他们参加经济活动，进行市场交易的自主权，扩大了保险公司、农民等微观主体进行创新的选择空间和可支配的资源，推动了民间主导型农业保险制度供给，在局部地区、一定层面，民间主导型农业保险制度供给还可能占主导地位。
但是，农业保险制度供给与创新的交易成本（协商、达成协议和监督协议执行的成本）非常高，导致民间自主型农业保险制度供给低于帕雷托水平。由于“集体理性困境”，微观主体内部以及微观主体之间就制度创新、制度变迁达成一致意见存在高额的成本，这种成本高的以至于任何制度创新都不可能实现，即使一小部分“熊彼特式企业家”的农民或保险公司能认识到农业保险制度创新的巨大收益，并进行制度创新，但由于制度收益正外部性的特点，在农业保险制度创新过程中，其他经济主体通过“搭便车”，没有支付任何制度供给成本，却获得了制度创新的收益，从而会降低那些积极实施制度创新的“企业家”的激励，从而减少农业保险制度供给与创新。
其次，民间主导型农业保险制度供给只有得到政治权力中心的追认、支持，才能成为农业保险制度变迁的主导方式。随着市场经济体制改革的推进，公民、企业等社会经济主体的自主权相对于计划经济时代已有了很大的扩大和增强，中央和地方政府之间的合理分权改革也正在进行之中。但是，政府尤其是中央政府对于涉及社会政治经济的任何重大改革还是拥有极大决定权，地方政府和民间主体的制度改革和创新只有在得到中央政治层面的确认、支持后才可能进行，任何民间和地方自主的制度供给创新也只有事后得中央政府的追认后，才能获得存在和发展的合理性、合法性。笔者在四川进行农业保险试点调研时，基层地方政府、农民和保险公司都表达了强烈的制度创新意愿，地方政府希望能成立地方性农业保险公司，在农业保险试点范围、试点品种、试点规模、资金支持和政策制订上，期望中央能赋予地方政府更大的自主决策权，保险公司在险种创新、承保、理赔、风险控制、技术创新等方面希望能得到政府的更多支持，农民也希望拥有更多自主权等等，但是在现有的中央政策框架内，地方政府、保险公司和农民都受到了很大约束，对未经中央同意的任何农业保险创新尝试也存在种种顾虑。
另一方面，民间自主型农业保险制度供给和创新，由于其恰当的制度纠错功能和制度适应性效率，能保障农业保险制度沿着高绩效的轨道演化。分散化的制度供给主体在制度变迁过程中具有根据环境反馈的不断学习的能力，具有比政府主导型制度供给较高的效率，能有效地避免制度陷入锁定状态。当制度环境改变时，农民、保险公司会修正自己的认知，并通过不断学习，调整自己的行为选择和决策，实现制度的不断纠错，从而保障农业保险制度不断趋向高绩效的演化路径，避免制度演化陷入“锁定”。而这种环境——行为之间的互动、反馈机制，保障了农民、保险公司等制度变迁主体能适时修正自己的认知、调整行为和决策，从而确保农业保险制度变迁始终沿着有绩效的路径演化。可见这种民间自主型制度供给方式还是具有效率的，尤其是具有历时动态演化的适应性效率。
