从浙江省来看,2009年11月27日浙江省第十一届人大常委会第十四次会议通过的《浙江省义务教育条例》第4条规定:“义务教育实行省人民政府统筹规划实施、县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育主管部门具体负责义务教育实施工作;县级以上人民政府发展和改革、财政、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、国土资源等部门在各自的职责范围内负责义务教育实施相关工作。乡镇人民政府、街道办事处应当按照规定的职责做好义务教育实施工作。”虽然《义务教育法》在管理体制上未对乡镇人民政府和街道办事处设定法定义务,但考虑到乡镇人民政府和街道办事处以往在义务教育工作中长期发挥着重要作用,同时在当前实际工作中,其承担适龄儿童及少年的入学管理、辍学的防范、校园周边环境综合治理等重要职责,《浙江省义务教育条例》明确“乡镇人民政府和街道办事处应当按照规定的职责做好义务教育实施工作”。
杭州市教育局负责制订全市九年义务教育事业发展规划和协调、指导区、县(市)初中、小学布局调整工作,协调、指导、管理全市九年义务教育工作。舟山市义务教育实行“以县为主”的管理体制,义务教育主要由县级政府管理为主,乡镇政府适当分担责任,省级政府统筹转移支付。目前效果显著,责任明确,义务教育管理到位,经费投入得到保障。但是这一管理体制在一定程度上影响了乡镇的办学积极性。
(2)农村义务教育经费保障机制和建立分片包干责任制
2005年12月24日,国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,决定从2006年春季学期起,分年度、分地区逐步实施农村义务教育经费保障机制改革。
对于这一改革措施,驻马店市不论是中央补助资金,还是省、市、县应落实的地方资金,自2006年以来均逐步足额落实到位,并及时拨付各学校。对农村义务教育经费保障机制改革,市、县均成立由政府主要领导挂帅的领导小组,加强领导,完善措施,强化督导,狠抓落实,确保教育经费保障机制改革的各项措施不折不扣地落到实处。郑州市从2006年开始,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,初步建立了中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。一是不断加大农村义务教育经费投入,全市各县(市)、区义务教育经费投入都基本做到了“三个增长”,都能认真落实“两免一补”政策,全市所有县(市)、区初中、小学年生均事业费和生均公用经费均达到并超过省定标准,并且实现了逐年增长。教师工资由县级财政统筹发放,没有拖欠现象。二是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、书杂费。2006年秋季,该市在全省率先免除了农村义务教育阶段学生学杂费。2007年春季,又提前实现了对农村义务教育阶段所有学生免除教科书费和作业本费,实现了农村免费义务教育。2008年秋季起,该市又免除了城市义务教育阶段学生学杂费。三是提高农村中小学预算内生均公用经费标准。2006年,该市将农村中小学预算内生均公用经费拨款标准,农村小学最低标准由20元/年提高到30元/年,农村初中最低标准由30元/年提高到45元/年,分别比省定标准高出10元和15元。四是建立健全农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素,测定每年校舍维修改造所需资金,由中央和地方按照5∶5比例共同负担。地方负担资金由省、县两级财政共同承担,省财政负担80%,县级财政负担20%。五是切实改善农村中小学的办学条件。2006年以来,该市改善农村中小学办学条件的专项工程年年不断。危房改造工程、计算机室建设工程、标准化实验室建设工程、食堂改造工程、现代远程教育工程、寄宿制学校建设工程等,目前已经累计投入资金近5亿元。六是建立健全农村中小学预算制度。该市各县(市)、区都已基本建立了农村中小学预算制度,把维持学校正常运转和事业发展的经费全部纳入了地方预算,预算资金支付管理制度得到进一步健全,同时全面推行了农村中小学财务公开制度。七是加强农村义务教育经费保障的督导。该市积极探索建立了县级政府义务教育管理体制的督导模式,通过加强以农村义务教育经费保障为重点的督导评估,各县(市)、区人民政府都能依法保证财政对教育的拨款,实现了“三个增长”:财政对教育拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例,年生均教育事业费、年生均公用经费达到省定标准并实现增长,教师工资及时足额发放并实现增长。
河南省濮阳市农村义务教育保障政策落实到位,农村学校办学条件得到极大改善,但仍然有投入不足的现象,政府挤占挪用教育经费也存在,还需要通过督学督政逐渐改善。
2007年12月27日,杭州市政府出台《杭州市人民政府关于实施义务教育经费保障机制改革的通知》(杭政函〔2007〕245号),要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,城乡统筹,同步推进,将全市义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立各级政府分项目、按比例分担的义务教育经费保障机制。由省、市、区县(市)政府按比例分担的是义务教育段学生免除杂费所需资金;义务教育段中小学日常公用经费提高后超出2003年省定标准(欠发达地区小学生均180元/年、初中生均240元/年,中等水平地区小学生均200元/年、初中生均280元/年)部分所需资金。由省与区县(市)政府分担困难学生资助经费。杭州市农村中小学经费实行“校财县管”制度,全面实行教师工资县级财政统发制度,保障中小学教师工资按时足额发放,未发现拖欠教师工资情况。
(3)均衡办学条件
河南省出台了《河南省农村义务教育阶段学校办学条件基本标准(试行)》,市、县将此标准及时转发到学校,各县区和中小学参照标准加强标准化学校建设工作。
河南省驻马店市为缩小地区、城乡之间的差距,采取了以下措施:一是加大政府的投入力度,改善薄弱学校的办学条件,2006年以来,全市投入资金3.4亿元进行农村中小学维修改造。二是新建制的农村中小学必须达到基本满足教学需要的“三室一场”(标准配置教室、实验室、阅览室和运动场);生活设施实现“五有”(有符合卫生标准的饮用水、有符合卫生安全标准的厕所、有可供教师休息的住房,寄宿制学校有符合安全标准的学生宿舍、有符合卫生标准的学生食堂)。三是盘活师资,主要通过实施名师支教、教师校际轮岗、偏远农村教师走教等多种形式,均衡区域内校际间的师资力量。
河南省濮阳市主要问题是大班额突出,而农村学校闲置严重。为解决薄弱校改革和扩大优质教育资源,濮阳市采用以下措施:一是结对帮扶,优质学校包一个乡镇学校;二是布局调整;三是扩大优质资源,实施名师工作室、教师教研等教学活动,扩大名师效应;四是优质高中的45%的高中名额分配给所有初中校;五是改制学校全部回收。
河南省郑州市,1999年出台了《郑州市人民政府教育督导室关于中等及中等以下学校等级评估实施意见》和《郑州市中等及中等以下学校等级评估实施细则》(试行)。
2004年,该市对《普通小学督导评估方案实施细则》、《普通初中督导评估方案实施细则》进行了修订。坚持“四统筹一保障”:一统筹是统筹城乡中小学布局规划。以人大立法的形式出台了《郑州市城市中小学幼儿园规划建设规划条例》,发布实施了《郑州市市区中小学布局规划》,近年来共投资近20亿元新建了56所初中和小学。在农村中小学布局调整方面,合理调整了村级小学和教学点,打破了村村设校的传统做法,全市农村中小学已基本实现规模办学。二统筹是统筹城乡中小学基础设施资源配置。努力改善农村中小学办学条件,全市农村所有初中全部建立起了标准化的实验室,农村所有中小学都拥有了钢琴等常备体育艺术教学器材。加强城市薄弱学校设施设备建设,为城市学校全部配备了冷暖空调、网络教室终端设备,为每一位教师配备了笔记本电脑。三统筹是统筹义务教育生源均衡配置。积极推行分配生制度,2008年起,市区省级示范性普通高中统招计划分配到初中的比例达40%的比例,2010年将达到60%。此外,该市所辖新郑市推行的“给初中分配名额,为高中均分生源”的招生办法经验受到了教育部的充分肯定。2010年,该市还将实行城区“学区制”试点。四统筹是统筹城乡教师资源配置。
于2006年郑州市正式启动了城乡教师交流工作,采用城市学校骨干教师到农村学校上示范课、开设讲座,城乡教师结对指导,新进高校毕业生到农村支教的“一对一”的教师交流方式,初步建立了城乡教师资源共享的新机制。一保障是保障所有适龄儿童少年共享优质教育资源,高度重视弱势群体受教育工作,免除了城市低保和农村特困家庭子女义务教育阶段杂费、书杂费等一切学习费用,对城市低保和农村特困家庭子女考取高中、大学分别一次性补助5000元和8000元。一视同仁解决好进城务工人员子女接受义务教育问题,每年全市义务教育阶段共接收外来务工人员子女在公办学校就读的占80%以上。自2010年秋季起,凡在郑州市属及县(市)、区属中等职业学校就读的学生,在享受政府每生每年补贴1000元学费的基础上,再免除学费,在全省率先实现户籍中职生免费教育。在薄弱学校改造方面:一是投入专项资金,实施了改善农村办学条件的各项专项工程。二是促进城区学校向均衡化和标准化迈进。2000年至今,共投入近5亿元对城区办学条件薄弱学校的基础设施进行了全面改造。在扩大优质教育资源方面,积极发展优质普通高中资源,全市省、市级示范性普通高中达到35所,优质高中覆盖面超过37%。积极开展城乡结对助学活动,城区和农村学校分别结成对子,在教育教学、教师交流、硬件改善等方面广泛开展助学活动,充分发挥优质学校的辐射带头作用,帮助农村学校提升办学水平。2010年,我们还将在城区开展“学区制”试点,积极探索开展“老校+新校”、“强校+弱校”及“教育联盟”、“强校托管”、“强校兼并”等试验,加速教育资源平衡流动和优化配置。
20世纪90年代中后期,浙江省曾出台过农村示范小学标准、农村示范初中标准、城镇示范小学标准、城镇示范初中标准,均为试行。1996年,为配合市政府开展创建“教育强镇(乡)”活动,全面推进素质教育和提高农村小学、初中办学水平,杭州市教育局相应出台了《杭州市农村示范初中评估标准(试行)》和《杭州市农村示范小学评估标准(试行)》。2004年,浙江省开始实施义务教育学校标准化学校创建工作,标准化学校分Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类三个标准。
到2008年止,杭州市共评出省级示范小学49所、示范初中48所;市级示范小学164所、示范初中83所。后因省教育厅取消示范学校评估,市教育局也随之停止示范学校评估。
为缩小差距,杭州市双管齐下:增加“输血”帮扶(外力),督促“造血”自强(关键)。
①经费:一方面要加大对地区义务教育的转移支付力度,鼓励发达地区支援欠发达地区;另一方面更要加大对当地省、县义务教育经费保障与使用的监督、问责力度。
②硬件:推进义务教育学校标准化建设,当地省、县要统筹规划本行政区域内各学校之间教育教学设施设备的均衡配置。
③师资:通过评职、评优政策杠杆,建立地区之间、学校之间校长、教师多形式合作交流制度,当地省、县要在教师配备、培训等方面向农村学校、薄弱学校倾斜,并向农村学校教师发放任职津贴。
④制度:推进现代学校制度建设,推进教育法治建设,促进当地教育跨越式发展。