据中国人民大学老年学研究所、中国人民大学人口与发展研究中心（2007）对中国人口老龄化的发展趋势进行的专题预测研究，中国的人口老龄化发展趋势可以划分为三个阶段：第一阶段从2001年到2020年是快速老龄化阶段。这一阶段，中国将平均每年大约增加400万老年人口，年均增长速度非常高，人口老龄化进程明显加快。到2020年，老龄化水平将达到170%，其中，80岁及以上老年人口将达到2800万人，约占老年人口的120%。第二阶段，从2021年到2050年是加速老龄化阶段。伴随着20世纪60年代到70年代中期的新中国成立后第二次生育高峰人群进入老年，中国老年人口数量开始加速增长，平均每年大约增加600万人左右。同时，由于总人口逐渐实现零增长并开始负增长，人口老龄化将进一步加速。到2050年，老年人口总量将突破4亿，老龄化水平推进到30%以上，其中，80岁及以上老年人口将达到9000万人左右。第三阶段，从2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段。2055年，中国老年人口规模将达到峰值。这一阶段，老年人口规模将稳定在3~4亿，老龄化水平基本稳定在30%左右，进入一个高度老龄化的平台期。
无论是哪一种人口预测和研究结果，我们都可以把未来中国人口老龄化的发展趋势简单地概括为：第一阶段为老龄化加速期，第二阶段为老龄化减速期，第三阶段为老龄化稳定期。而据第六次人口普查显示目前我国正处于城市化和老龄化加速期，尤其是城市的严重老龄化成为未来一段时间内非常严峻的问题。
为此，我们探讨发达国家老龄城市和部分中国老龄化城市的应对策略，以便使用合理有效的政策手段，提高老年人口的生活质量，鼓励老年人口的社会参与，充分利用老龄化带来的有利条件，同时减少和避免不利因素，促进经济、社会的全面发展。
第一节 老龄政策的系统性发展
现阶段城市老年社会政策已经解决了“有什么——保障”的问题，而老年人“要什么——参与”的问题正逐步成为一个受关注的问题。正如《积极老龄化的政策框架》所指出的“积极”强调的是“继续参与社会、经济、文化、精神和公益事务，而不仅仅是体力活动的能力或参加劳动队伍”。以整体发展为目标的积极老龄化政策更多考虑到了人的需求变化及社会的复杂性（李兵、张恺悌，2008），它要求我们重新审视，如何改革老龄政策从而更有效地应对城市中严重老龄化所带来的挑战。
一、城市老龄政策体系
城市老龄政策体系与一个国家的经济发展水平、政治体制、科技进步程度、社会生活方式乃至历史文化传统都是密切相关的。从世界范围看，绝大多数国家的老龄政策体系是从属于该国社会保障制度或社会福利制度的，比如有关养老保险、医疗保险以及社会保障等方面的法律和相关社会政策。
1.老龄政策体系的目标与设计原则
新中国成立以来，老龄政策体系经历了一个从无到有、逐渐完善的过程。目前，我国已经初步形成了以宪法和有关基本法律为依据，以法律、行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件为主要表现形式，以《老年权益保障法》、《关于加强老龄工作的决定》等重要纲领性文件为基本政策，以养老保障政策、老年医疗卫生政策、为老服务政策、老年文化教育政策、老年人社会参与政策、老年人权益保障政策等为具体政策的老龄政策体系（陈功，2003）。但是，应当指出，当前的老龄政策还存在着诸多亟待解决的问题。首先，老龄政策体系需要考虑社会的现实承受力，所设计出的政策体系应当和当前及今后一个时期经济社会发展的实际水平相吻合。其次，老龄政策体系是解决老龄问题的各类公共政策的综合，是国家总政策在老龄领域的体现和具体化。因此，老龄政策体系同其他政策体系之间需要相互兼容，否则政策的执行难免出现折扣。最后，老龄政策体系内部各具体政策之间应当具有层次性和关联性，以形成内容完备、功能完善的老龄政策体系。
原新、李志宏等提出，中国老龄政策体系的基本框架应该包括四个层面：（原新，李志宏，党俊武，孙慧峰，2003）
第一，应对人口老龄化的国家战略，这在整个老龄政策体系中属于最高层次，具有提纲挈领的作用，同国家其他领域的发展战略一起共同构成中国特色社会主义现代化建设战略。在内容上，应对人口老龄化的国家战略应当包括战略理念、战略定位、战略目标、战略重点、战略步骤等一系列内容。
第二，老龄事业发展规划，应包括中长期规划和短期规划，这是应对人口老龄化的国家战略在老龄事业领域的具体化，是指导一个时期内老龄事业发展和老龄工作开展的指导性原则，要解决的是老龄事业发展所面临的一些重大、宏观性、长远性的问题，在整个老龄政策体系中处于承上启下的关键地位。老龄事业发展规划一方面从属于应对人口老龄化的国家战略，构成中国老龄政策体系的基本要素，另一方面又是其他具体领域的老龄政策的基础和行动指南。老龄事业发展规划应包括发展老龄事业的基本理念、原则、指导思想、基本任务、保障措施等内容。
第三，老龄制度安排，是解决老龄问题具体领域的老龄政策的集群，是一组成熟、稳定、规范化的老龄政策。在中国老龄政策体系中处于中坚层次，处于支柱地位，老龄制度安排应涉及养老、医疗、服务、教育、文化、就业、住房、产业等多个领域，其中最重要的制度安排是养老保障制度、老年医疗保障制度和为老服务制度，是对老龄事业发展规划的具体化。
第四，操作性政策，是针对具体老龄问题而制定的具体措施、项目规划、行动计划、实施方案等，处于整个老龄政策体系的最后一个层次，处于基础地位，也是构成老龄政策的基本元素。在实践中，操作性政策通常以意见、通知、政府令、办法等形式存在，具有灵活性强、时效短、变动快等特点，能够根据实情的变化不断修正、充实或终止相关内容。
2.各国老龄化程度与城市老龄政策体系选择老龄化程度20%以上国家。
海外国家的老龄政策体系从无到有、从不完善到逐步完善，经历了一个漫长的历史过程。如今，从老龄政策法规保障的内容上看，各国大都围绕着经济保障、健康维护以及身心调适等三个方面来保障老年人的权益，这与2002年世界卫生组织提出的“积极老龄化政策框架”，即健康、参与和保障是相一致的。老年人经济保障政策法规是指为维护老年人的收入需要、保障晚年的经济来源而制定的有关法律政策。老年人健康保障政策法规是指为满足老年人医疗、健康以及照料等需要而制定的维护老年人健康的政策法规。至于老年人社会参与保障政策法规是对老年人分享社会发展成果需求的最有力的设释，也理应成为老年人权益保护政策法规中的重要组成部分。
越来越多的发达国家给予城市严重老龄化趋势下社会问题更大的重视，根据自己国家的具体国情，采取了不同的应对政策。下文中将集中就世界上不同地区、不同国情的国家政策中关于养老保障制度作介绍。这些政策对于我国制定适合我国国情的老年政策，提供了不同方面、不同价值的参考和启示。
二、西方养老经济保障政策
1982年维也纳老龄问题世界大会强调，对于老年人来说，关于老龄问题的任何其他问题都不如保障、维持收入方面的问题更重要。经济保障是老年人生活的基础，不仅影响老年人的生活质量、健康状况，而且会影响到老年人的家庭和社会地位以及社会参与、自我价值实现等问题。老年人是收入来源较少的人群，在整个社会家庭观念不断削弱、社会化程度不断提高的背景下，这种收支上的矛盾越来越突出。所以，需要构建多支柱的老年经济保障体系，确保老年人的基本生活与健康需要，保障老年人获得国家和社会物质帮助的权利，分享社会经济发展的成果。
1.瑞典养老金政策
瑞典是福利国家的典范，是世界上第一个强制为所有公民实行国家养老退休制的国家。在上个世纪60年代，已经建立起一套比较完善的养老保险体制。瑞典的养老保障制度的建立发展改革与该国的改良主义思想息息相关，福利国家理论、瑞典学派的经济理论和中间道路的思想都对其福利国家的建立产生了积极影响(丁建定，2001)。经过近半个世纪的努力，瑞典的养老制度已变得更加完善瑞典也因此被称为“福利国家的橱窗”。
20世纪70年代后期，世界性的经济危机也影响到瑞典，瑞典社会保障制度因此受到严峻地挑战。面对“福利危机”瑞典90年代的改革进一步调整了政府、企业、个人三者之间的责、权、利，强调个人权利与义务的统一。改变养老金的筹资模式和养老金的津贴模式，可以说，新的制度已不再是一个完全的收入再分配系统，而是一个保险系统。90年代中期，瑞典开始实行“名义个人账户”，这是实现改革的关键性措施。名义个人账户制度(NDC)涉及养老金筹资模式与津贴模式两个方面的改革（Lindbom，A，2001）。在养老金筹资模式改革方面，名义个人账户制度的基本内容是：在原有的现收现付型养老金筹资模式的基础上引入个人账户，个人所缴纳的养老费用计入个人账户，雇主缴费与国家财政补贴计入现收现付基金，养老金制度参加者退休时所领取的养老金津贴标准与其个人账户上所存个人缴纳的养老费用数额相关。一项旧制度向新制度的过渡必然是一个循序渐进的过程，瑞典在转换的过程中作了详细的规划。对“老人”、“中人”、“新人”分别制定了养老金的受益组合。
同时，改革后的瑞典养老保险金的财政来源扩大为五个方面：中央政府财政资助、地方政府财政资助、被保险个人缴费、雇主缴纳。从整体变化来看，中央政府财政资助和被保险个人缴费所占比例呈现下降趋势，雇主缴纳比例则呈现增长趋势。瑞典作为全民福利型养老保障制度国家的典型，其养老保障制度有如下特点：一是瑞典的养老保障制度借助于财政经济政策的调节作用，来保障老年人的生活安定，缓解社会矛盾，其主要特征一是通过立法，把养老保障作为国家福利政策一项主要内容，并设有主管的专门法院依法监督、管理和执行（蒋岳祥，2003）。二是强调福利待遇的普遍性和人权性。所有老年人可普遍领取养老金，退休人员还可以领取与收入相关的养老金。全民的一视同仁性，养老金种类的面面俱到，更加注重对弱势群体的照顾。三是高税收带来高福利，养老保险基金一般来源于税收。五是养老金种类繁多，可以满足不同人群需要，覆盖面大，既体现了福利国家的全民福利精神，又兼顾了公平（Lunderberg，U，2005）。
2.美国养老保险政策
1935年美国颁布了历史上第一部《社会保障法》，这部法律包括了老年社会保险、失业保险、盲人补助、老年补助、未成年人补助五个基本项目和一些补充项目，现代社会保障制度终于在美国落地生根。1935年的《社会保障法》中包含了老年保险计划(OAI)，保证了向退休者每月支付养老金，1939年对该法案的修改中，又将保险范围扩展到遗属保险(SI)，1957年再次扩大到伤残保险(DI)。至此，美国的基本养老保险制度《老年、遗属和伤残保险》(OASDI)全面实施。其基本框架为：
第一支柱：基本养老保险制度，实行现收现付制，筹资来源于雇主、雇员和自营业者缴纳的社会保障税、信托基金投资利息、社会保障收入税和联邦政府财政补贴四个部分。雇主和雇员各自承担社会保障税的50%。对缴纳社会保障税的基数有设上限，这个上限会随着物价和工资水平的提高而调整。基本养老金给付标准全国统一，领取全额基本养老金的年龄为65岁，但从62岁开始即可领取限额养老金。基本养老金基金征缴和管理由政府统筹进行。
第二支柱：雇主补充养老保险计划。美国的大部分公司都有自己的雇主养老金计划，所从总体上可以分为两种模式：缴费确定计划（DC）和待遇确定计划（DB）。这是美国养老保险制度体系的主体部分，也是发展得最快、最完善的补充养老保险制度。它分为公共部门补充养老保险计划(主要为各级政府、学校及特殊的机构职员提供)和私人部门(企业)补充养老保险计划。公共部门雇员的养老保险费用由个人和政府财政共同承担。企业补充养老保险由雇主为雇员设立，费用由雇主、雇员和行业联合承担，政府提供税收优惠政策。待遇给付方式多种多样，DB制和DC制都有。
