近年来，中央和地方各级政府对养老敬老尊老爱老问题颇为重视，相继出台和实施了许多政策法规，在应对人口老龄化的挑战、保障和改善老年人的福利等方面发挥了积极作用，取得了一定的成效，但是从现阶段来看，随着人口老龄化形势的发展，养老依旧存在着诸多亟待解决的问题。这些问题包括：老年人的经济、医疗、居住等生活保障、老年人的晚年生活照顾、老年人的闲暇生活安排、老年人的人际关系调适、老年人的社会环境改善、老年人的社会参与、老年人的教育权利享受、老年人的合法权益保护、老年人的生活质量提高，以及相伴而产生的老年人服务等等。在本该含饴弄孙的年岁里，如果还要为生存而奔波，人们难免会惧老、怕老和恐老。养老绝非某一部门可以解决的事，而是涉及医疗，涉及经济，更涉及特殊政策乃至法规等一整套制度设计。我们只有准确把握当前城市老龄社会政策中的一些缺憾，才能从科学角度来对现有老龄政策体系做出一定的修正，使我们的养老政策能更好地为受益人群服务，我们才能更加积极地面对年老。
第一节 养老服务政策的失灵
当今中国，国内生产总值已位列世界第三，拥有全球第一的外汇储备。而按照世界银行的划分标准，中国在2008年已从低收入国家跃升至世界中等偏下收入国家行列。不过，我国依然存在着相当严重的养老问题。原因之一，我国所制定的老龄政策内容过于狭隘，当前中国老龄政策规范和调整的领域主要局限于老年人的经济供养、医疗保健、照料服务等有限的几个方面（原新、李志宏、党俊武、孙慧峰，2009）。而随着社会的发展，老年人的需求层次不断提高，更注重于照料服务、精神文化生活、自我权益的保障以及社会参与等方面的满足，但是相关老龄政策并未落到实处，因此远无法满足老年人日益增长的需求。社会要关注老年群体多元的利益需求，国家也要考虑老龄政策的区别和差异。
一、社会化养老的政策缺失
传统型家庭养老的条件之一是共居养老。由于年轻人在生产和生活上都必须依赖老人，老人就不可能从家庭里分离出去，特别是中国的封建宗法制度更是加强了老人的权威地位。“父慈子孝”的古训表明父母的影响与子女的行为之间有相关性，在家庭中通过子女对父母的赡养，可以使老人从和谐的家庭氛围中获得心理满足。然而，随着工业文明的到来，不断深化的社会分工使得部分家庭职能发生外移，老人的经验被视为老生常谈，老人在家庭中失去了昔日的威望，传统的家庭养老模式面临巨大的挑战，通过社会保障和社会福利来解决养老问题，由社会承担一部分养老职能已势在必行。然而，就现行的相关政策来看，并未与新型的养老格局相配套，导致了新问题的出现。
1.机构养老支持政策不足
现在城市越来越多的老年人选择去养老机构安享晚年，由于子女忙于工作无时间照料老年人，所以将老年人送入养老机构不啻为明智之举。虽然当今我国社会福利机构与设施有了很大的发展，但与现实需求还有较大差距。
首先，从目前我国养老机构的现状和问题来看，养老机构的管理体制和运营机制很难适应激烈的市场竞争，效率低的问题普遍存在。现有的养老机构，主要是由政府所举办，种类比较单一，在很大程度上仍然属于福利事业的单位，政府行为过多地融入其运作过程，没有按照社会福利社会化的要求来做，因此，此类养老机构缺乏活力和合理的运行机制。
其次，资金投入不足制约了社会养老机构的发展（刘本强，2010）。不足的资金投入不但使养老机构的数量远远不能满足老龄人口的需要，即使在政府投资已建成的养老机构中，其养老设施的建设也受到制约。目前城市福利院的发展面临很大的困境，单纯由政府提供的养老机构，由于受财力的限制，无论是数量还是质量都满足不了老龄化社会的需求，而且效率也不尽如人意。而民营养老机构在收住服务对象时则又更多地运用市场法则和市场定位，使得我国的养老机构住养服务出现了一种与社会福利和社会公益法则悖行的现象：即“住不上”和“住不起”并存。在大城市的中心，人床矛盾日益突出，为找一个养老院床位常常需要等待数月；同样在城市，有些豪华养老院动辄每月收取数千元，个别养老院还收取高达百万元的会员费。于是一方面是大量需要机构住养服务的老人因支付能力不足住不进来，另一方面却是许多高收入但身体健康的自理老人占据了大量床位，在本该属于调节社会公平的国民收入二次分配中，社会的不公平进一步加剧了。这种状况不解决，机构养老的方向就会偏离正确发展的轨道。
另外，我国养老机构服务内容和服务项目都比较单一，设施条件较差、档次较低，不能满足老年人多元化、个性化的需求（孔丹，2010）。首先对于健康老人和不健康老人，大部分养老机构的服务对象往往是低龄老人、健康老人、能自理的老人，而忽视了那些最需要得到照顾的群体——那些基本不能自理和完全不能自理的老人。许多社区内的服务设施和服务项目对高龄老人和卧病在床的老人已不适用甚至根本没有，而适用的托老院所、护理康复中心以及上门进行专业护理服务等却很少。同时，机构对于需要心理护理的老年人所提供的服务较少。心理护理作为养老机构的一门新兴学科，几乎没有得到很好开展。现实中，养老机构能够提供给老年人的服务往往只是供老年人住宿，吃饭和看电视等简单的生活需求，而更深层次的服务不能跟上。很多养老机构中的老年人常常感觉无所事事。
同时，机构服务的专业化水平差，服务人员专业水平不高。工作人员缺乏专业素养。现有机构中懂老年学专业的人员很少，护理员、炊事员多是由未经过培训的非专业人员担任，因此很难向老人提供康复保健、心理咨询、日常科学护理等较规范的服务。刚毕业的养老护理大学生不愿进入养老服务机构护理、照顾老人，有经验的护理人员想谋求工资更高、待遇更好的工作，这样就导致了专业养老护理人员的严重缺失。服务人员素质低，缺乏专业人员，绝大多数没有接受过专门训练，而且流动性大，养老服务机构服务水平难以提高，大大影响了养老服务机构的服务质量。服务人员不仅要有耐心和爱心，还要了解老年人生理心理的特点和需求，熟悉他们的生活习惯。服务人员平时应注意与老人们聊天或是一起进行娱乐活动，这样会给老年人带来精神慰藉。服务工作人员需要掌握与老年人有关的专业知识与服务技能，以提供给老年人专业而优质的服务，但我国目前的机构现状远不能达到这些要求。
针对上述机构养老在我国的现实情况，由于缺乏相关政策的保障，对于老年人这样一个弱势群体在机构养老中的权益保护是非常不利的。因此，机构养老需要更多政策支持，为今后机构养老的健康和持续发展找到突破口，并为积极应对人口老龄化和高龄化做好相应的准备。
2.居家养老支持政策不足
居家养老作为一种刚刚兴起的养老服务方式，由于相关政策内容未落实，现有的政策缺乏可操作性，所以这种养老服务方式仍然存在着很多缺陷，值得我们关注。
首先，由于资金有限甚至短缺，社区服务内容单一、服务设施简陋。随着人口老龄化进程的不断加快，高龄人口数量逐渐增多，老年人对生活照料、医疗健康、精神慰藉等方面提出了更多、更高的需求，而这些都对养老资金的投入提出了更高的要求。但是，目前我国对于居家养老的资金投入不足，无法完全满足日益增大的养老需求（徐寒冰，2010）。必要的资金、场所是“居家养老”正常开展的前提和基础，否则将影响其稳步发展。我国社区服务的资金采取政府补贴、社会集资、个人捐赠、适当收费相结合的办法。很多社区的老年工作处于等待资金的状态，依靠政府有限的财政支持往往成为基层工作的“兴奋剂”，有了钱就做一些工作，没有钱就很难行动起来，难以维系长期发展。因而尽管有着巨大的社会需求，但苦于政府扶持经费的不足，大多数老人都无法享受到居家养老服务，且许多服务项目只能停留在书面“计划”中。由于资金缺乏，居家养老社区服务无力扩充相关的设施和服务，造成供给不足，成为制约居家养老社区服务发展的“瓶颈”。
其次，居家养老服务缺乏政府的领导和保障。现阶段，居家养老事业的发展总体上属于政府推动型，还带着浓厚的行政管理色彩。但是目前，我国的居家养老服务并没有一个高效的领导部门，结果出现了多部门无序管理的复杂局面。虽然我国的养老工作由全国老龄工作委员会办公室（老龄委）协调财政部、教育部、卫生部、民政部、建设部、劳动与社会保障部（现为人力资源与社会保障部）等职能部门共同参与，但相关部门并没有直接制定政策、下拨资金的权利。居家养老组织体系中各有关部门之间缺乏有效配合，各职能部门仅从各自利益出发，权责划分并不明确，组织运作效率低下，没有形成真正的合力，在促进居家养老事业有序运行中的职责往往有所缺位。这种现状影响了居家养老事业的进一步发展，导致了我国的居家养老服务整体上进展速度缓慢。
再者，社区专业工作人员缺乏，志愿者队伍不足（王洪华，2010）。人力资源是推动一个事业发展的基本因素。大多数社区管理人员都不是专业的社区工作者，也没有接受过系统性的专业培训，不能切实根据老年人的需求设置服务项目、采取合理的方式，不懂得如何科学地管理和充分利用社区内的设施以供老年人利用。这些工作者大部分都缺乏专业的养老服务知识和技能，没有经过专业的培训就上岗就职，个别的甚至缺乏职业道德和必要的卫生常识。居家养老服务人员对于老年人精神慰藉、情感支持等方面，则基本上是被忽略了，难以提供更高层次的服务，这将严重影响到居家养老服务的质量。除此之外，这些服务人员具有临时性和流动性较大的特点。这些问题直接影响到社区养老服务中心的服务质量和水平，而且也制约了养老事业的发展。
此外，法律法规不健全也是制约我国居家一社区养老服务发展的另一个因素。有效的政策和法律机制能够保障对老年人服务的组织、运作、反馈、评价和保障系统组成的有机整体的协调运作，也是社会服务提供者积极性、行动持久化的制度保证（文强，2008）。虽然国务院在2000年的老龄工作决定中规定要大力发展养老服务，但并没有相关的实施规范，再加上对“居家养老”模式也没有系统的定论，以致任何养老服务机构都可以“居家养老”的名义为老人提供服务，任何人都可以成为服务者。这样导致有的服务机构以服务为名，以牟利为实，损害老年人的利益，而服务提供者则由于出入自由而缺少延续性。在运行机制上，“居家养老”的服务对象是居家老人，他们是社会的弱势群体。如果老人在接受居家养老服务的过程中与服务的提供者发生纠纷，并最终造成不良后果，采用何种救济程序可以在保护老人合法权益的同时还能实现各项服务活动的继续开展，增强服务人员的社会责任感，这些问题不解决将对“居家养老”服务有序运行产生阻碍。
居家养老是一项涉及千千万万的老年人生活保障的重要民生问题。老年人作为社会的一分子，曾在年青的时候为社会做出过自己的贡献，现在他们老了，整个社会就应该多去考虑他们的养老问题。居家养老服务的发展不仅需要全社会的共同参与，更需要政府相关部门的乏必要激励和监督政策。在居家养老服务需求不断拓展的过程中，我们常常发现养老服务供给严重不足的现象。从城市社区居家养老服务发展的状况来看，虽较以前有了较大提高，但还远不能满足老年人的需求。
由此我们可以看出，无论是机构还是居家养老方式，都面临着许多困难和问题，目前他们所能够为老年人提供供养的水平和能力都比较低，这与老年人的需求相比差距还很大。老年人养老服务的需求和供给之间存在较大的缺口，这些都反映出目前我国城市老年人养老服务事业发展的困境，这就需要相关社会政策给予一定的关注和扶持，才能让我们的新型养老模式得到更好的发展。
二、老年文化服务政策缺失
过去我们一提到“老人”，似乎就定义为是高龄老人、病残老人和贫困老人。但实际上现在已经另外有了庞大的“60”群体，他们基本上都是共和国的同龄人，这些人虽然按国家标准已经作为“老人”退休，但是他们中的相当一部分人身体健康、年富力强、收入也较高，因此他们是年轻老人、知识老人、健康老人和富裕老人。我们所主张的老有所乐、老有所亲、老有所学和老有所美，正符合这些老年人在娱乐、交友、求知、爱美等方面充实自我、张扬自我和肯定自我的发展需求，他们也更具有理想，更愿意继续学习和继续发挥作用，也更注重退休后的生活质量和方式。
1.文化休闲支持政策不足
