公元前219年（秦始皇28年），秦始皇东巡归来第一次设朝，上卿蒙毅首先出班奏曰：“皇上，而今天下已定，郡县已分，秦国的政治经济，已经踏上了正常的轨道。陛下曾有言，说自己是始皇帝，往后的大秦基业，是二世、三世、四世、五世……以至无穷无尽，要世世代代相传下去。因此，立嗣之事再不应拖延，这是秦国江山社稷后继有人的大事，望陛下及早考虑决定！”
许多大臣，见上卿蒙毅说得入情入理，都附和蒙毅的意见，主张尽快立嗣。只有赵高等少数几个人，他们闭着嘴没有吭声。
秦始皇说：“立太子的事，朕也曾考虑过，但朕有20几个儿子，不知立谁合适？因而迟迟未决。”
其实，他这只不过是推脱的话罢了。他自己也认为，诸子之中，立扶苏为嗣最为合适。扶苏是长子，且聪明仁孝，在群臣中颇有威信。只是，扶苏常直言相谏，在他面前，不顾轻重，有时直弄得他下不了台。所以，他一直不大喜欢扶苏，想将立嗣之事等等再说。
蒙毅坚持说：“自古以来，立长为嗣，已成定规。而今，陛下长子扶苏已经长成，在他20几个兄弟当中，数扶苏最有才德，他貌有帝王之相，胸有过人之才，英武贤孝，聪明宽厚，不可多得，立他为太子，是万民之福，社稷之福。”
秦始皇听罢，好一阵沉吟，转而问赵高意见：“你说呢？”
赵高是何等的机灵，他因见蒙毅说了立扶苏之事，秦始皇总不表态，反而来问他，心中早明白了几分。于是说：“立太子的事，本是江山社稷大计，跟陛下一样，我也觉着应该分外郑重。自古以来，凡是立嗣匆匆忙忙的，往往会引起兄弟间不必要的猜忌与争斗，甚至于手足相残，有百害而无一利。而今，陛下正当盛年，精力充沛，来日方长，我看此事不必操之过急。再等上一些时日，陛下在20几个儿子当中，再好好挑选一下，选个最拔尖的立为太子，这才是人心所向，才能确保大秦世代相传，永远昌盛哩！”赵高口蜜腹剑，嘴上这么说，心里却在骂：什么世代相传，永远昌盛，狗屁！包括你秦始皇在内，谁知道我的根底？哼！善有善报，恶有恶报，不是不报，时候未到，时候一到，一切都报，看你这大秦江山，将来会是谁人的天下！
原来，这赵高本是赵国的远缘贵族的后裔。秦国灭赵之后，赵高的父母都作了秦国的俘虏，他侥幸得以逃脱。不久，赵高父母因不服管教，一个处了宫刑，一个处了死刑。赵高得知消息后，国仇家恨，一齐涌上心头。他发誓要报仇雪恨！于是，他请人给自己施了宫刑。为了达到自己的目的，他竟千方百计混入秦宫，充当了一名内侍。
也是天缘凑巧，燕太子丹派荆轲行刺秦始皇的时候，赵高恰好在秦始皇的身边。起初的时候，他心里直是叫好，想着如能将秦王政一刀杀了，倒也痛快，所以瞪大了眼睛只是观看。可是，荆轲失手，秦始皇逃走，并绕柱转圈飞奔不断拔剑，他眼看荆轲杀不了秦始皇，不禁十分失望。恰在这时，御医夏无且喊叫着让秦始皇背剑而拔，他也想着此时既然杀不了他，还不如先救一下秦始皇，只要取得了他的信任，贴近了他的身边，不愁大仇不报。于是，他也跟着喊让秦始皇背剑反拔，并把书、笔、砚台之物扔向荆轲，使秦始皇有了脱身之机。果然，他因之得到了荣升的机会，得到了秦始皇的信任。
赵高是个内侍，虽然时间不算长，但因他有着深深的阴谋，所以处处富于心计。对秦始皇这么多儿子，他广有接触与了解：扶苏是个智、勇、信、德俱全的人才，而且对他这个内侍老不冷不热的，压根儿就瞧不起。他当了中车府令后，扶苏一见了他，瞟来的只是冷冷的一瞥，他当然有些胆怯。如果让扶苏当了太子，他还能有望么？倒是胡亥，毕竟年幼，他三引逗两引逗的，对他极是亲热。人说从小看大，胡亥十分无能，将来必定成不了什么气候，要控制他的话却也容易。在他的心目中，要是扶立胡亥当了太子，让秦始皇之后秦国出现一位白痴一般的皇帝，那真是再好不过了，那我的灭秦大计，不就有希望实现了吗？可是，这个胡亥，他那猪一样的脑子怎么能与扶苏竞争？真要让他俩公平竞争的话，这胡亥无异是鸡蛋碰石头。他正在动着脑子，看如何诋毁扶苏，又如何扶助胡亥。所以，这一会儿，他只是说了一番冠冕堂皇的话，表示了他的态度。
可秦始皇听赵高这么一说，却正中下怀，心底里越发喜欢这个极机灵的人。他立即表态说：“卿之所言，甚是有理，朕也是这么想的！”
秦始皇一发了话，谁也再无法开口。这桩事情，也就搁浅了。
到了公元前218年的春天，秦始皇又想起了前两次东巡的乐趣，又想着要出巡了，便下令再次东巡。这次出巡，他在博浪沙遇险，差点被刺客的大铁椎击中。
出巡回来，秦始皇尽管心里大是不快，但仍卖力埋头于政务之中。这一天，已半夜了，他照旧在看各郡公文奏折，一丝儿没有睡意。尤其是临洮的一封奏折，特别引起他的注意，上写着：“临洮地面，最近发现有12巨人出没，巨人长五丈，穿异服，蹬巨履，俨然天神。”哦，天神是上天派来的么？上天派天神来干什么呢？他聚精会神地思索起来。
第二天，秦始皇召见了赵高。都多少次了，赵高在关键的事情上，都能与他的思想不谋而合，似乎他有特异功能。不，是与他心贴着心。但令人悲哀的是，他丝毫没有看透赵高的本质，他如果发现阳奉阴违的赵高要比分庭抗礼的吕不韦可怕得多的话，他一定会顿感毛骨悚然的。可惜，他一丝儿也未发现。
赵高来了。秦始皇将临洮的奏折让赵高看过，问赵高说：“巨人出现，不知是何征兆？”
赵高可是把眼前这位对手摸透了。他深知秦始皇相信怪异，想听的就是好话，是顺耳的话，奉承的话。于是，他眼珠一转说：“巨人出现，还不是象征陛下洪福齐天，国家繁荣昌盛么！”
秦始皇说：“朕也是这么想的。要不的话，他们的形象怎么会像天神一般呢？这分明是上天派来卫护朕和大秦社稷的么！可这巨人，出没无常，朕想将他们请来，又有什么办法呢？”
赵高说：“巨人出现，瞬间即逝，可陛下要让他们长相厮守，卫护陛下和京城，目下只有塑他们的像了，就像是万千庙宇里的神像一样。尽管神仙在人间也不是长年相居，但如若塑起了他们的神像，建起了人间的庙宇，神仙在人间也就有了栖身之处，可以避人间的灾祸，保人间的幸福。对于这些巨人，也只有这样。陛下可以让临洮的地方长官，将巨人的身影描画下来，大王再令人依样铸上12个金人，安置在这咸阳宫中。这样，陛下可以朝夕相见，我大秦社稷有天神护卫，大秦江山自然会牢不可破，代代相传。陛下，你看这主意如何？”赵高的真实用意无非是想步郑国修渠瘦秦的后尘，假借铸造金人，让秦始皇广收民间金银，以引起国怨民恨，达到推翻秦王朝的目的。可是，别人怎知他的险恶用心呢？
秦始皇听从了赵高的建议，诏令天下，尽收民间所藏兵器，铸造12金人。诏令一出，天下行动，什么刀枪剑戟，什么锤锥棍棒，不管24般兵器也好，还是48般兵器也好，统统都被收缴到了官府，全都投进了熔炉。这，也算得当时中国历史上的一件大事。
这一天，秦始皇由李斯、赵高等人陪同着，一起去看铸造金人。他们来到工地上，但见炉火熊熊，万头攒动，工匠民夫，奔前奔后，忙忙碌碌，甚是吃力卖劲。秦始皇得意之情，溢于言表，称赞说：“这么多铸金人的工匠，倒是十分的难得，只知辛勤劳作，不惜出力流汗，真是些顺民呀！”
赵高赶紧顺着说：“老百姓当然得听君王的话。可治国治民，就得治。你限时限刻地让他们干，不干就得惩处，他们自然就乖了。可你要是放任的话，他们就放刁了。”
“嗯，”秦始皇心里不由一动，来了兴趣。于是，他又说：“你倒说说看，这治民之道，最要紧的是什么呢？”
赵高说：“治民之道，最要紧的就是要叫他们忙得无法偷闲。俗话说，无事生非，如果能使天下百姓都没有时间没有精力去生非，天下自然就太平了。就像这铸金人，他们敢停下来吗？所以，六国未平的时候，战争是个办法；而今，天下统一了，劳役就是办法。如果让他们吃饱了饭，无所事事，小则打架斗殴，大则犯上作乱，那就难治理了。”
李斯又插上了嘴，说修骊山陵墓需大量工役。
“嗯，这应该考虑。”秦始皇说：“我还想起来了，前几天，边防大臣有奏折来，建议让修万里长城呢！”
“还有，”赵高也说：“咸阳宫虽然算得上巍峨壮丽，但陛下而今成了天下一统的皇帝，恐怕还需要更大的宫殿才能相称。这宫殿，大到可以包容六国宫殿的精华，这样才可以显示陛下的气吞万里河山之势！”
“好，好！当然需要，当然需要！”秦始皇更乐了。这君臣三个，你拉我唱，越说越来劲，越谈越默契，好似谈笑之间，就把万里江山牢牢地攥在手心里了。
于是，诏令发布了：
天下男子，从年满16周岁开始，直至50岁为止，都必须服义务役。义务役按户出人，五户出一，十户出二，服劳役的，三年一换，凡判了刑的，永无限期。能工巧匠，一律服劳役，或五年，或十年一换，适当计酬。违抗者，一律斩首，灭九族。
诏令一下，各地官吏，如狼似虎，抽丁拉夫，横征暴敛，无所不为。老百姓叫苦连天，怨声载道。一月后，各地已增役160万人：秦始皇增派60万人去修骊山地宫；40万人去五岭树壁垒修驰道；40万人去修长城。余下30万人，包括能工巧匠，全都留在咸阳，让修六国宫殿和阿房宫。
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