珠江流域的外向型经济发展，得益于开放度高和财政包干基数低的双重推动因素，上海发展外向型经济的难度在于开放度不足和财政上交任务重的双重制约。在地方财政上交109亿元不变的大前提下浦东新区开发与其他特区的开发相比有着不同的特点：（1）人口密度大，人均收入高。浦东新区的人口密度要大大高于其他特区。如有的特区开发起步时，人口才7万，而浦东开发时就有140万人，而且这些人口中一半以上是农业人口，当地农民的人均收入在全市、全国都处于领先的地位。在这样的情况下，征地劳动力的安置自然成为格外特殊的困难。（2）土地开发面积大，速度快。三年共实征土地80平方公里，涉及10万征地劳力的安置。（3）浦东是上海的组成部分，长期以来受计划经济管理的影响较深，对市场经济的适应能力较弱。尤其是在人们的思想观念上，对于市场经济的接受能力不如深圳、珠海等特区。相当一部分征地工总希望能在全民所有制企业捧铁饭碗，享受劳保福利，这就使安置劳力的分流渠道变得十分狭窄。针对这些特点，我们对开发浦东的最根本目标进行了讨论，（1）是为了疏解过于密集的老市区人口、建筑和工厂？（2）还是为了实现翻两番，在浦东开辟新的工业区，增强物质生产能力？（3）还是希望在浦东建设一个集闵行、漕河泾、虹桥三个开发区功能的现代化大型综合性开发区？开发浦东都会涉及到上述三方面的问题，但最根本的目标是利用开发浦东所带来的政策增量、要素增量和空间增量，重塑上海城市功能，使上海恢复和发展成为全国最大的经济中心，并为下个世纪初叶建设成为太平洋西岸最大的金融贸易中心之一奠定基础，与此同时，通过与长江流域各地共同发展，优势互补，实现共同繁荣。为此，浦东新区肩负着重塑上海作为多功能经济中心和现代化国际城市的特殊使命，又具有集现代化商务办公中心、自由贸易区、出口加工区、科学园区和交通枢纽于一体的多功能特点，着重发挥以下四种功能：一是发挥作为吸纳人流、物流、资金流、信息流的集散功能；二是发挥作为对内对外的全方位开放功能；三是发挥推动产业结构和布局调整以及疏解浦西的重组功能；四是发挥作为深化改革、推动组织创新和高新技术产业化的创新功能；五是推动长江流域的发展。包括失去长江流域外向型经济的加速发展、推动长江流域产业结构的梯度转移、推动长江流域经济素质和经济效益的显着提高，为此应采取与长江流域各地共商、共建、共享、共荣的指导方针。
中央领导同志一再指出，浦东要成为具有世界一流水平的现代化新区，成为21世纪上海现代化的象征。为此，浦东新区的中长期规划要体现出这个要求，并勾画出宏传前景的轮郭，经过10年或者再稍长一段时间的努力，浦东新区有可能在以下6个方面率先达到国内先进水平，并逐步向世界一流水平靠拢：
——建立比较完备的市政基础设施；
——建立巨型的商务办公中心；
——建立高度开放的综合性自由贸易区；
——建立先进的出口加工基地；
——建立现代化的城郊型农业；
——建立配套、服务条件良好的生活区。
90年代浦东新区国民经济和社会发展要遵循以下五条指导方针：
——必须实施对内对外全方位开放；
——必须实行基础设施、金融贸易和高新技术产业三个先行；
——必须形成“依托浦西，以东带西，东西联动”的开发开放格局；
——必须形成“一心多团、多轴”的原则展开布局；
——必须把改革、开放与开发、发展紧密地结合起来。
开发浦东一个重要目的是推动上海产业结构的战略性调整，通过在浦东引进比较先进的技术，发展档次比较高的产业，成为上海产业发展的“龙头”。与此同时，通过产业政策导向和增量投入结构调整和资产存量结构的重组，形成逐步由浦东向浦西、向长江流域梯度转移的发展格局。要实现这样一种产业结构战略性、全局性调整的目标，在浦东新区必须采取跨越式逆向发展的新思路。
1.克服浦东新区产业设置的超前和驱动要求与现有产业配置的巨大反差。根据对1990年有关统计资料分析，与全市相比，浦东新区产业结构现状具有四个特点：一是第三产业发展明显滞后，网点缺、层次低、设备旧、规模小。1990年，在全市国民生产总值中，第三产业占30%，而浦东新区只占20%。二是第二产业比重畸高，优势集中在重化工，小型企业居多，初级产品为主，直接出口较少。在1990年国民生产总值中，第二产业增加值为45.89亿元，占76.2%，比全市高11个百分点；三是市政基础设施起点低。越江交通和区内交通设施严重不足，水、电、气生产能力有限，家用煤气普及率比全市低20多个百分点，人均电话装机容量不及全市1/3。四是城市布局不合理，城市化地区和工业基本上是集中在浦东大道两侧狭长地带，显然，在这样一个基础上，要率先实现浦东新区产业结构高度化，必须打破工业化的一般发展进程，确立起跨越式的逆向发展的新思路，以高起点的产业配置为基础，优先加强城市基础设施，大力发展现代第三产业，积极拓展先进的外向型工业，重点扶植高新技术产业化，并加快城郊农业现代化，通过集中投入，在比较短的时间内，赶上并超过浦西的现有水平，并建立新的产业优势和向浦西及长江流域梯度转移的格局。
2.实现浦东新区经济高速度、高效益发展的现实需要。浦东新区要成为未来上海经济发展的增长极，必须打破传统的先搞上游产品、再发展中下游产品，最终配套第三产业的发展顺序，而应重点发展投入少、产出快、效益高的内外贸易业、金融保险业、房地产业、信息咨询业等第三产业，努力形成包括通讯、机电一体化工业，以及轿车零部件生产和飞机组装等新的主导产业，加快微电子技术、软件开发产业化，实现浦东新区经济的高速度、高效益发展。
3.形成新的功能性产业发展中心。在浦东新区要形成新的产业优势，在现有基础上修修补补是有困难的，必须选择若干地区，进行重点开发建设，以期形成高水准的功能化生产发展中心。陆家咀要成为金融、贸易、咨询、房地产和服务中心；金桥地区要成为以中级出口导向和高级进口替代相结合的先进的外向型出口加工区；外高桥地区要成为高开放度的自由贸易区；张江地区要成为高科技园区。这四个小区是浦东新区未来发展的大框架，10年内基本建成，浦东新区的大格局也就基本形成。
中国的改革开放逐步要求形成全国的统一市场形成若干全国性的或流域性的经济中心城市。在过去的40年中，上海仅仅是全国最大的工商城市，市不是全国性的经济中心城市。上海的历史地位、经济地理位置和产业基础，决定了上海有可能在市场绍济中再度成为全国性经济中心城市，成为全国统一市场的城市依托。浦东的开发开放，其根本目的是局部再造经济中心功能，通过浦东的开放带动浦西的发展，推进上海经济社会发展的良性循环，使上海逐步形成全国性的经济中心，带动中国经济稳定、持续、协调发展。显然，再造上海的全国经济中心功能，是全国经济发展战略布局、上海经济发展战略和浦东开发、开放相互衔接的轴线。但现实情况是：（1）当是国内市场疲软、国际对华投资持观望态度，要求我们勇于把对外开放的旗帜一下子打出去；（2）继80年代珠江流域走向外向型经济后，90年代在长江流域进一步对外开放已势在必行；（3）从80年代的“外围战”走向90年代的“中心突破”，即从搞活乡镇企业所依托的中小城市走向重振大中企业所依托的经济中心城市，是深化改革的客观要求，走开发、开放浦东这一步棋，是进一步对外开放的大动作，也顺就90年代中国以及上海改革、开放的形势要求。
浦东发展模式的比较选择，这种抉择要服从两个前提：
从中长期目标来看，对内外两个扇面集聚与辐射的枢纽功能要强，开放度要大，从近期整顿治理、稳定经济的要求来看，要保证109亿财政上交，对浦东的冲击度要小，疏解度要大。从长期来看，浦东的开发开放，必将带动浦西的发展，但是从90年代来看，浦东开发会对浦西形成双重影响，有利的影响是，浦东开发不占浦西的投资、信贷盘子，新的投资需求以及所产生的乘数效应，会增加浦西就业；外来投资洽谈者增多，带动商业旅游业回升；两者将不同程度缓解近期上海市场疲软状况。不利的影响是：（1）影响菜篮子工程；（2）浦西的生产要素有可能大量流人浦东，在短期内对浦西老工业的改造与发展造成冲击并间接影响地方财政收入的完成；（3）影响浦西三个开发区的吸引外资成效；（4）影响地方外贸承包任务的完成。问题的关键在于，近几年关键财政形势严峻，浦东开发，开放如果对浦西造成过多的冲击，上海109亿财政上交任务完不成，反过来会迫使中央上收对浦东的开放政策（这在深圳、海南已有先例），结果上海有可能陷入100亿元的浦东开发、开放两个政策目标都落空的两难境地。
80年代我国实行沿海地区经济发展战略的结果，在客观上形成了一种过分向东南部倾斜的区域经济发展格局。这种不平衡的区域经济发展格局将对90年代我国的经济发展带来如下影响。第一，华南经济的高速增长主要是依托香港这一远东经济、贸易、金融中心，采取出口导向经济发展模式而促成的。这种经济发展模式过分依赖国际市场，带有很大的不稳定性。
对我国这样一个社会主义大国来说，出口导向经济发展模式对某些特定区域来讲可能是适当的，但对全国经济发展来说则缺乏普遍意义。第二，由于受香港本身的产业结构的限制，华南经济发展的基础是劳动密集型的加工工业和组装工业。这种产业结构虽然在一段时间内能支撑经济的高速增长，但从长期来看，由于缺乏高技术产业和基础产业作为依托，不利于产业结构的提升。第三，由于地理交通条件和周边地区经济发展水平的限制，华南地区经济增长对全国经济发展的辐射能力较弱。因此，面对90年代世界经济区域集团化趋势的挑战，我国在80年代实行的以沿海地区经济发展战略为核心的区域经济发展战略必须作重大的调整。这种战略调整的目标为：（1）沿海地区的经济高速增长势头必须能够向内陆地区辐射。在这种经济增长势头的辐射过程中，形成全国统一的大市场，从而大大增强我国沿海地区参与国际竞争的实力。（2）在东部沿海地区本身必须形成若干个世界的经济、贸易与金融中心，以作为我国社会主义市场经济与世界资本主义市场经济结合的枢纽，从而大大拓宽我国沿海地区参与国际分工的视野。为此，中央提出90年代重点开发浦东，在本世纪末把上海建成远东地区最大的经济、贸易、金融中心之一的重大战略决策。这一战略决策的意义在于：第一，通过加速上海浦东开发开放的步伐。利用上海独特的地理位置优势，把沿海地区经济高速增长势头沿长江辐射到内陆地区，第二，首先在东部沿海地区形成以上海为中心的社会主义市场经济与世界资本主义市场经济结合的枢纽。
必须澄清两方面的误解：一是把上海的优势发挥与社会主义市场经济对立起来，把前十年上海在全国经济中地位的下降看作是上海优势的丧失。实际上，前10年上海所丧失的只是一种在传统集中计划经济条件下形成的人为优势。为了保证这种人为的优势，上海从一个多功能的城市转变为一个单一功能的城市，其真正的优势不是增强而是削弱了。前10年上海的经济结构调整中所遇到的种种困难，恰恰是过去30年上海优势地位遭到削弱的必然结果。与此相关的另一种误解是，把上海的优势发挥与周边兄弟省市的经济发展对立起来，把前十年中上海在全国经济地位的下降归咎于兄弟省市的竞争。实际上，以往十年中上海经济地位的相对下降过程是一种市场经济条件下资源配置优化的过程。整个国民经济资源配置效应的提高，周边兄弟省市经济的高度发展，恰恰为上海发挥其真正的优势提供了基础。
自1990年4月党中央、国务院做出开发开入浦东的重大决策以来，作为浦东新区党工委书记、浦东新区管委会副主任周禹鹏把邓小平同志所设计的浦东开发开放的宏传蓝图和开发思路，高度概括为五个方面：（1）“两个联动”——浦西与浦东的联动，上海和长江流域的联动；（2）“两张答卷”——经济建设与精神文明的答卷；（3）“金融先行”——“金融搞好了，一着棋活，全盘棋活”；（4）“面向世界”——浦东开发起点可以更高，浦东是面向世界的；（5）“敢闯敢试”——“什么事情总要有人试第一个，才能开拓新路。”“思想更解放一点，胆子更大一点，步子更快一点。”“抓紧浦东开发，不要动摇，一直到建成。”
中共上海市委、上海市政府根据邓小平同志的思路和中央决策提出了关于“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的指导方针，借鉴兄弟特区的成功经验，对浦东的开发开放最后明确了四个立足点：（1）立足与把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一的目标；（2）立足于面向21世纪的长远发展；（3）立足与经济社会跨越式发展；（4）立足于经济、社会、形态规划的有机统一。
浦东开发、开放战略的实施
从1990年4月到现在，浦东的开发开放整整八年了，在历史长河中，八年时光仅仅是一瞬间，然而，对于那布满旧棚简屋、苇塘阡陌的浦东大地却发生了有如“一天第二天20年”般奇迹。在这片进入本世纪最后十年刚刚苏醒的热土，一个堪称国内技术先进、装备精良、面向国内外两个市场的现代工业，正与浦东大地上的摩天楼一同崛起。这是一个足以辐射长江流域、雄视亚太地区的产业高地。
浦东开发开放八年，取得了世人瞩目的成就和深刻变化。
1.综合经济实力迅速增强，八年再造一个大上海。
